II SA/Gl 1094/23

II SA/Gl 1094/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 21/24 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 94, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2023 r. sprawy ze skargi H. O. (O.), L. O. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr 1, obręb Z., jest niezgodna z prawem, 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących solidarnie 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Z. (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy) w dniu 27 czerwca 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.
W skardze z dnia 18 marca 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. O. i H. O. (dalej – Strony, Skarżący) – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zakwestionowali powyższą uchwałę w części obejmującej działkę nr [...], obręb Z. Zarzucono jej naruszenie - co do działki Skarżących - art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7, art. 11 pkt 4, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego z dnia podejmowania kontrolowanej uchwały – dalej u.p.z.p.) w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie czynności planistycznych z całkowitym pominięciem wielokrotnie składanych wniosków, zgłaszanych przez Skarżących, bez dokonania rzetelnej analizy wobec ich nieruchomości w zakresie jej położenia oraz otoczenia, a dalej poprzez pozorne rozpoznanie uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej - a wszystko to poprzez tzw. nadużycie władztwa pianistycznego Rady Gminy w formie nieuzasadnionego i arbitralnego ograniczenia prawa własności Skarżących, poprzez przeznaczenie nieruchomości do obszaru OR - z wyłączeniem zabudowy. Zarzucono także bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy mieszkalnej.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej działkę nr [...] , obręb Z. [...], ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, a także wniesiono o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - według ich opisu w uzasadnieniu skargi.
W motywach skargi podniesiono, że Skarżący są właścicielami wspomnianej nieruchomości. Uznali następnie, że uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia ich uwag (załącznik nr 2 do Studium) wskazuje, że rozstrzygniecie Rady Gminy pozbawione było jakiejkolwiek faktycznej analizy merytorycznej, a także że było nieracjonalne. Na potwierdzenie tego przywołano jego treść: "W celu przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy wnioskowany rejon został wyłączony z możliwości zabudowy". W ocenie Skarżących, jest to komentarz o tyle nietrafny, gdyż ich wniosek prowadził właśnie do utrzymania zabudowy zwartej, istniejącej w otoczeniu nieruchomości. Podkreślili, że wykazywali się aktywnością na przestrzeni wielu lat przed podjęciem skarżonej uchwały. Oczekiwania ich - wyrażane w m.in. w 2012 r., w 2013 r. oraz obecnie - a dotyczące możliwości zabudowy, nie są oderwane od charakterystyki nieruchomości. Jak twierdzą, jest ona (i była w 2013 r.) uzbrojona, położona przy drodze publicznej ze zorganizowanym zjazdem, a przy tym położona pośród zwartej zabudowy jednorodzinnej. Przedstawia to załączona dokumentacja, która wskazuje, że do najbliższych budynków (od samej granicy działki Skarżących) jest (z każdej ze stron) odpowiednio 30 m, 51 m, 65 m oraz 45 m. Skarżący oznajmili również, iż nabywając pierwotnie nieruchomość wiedzieli, że mogła być zabudowywana. Zatem działania organu uchwałodawczego wprowadziły istotne ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności poprzez zakwalifikowanie opisywanej nieruchomości do obszaru OR z wyłączeniem zabudowy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że Skarżący zwracali się z prośbą o zmianę przeznaczenia działki na budowlaną. Wyjaśnił, że zgodnie z poprzednim planem miejscowym ich działka położona była w terenie o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się na terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w planie w związku z występowaniem powodzi w końcu lat 90 ubiegłego wieku i później. Zaznaczył, że w obrębie terenów rolniczych dopuszczona była jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych - w przypadku gospodarstwa tradycyjnego - na powierzchni 6 ha przeliczeniowych, w przypadku gospodarstwa specjalistycznego - 1 ha przeliczeniowy. Tereny położone w obszarze zalewowym były wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy. Zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem działka ta znajdowała się częściowo w terenach układu komunikacyjnego o symbolu Zt (ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 - ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (z analizy wynika, że jest to powierzchnia ok. 2238 m2 powierzchni działki). Dopuszczono budynki mieszkalne pod warunkiem nieprzekroczenia ustalonych w planie współczynników zagospodarowania terenu oraz spełnienia dalszych wymogów. Tak więc – zdaniem pełnomocnika organu - przedmiotowa działka nie była działką budowlaną, albowiem nie była położona w terenach budowlanych. Następnie wskazano, że działka Skarżących położona jest bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej ze spadkiem w kierunku drogi, w bliskiej odległości od rzeki [...] , która wylewała w trakcie powodzi. Ponadto działka znajduje się w obrębie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi - osuwiska aktywne. Z powodu tych zagrożeń, zdaniem pełnomocnika organu, nie byłaby zasadna zmiana przeznaczenia terenów z rolnych na budowlane, jak również wprowadzenie indywidualnej zmiany przeznaczenia wyłącznie w obrębie działki Skarżących.
