II SA/Gl 1568/23

II SA/Gl 1568/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 93
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lipca 2023 r. nr SKO.GN/41.8/143/2023/13342 w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r., nr [...] zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w B.przy ul.[...] , stanowiącej współwłasność J.i R. B. w 1/3 części, S. i S. M. w 1/3 części i R. I. w 1/3 części, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w B. nr [...] działka nr [...] o pow. 0.3120 ha, obręb [...]., karta mapy 3. Przedmiotowa nieruchomość jest ujęta w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"), przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] pod poz.[...], na terenach oznaczonych symbolami: 2KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej, 1ZN i 2ZN - teren zieleni nieurządzonej, 1 WP - teren wód powierzchniowych płynących. Zdaniem organu I instancji z tego powodu nie można z niej wydzielić 10 działek zieleni z wewnętrzną drogą dojazdową oraz z poszerzeniem ulicy[...].
R. I. (dalej: "skarżący") i S. M. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Uznali, że brak jest jednoznacznego przepisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje dokonania podziału i uniemożliwia zatwierdzenie wnioskowanego wstępnego projektu. Istnieje bowiem "dopuszczenie na całym obszarze planu realizacji elementów zagospodarowania takich jak: infrastruktura techniczna, urządzenia budowlane, urządzenia rekreacyjne, dojazdy, ciągi piesze, pieszo-jezdne i ścieki rowerowe, zieleń urządzona, obiekty małej architektury", w szczególności zgodnie z § 25 ust 1 pkt 2 MPZP przeznaczeniem uzupełniającym są: tereny zielni urządzonej, elementy architektury ogrodowej w tym pergole, trejaże, altany ażurowe. Nie wskazano żadnego zakazu dokonywania podziału nieruchomości, która nie jest objęta żadną formą ochrony na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Dlatego swobodną interpretacją jest stanowisko zawarte w piśmie Wydziału Architektury Urzędu Miasta B. z dnia 23.03.2023 r., dotyczące ochrony "cieku wodnego wraz z jego otuliną w tym, pozostawienie istniejącej flory w stanie naturalnym, nieprzekształconym przez człowieka". Dokonano również nadinterpretacji MPZP, poprzez skupienie się wyłącznie na przeznaczeniu podstawowym terenu. Chociaż na każdym terenie dopuszcza się budowę: dojść i dojazdów, zieleni urządzonej, elementów małej architektury i dodatkowo w MPZP nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń powierzchniowych i ilościowych. Ochrona cieku wodnego - potoku [...], inaczej [...], jest także niedookreślona. Ochrona jego fauny i flory nie jest zapisana w żadnych ustaleniach MPZP. W zakresie tzw. "nieprzekształconego przez człowieka terenu" zauważono, że przez okres ostatnich lat nieruchomość jest odłogowanym użytkiem rolnym, w przeszłości użytkowanym rolniczo, obecnie nie nadającym się do jakiegokolwiek wykorzystania gospodarczego. Dlatego możliwa jest realizacja dojścia i dojazdu oraz obiektów małej architektury, np. dla 10 altan ogrodowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "SKO") postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., nr SKO.GN/41.8/143/2023/13342, wydanym na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 23 maja 2023 r. W jego uzasadnieniu podało, że w myśl art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1), co dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Przedmiotowa nieruchomość, wnioskowana do podziału, oznaczona jest symbolem 2KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej, 1ZN i 2ZN - teren zieleni nieurządzonej, 1 WP - teren wód powierzchniowych płynących. Tymczasem, zgodnie z § 25 ust. 1 pkt 1 MPZP "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1ZN, 2ZN, 3ZN - tereny zieleni nieurządzonej ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: tereny zieleni nieurządzonej; 2) uzupełniające: a) tereny zieleni urządzonej, b) elementy architektury ogrodowej, w tym: pergole, trejaże, altany ażurowe.". Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 12 MPZP przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalony planem przeważający sposób zagospodarowania i zabudowy powierzchni działki budowlanej w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 14 MPZP na przedmiotowym obszarze, dla terenu położonego w rejonie ulicy [...] w B., przeznaczenie terenów 1ZN i 2ZN, należy rozumieć jako ukształtowane w sposób niezaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej. W przypadku działek będących przedmiotem podziału, zieleń nieurządzoną - naturalną - stanowi istniejąca zieleń zlokalizowana wzdłuż koryta cieku wodnego (potoku [...]). Stosownie do § 25 ust. 2 MPZP zakazuje się realizacji budynków i obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 5 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 25 ust. 3 "Ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1: wysokość zabudowy:
1) maksymalna wysokość obiektów budowlanych: 3,0 m, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3;
2) maksymalna wysokość obiektów budowlanych infrastruktury przesyłowej sieci elektroenergetycznej zlokalizowanych na terenach o symbolach: 1ZN, 3ZN: 70,0 m;
3) maksymalna wysokość obiektów budowlanych infrastruktury przesyłowej sieci elektroenergetycznej zlokalizowanych na terenie o symbolu 2ZN: 30,0 m.
Dokonując analizy powyższych zapisów MPZP Kolegium stwierdziło, że wnioskowany podział nie uwzględnia przeznaczenia terenu w planie miejscowym, ponieważ powstałe w wyniku tegoż podziału działki nie będą umożliwiały realizacji przeznaczenia (funkcji terenu) jakim jest zieleń nieurządzona. Zarówno całość terenu nieruchomości, jak i każda z projektowanych działek winna spełniać zapisy planu, natomiast planowany podział na działki oznaczone nr 1-11 wraz z drogą dojazdową oznaczoną na wstępnym projekcie podziału nr 12, stanowi de facto zmianę funkcji i formy zagospodarowania terenu. Podział, w szczególności wyznaczenie w jego obrębie drogi dojazdowej, stanowi formę przekształcenia MPZP oraz znaczną ingerencję w obszar naturalny, ponieważ na skutek tego utraci on charakter zieleni nieprzekształconej przez człowieka. Jednocześnie podtrzymano zastrzeżenia, dotyczące projektowanej działki nr 13, tj. koryta potoku [...] , oznaczonego w planie symbolem 1WP - teren wód powierzchniowych płynących. Z uwagi na potrzebę ochrony cieku wodnego wraz z jego otuliną jako przestrzeni nieprzekształconej przez człowieka, możliwości zagospodarowania tego terenu zostały w MPZP istotnie ograniczone, poprzez wprowadzenie m.in. następujących zapisów: - § 5 pkt 1 - "dopuszczenie na całym obszarze planu realizacji elementów zagospodarowania takich jak: infrastruktura techniczna, urządzenia budowlane, urządzenia rekreacyjne, dojazdy, ciągi piesze, pieszo-jezdne i ścieżki rowerowe, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, elementy Systemu Identyfikacji Miejskiej oraz elementy wyposażenia miejskiego, za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1WP, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu oraz z uwzględnieniem przepisów odrębnych", - § 6 ust. 5 pkt 5 - "zakaz lokalizacji obiektów budowlanych innych niż urządzenia wodne i przeciwpowodziowe w granicach linii brzegowej oraz w naturalnej dolinie cieku wodnego zaznaczonego na rysunku planu symbolem 1WP", - § 26 ust. 2 - na terenie 1WP "dopuszcza