Sąd I instancji przychylił się do skargi i wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 477/21 stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym działki nr [...] jest niezgodna z prawem. Argumentując wydane orzeczenie stwierdził, że rozproszenie zabudowy nastąpiło w przeszłości za przyzwoleniem właściwych organów. Natomiast ewentualna inwestycja Skarżących "zagęściłaby" zabudowę już tam istniejącą. Z kolei wola przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy nie ma żadnego bezpośredniego związku z koniecznością ochrony nieruchomości przed zalewaniem. Zaznaczono, że jest to nowy argument, gdyż w rozstrzygnięciu co do zgłaszanych uwag (załącznik nr 2 do uchwały) nie było o tym mowy. Sąd I instancji dostrzegł również, że organ pisząc o zalewaniu części działki nie precyzuje, czy w pozostały fragment nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Przyjął także za nieracjonalny argument, że lokalizacja działki przy drodze wojewódzkiej z racji na hałas i wibracje stanowi problem dla posadowienia budynku mieszkalnego. Wszystko to – zdaniem Sądu I instancji - prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym owa wadliwość dotyka jedynie nieruchomości Skarżących. Końcowo wyjaśniono, że ze względu, iż od dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały - która nie jest aktem prawa miejscowego - upłynął już ponad rok, to stosowanie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej – u.s.g.), Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona Uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżących jest niezgodna z prawem.
Nie zgadzając się z tym orzeczeniem Gmina wniosła skargę kasacyjną wskutek, której NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. o sygn. akt II OSK 2599/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 477/21 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia uwzględnił on zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wywiódł, że sądowa kontrola ze skargi na uchwałę w sprawie Studium polega również na zbadaniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Dlatego też, obowiązkiem Sądu I instancji jest zbadanie istotnych okoliczności faktycznych – okoliczności przydanych przy ocenie, czy zakwestionowane ustalenia Studium są wyrazem nadużycia władztwa planistycznego.
W toku dalszego postępowania WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 855/22 oddalił skargę na przedmiotową Uchwałę. Sąd I instancji przyjął, że w relacji do zaskarżonego Studium istotne znaczenie co do dotychczasowego przeznaczenia terenu ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. W świetle uregulowań tego planu, Sąd I instancji stwierdził, że podstawowym przeznaczeniem spornego terenu było przeznaczenie rolnicze. Zapisy zaskarżonego Studium – jak zaznaczono w wyroku - są wynikiem konsekwentnego, wieloletniego działania organów gminy co do przeznaczenia obszaru gminy. Według WSA, nie bez znaczenia dla utrzymania tego przeznaczenia terenu pozostaje bliskość cieku wodnego i możliwość występowania na tym obszarze okresowych podtopień, jakie już na tym terenie wystąpiły. Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż argument Skarżących o znajdującej się wokół spornego terenu zabudowie i tworzeniu specyficznej enklawy z ich działki, nie musi oznaczać w działaniach planistycznych gminy tworzenia kolejnej zabudowy mieszkaniowej, która w przyszłości mogłaby być zalewana przez wody znajdującego się obok potoku. Zwrócił również uwagę na zdiagnozowane zagrożenie tzw. osuwisk aktywnych. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu I instancji, kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w zaskarżonym studium dla spornego terenu są zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, jego dotychczasowym zagospodarowaniem i uzbrojeniem. Fakt, iż działka graniczy z drogą publiczną nie oznacza automatycznie konieczności zmiany przeznaczenia tej działki na tereny zabudowy mieszkaniowej. Konkludując WSA przyjął, że nie dostrzegł w działaniach gminy nadużycia władztwa planistycznego, nierównego traktowania Skarżących lub działania ich dyskryminującego. Ustalony stan przestrzenny istnieje na tym obszarze od lat 90-tych ubiegłego wieku.
Tym razem skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Skarżących. W jej następstwie NSA wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 18/23 ponownie uchylił wyrok WSA w Gliwicach i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny wskazał, że wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. o sygn. akt II OSK 2599/21, WSA został zobligowany do: 1) precyzyjnego ustalenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości Skarżących w planie miejscowym obowiązującym w czasie uchwalania Studium; 2) skonfrontowania kierunków zagospodarowania zaskarżonego Studium odnoszące się do nieruchomości Skarżących z kierunkami zagospodarowania określonymi w poprzednim studium; 3) ustalenia dotychczasowego zagospodarowanie działki; 4) ustalenia przeznaczenia w zaskarżonym Studium terenów w otoczeniu działki Skarżących, tj. działek zabudowanych i niezabudowanych, mających bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej; 5) rozważenia, czy w ustalonych okolicznościach z uwzględnieniem zasady ważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, prawu własności i mieszczącemu się w nim prawu zabudowy, czy też założeniom planistycznym; 6) ustalenia, czy władcze działania organów planistycznych były uzasadnione jednolicie, jasno i konsekwentnie i czy działania te wynikały z dokumentacji planistycznej, wskazującej na okoliczności stanowiące uwarunkowania Studium. Tymczasem, jak zaznaczył NSA, Sąd ponownie rozpoznając sprawę wykonał wskazania wymienione powyżej w pkt 1-3. Z tych też względów Sąd I instancji nie mógł dokonać poprawnego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, na co NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r. położył szczególny nacisk, podkreślając, że korzystanie przez gminę z władztwa planistycznego musi uwzględniać uwarunkowania konstytucyjne, w tym ochronę własności oraz proporcjonalność ograniczeń praw i wolności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Z. z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z..
Przystępując do rozważań podnieść należy, że Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2599/21 oraz z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 18/23. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (m.in. uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Badając zaistnienie powyższych warunków podnieść należy, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co dokumentuje pismo pełnomocnika Skarżących z dnia 12 marca 2021 r. (doręczone organowi w dniu 16 marca 2021 r.). zauważyć należy, iż nie czekając na stanowisko organu, pełnomocnik Skarżących pismem z dnia 18 marca 2021 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę. Okoliczność ta pozwala na przyjęcie, że skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Ponadto podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym owym aktem.
W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący są właścicielami działki o nr [...] , która znajduje się w obszarze kontrolowanego Studium. Posiadają oni zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Zauważyć należy, że w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem podstawą stwierdzenia nieważności w całości lub w części planu miejscowego jest – w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Przystępując do oceny negowanej uchwały zauważyć należy, że była ona podejmowana w czasie obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...] poz. [...] z późn. zm. – dalej Plan miejscowy). Działka Skarżących w owym czasie znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem A295R (§ 9 lit. d Planu miejscowego). Funkcją wiodącą dla tych terenów były: uprawy polowe, łąki i pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze. Natomiast jej uzupełnieniem były: stawy rybne, urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej, utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej. Na mapie Planu miejscowego odwzorowano również przebieg granicy terenów zalewowych, która w tym obszarze biegła w pewnej odległości od rzeki [...] , by następnie odchylić się w kierunku północnym wzdłuż ul. [...] , a następnie skierować się na południowy zachód, biegnąc w pobliżu granicy obszarów o symbolach A211R i A46MNU. Zaznaczyć należy, że w obszarze zalewowym znajdowała ok. 1/3 powierzchni działki Skarżących w części zlokalizowanej przy drodze. Istotne jest również to, że działka [...] ze wszystkich stron otoczona była terenami o tym samym przeznaczeniu. Z kolei w pewnej odległości od wschodniej granicy nieruchomości Stron znajdował się obszar A11MN, którego funkcją wiodącą była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 8 ust. 2 lit. a Planu miejscowego). Z kolei po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, przy której znajduje się działka Skarżących znajdował się obszar oznaczony symbolem A211R o funkcjach identycznych z tymi określonymi dla terenu A295R.
Kontrolowany akt poprzedzony był uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. (treść aktu dostępna na stronie internetowej BIP Gminy – dalej Studium z 2000 r.). Analiza rysunku nr 1 będącego załącznikiem do Studium z 2000 r. prowadzi do wniosku, że w pasie po wschodniej stronie ul. [...] , na odcinku od rzeki [...] do okolic skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] wyznaczono "obszar z możliwością uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej". Identycznie oznaczono obszar położony na odcinku ul. [...] przebiegającego równolegle do ul. [...] . Pomiędzy tymi terenami zlokalizowano "obszary wskazane do kształtowania systemu zieleni z dopuszczeniem ekstensywnej zabudowy". Po zachodniej stronie drogi wojewódzkiej (ul. [...] ) nadano identyczne kierunki zagospodarowania, jak po jej stronie wschodniej. Niemniej jednak podkreślić należy, że obejmuje on nie tylko tereny bezpośrednio położone przy ul. [...] , ale również te położone w głębi, gdzie obszar ten został wyznaczony pomiędzy ul. [...] i ul. [...] (krzyżujące się z drogą wojewódzką), a ul. [...] przebiegającą niemal równolegle do ul. [...] .
W samym tekście Studium z 2000 r. dla tych pierwszych terenów przewiduje się możliwość uzupełniania istniejących zespołów i ciągów drogowo-ulicznych budynkami mieszkalnymi w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i zwartej z zachowaniem pewnych warunków (s. 32 Studium z 2000 r.). Wśród tych warunków wskazuje się m.in., że zabudowę uzupełniającą w terenach o przeważającej funkcji rolniczej dopuszcza się w I linii zabudowy, jak oznaczono na rysunku studium nr 1. Natomiast dla obszarów wskazanych do kształtowania systemu zieleni z dopuszczeniem ekstensywnej zabudowy (s. 36 Studium z 2000 r.) przewidziano m.in. możliwość kontynuacji funkcji rolniczej oraz realizacji zabudowy mieszkaniowej, o ile stanowić będzie uzupełnienie zabudowy istniejącej, a także możliwość lokalizacji rezydencjonalnej zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem posiadania min. 0,5 ha gruntów rolnych. Nadmienić należy, że w części tekstowej, jak i graficznej, brak jest jakiejkolwiek informacji o osuwiskach ziemi i terenach zalewowych.
Czyniąc ustalenia dotyczące negowanego Studium stwierdzić należy, że nieruchomość Skarżących znajduje się w obszarze OR – obszary rolne wyłączone z zabudowy, który po stronie wschodniej ciągu komunikacyjnego [...] (ul. [...] ) jest otoczony terenami oznaczonymi symbolem M2 – obszary "ulicowej" zabudowy mieszkaniowej. Po przeciwnej drogi na wysokości działki nr [...] znajdują się tereny oznaczone jako KD - korytarze dolin rzek i potoków, w tym WS zbiorniki wodne i stawy. Powyżej (mniej więcej w połowie odcinak pomiędzy skrzyżowaniem ul. [...] i ul. [...] z ul. [...] ) umiejscowiono tereny oznaczone M1 – obszary zespołów zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczyć należy, że w akcie tym odwzorowano obszary, na których występuje zagrożenie powodziowe. W kwartale pozostającym w zakresie zainteresowania wydaje się odpowiadać granicom wyznaczonym w Planie miejscowym. Przy czym pokrywa on nie tylko tereny oznaczone symbolem OR i KD, ale również M2. Po wschodniej stronie ul. [...] tereny OR i M2 objęte są liniami wyznaczającymi ruchy mas ziemi.
Konfrontując powyższe informacje wynikające z Planu miejscowego z 2004 r. oraz Studium z 2000 r. z tymi zawartymi w kwestionowanej uchwale stwierdzić należy, że w tym ostatnim akcie nieuzasadnionym było wprowadzenie zakazu zabudowy w obrębie całej działki Skarżących.
W Planie miejscowym z 2004 r. w obszarze wyznaczonym ulicami: [...] i [...] , z jednej strony organ uchwałodawczy prowadził politykę zachowania gruntów położonych wzdłuż ul. [...] dla funkcji rolniczej, a z drugiej strony przewidział zabudowę mieszkaniową wzdłuż ul. [...] będącej ulicą równoległą do ul. [...] . Tymczasem inaczej rzecz się przedstawia w Studium z 2000 r. Mianowicie widoczne jest tu odejście od kierunku zachowania tego terenu dla celów rolniczych. Otóż wprowadzono na nim pod pewnymi warunkami możliwość zabudowy wzdłuż ciągów komunikacyjnego (ul. [...] ), co dotyczyło również nieruchomości Skarżących. Co więcej, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna przewidziana została także dla terenów o przeważającej funkcji rolniczej, z tym zastrzeżeniem, że mogła być ona lokalizowana w pierwszej linii zabudowy. Trudno nie dotrzeć, że również na terenach położonych w oddaleniu od ul. [...] - będących "obszarem wskazanym do kształtowania systemu zieleni z dopuszczeniem zabudowy ekstensywnej" (w której częściowo położona była działka nr [...] ) - mogła być lokowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze rezydencjonalnym (s. 38 Studium z 2000 r.).
Podkreślić ponadto należy, że na rysunku nr 1 stanowiącym załącznik nr 1 do Studium z 2000 r. odwzorowano już istniejącą zabudowę, która lokowana była przy ciągach komunikacyjnych. Analiza tych informacji wskazuje, że wzdłuż ul. [...] (niezależnie od jej strony), a także przy ul. [...] , tylko znikoma część nieruchomości była zabudowana. Stan ten nie uległ diametralnej zmianie w okresie późniejszym, co odzwierciedla rysunek nr 1 będący załącznikiem nr 3 do kontrolowanego Studium, na którym przedstawiono stan zagospodarowania i użytkowania obszaru gminy.
W Studium z 2013 r. wyznaczono przy ul. [...] oraz przy ul. [...] (w części równoległej do ul. [...] , jak również łączników tej ulicy krzyżujących się z ul. [...] ) tereny oznaczone symbolem M2 - obszary "ulicowej" zabudowy mieszkaniowej. W przeważającej części stanowiło to przyjęcie podobnego rozwiązania do tego w Studium z 2000 r. Wyjątkiem od tego, który budzi zastrzeżenie, jest przerwanie jednolitości kierunku zagospodarowania dla krótkiego odcinka terenu przy ul. [...] , w którym zlokalizowana jest nieruchomość Skarżących.
Trudno doszukiwać się słuszności dla przyjęcia powyższego rozwiązania w przeciwdziałaniu dalszemu rozpraszaniu się zabudowy, jak wyjaśniono to rozpatrując w procesie planistycznym uwagę Stron o dopuszczenie na ich działce możliwości ulokowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak bowiem zasadnie podniósł pełnomocnik Skarżących, to w istocie zakaz zabudowy w istniejącym porządku urbanistycznym prowadzi do rozpraszania zabudowy przy ul. [...] . Utworzenia takiej enklawy nie uzasadniają również pozostałe argumenty, które podnoszone były w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. lokalizacja działki na terenach zalewowych oraz na terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Otóż wskazać przyjdzie, że niemalże cały omawiany teren wyznaczony od zachodu ul. [...] , od wschodu ul. [...] oraz od południa i północy ul. [...] stanowiącą łączniki pomiędzy ul. [...] , a ul. [...] biegnącą równolegle do tej pierwszej, znajduje się w obszarze zagrożenia masowymi ruchami ziemi. Ponadto teren ten od strony południowej i częściowo od strony wschodniej (przy ul. [...] ) położony jest w strefie zalewowej. Nie stanowiło to jednak przeszkody dla organu uchwałodawczego, aby mimo to utrzymać w ciągu wymienionych ulic kierunek zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej. Nadmienić należy, że część tych terenów, jak już wcześniej dowiedziono (rysunek nr 1 do Studium) nie została zabudowana.
Konkludując przyjąć należy, że istniejące zagospodarowanie terenu, gdzie posadowiona jest działka Skarżących, w dacie uchwalania Studium z 2013 r. nie uzasadniało wprowadzenia zakazu zabudowy dla wspomnianej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, istniejący ład przestrzenny wymagał uzupełnienia luki w zabudowie w ciągu ul. [...] . Warunkować tego nie mogą również wskazywane przez organ zagrożenia (powodziowe, masowe ruchy ziemi). Otóż pomimo ich występowania wyznaczono w zasięgu ich oddziaływania tereny oznaczone M2, które nie były jeszcze zagospodarowane, co potwierdza zestawienie danych wynikających z rysunku nr 1 i 4 do Studium z 2013 r. Zatem przyjęte rozwiązania w zaskarżonym Studium stawiają Skarżących w gorszym położeniu, niż innych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w bliższym i dalszym sąsiedztwie, co do których w kierunkach zagospodarowania przestrzennego przewidziano lokowanie zabudowy mieszkaniowej. To wszystko prowadzi do przyjęcia, że organ uchwałodawczy przyjmując skarżone Studium z 2013 r. naruszył zasadę władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji stanowi to o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia studium, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. To z kolei przesądza o wadliwości kontrolowanego aktu w odniesieniu do nieruchomości Skarżących.
Ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżących jest niezgodna z prawem.
O kosztach postępowania w kwocie 814 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 34 zł.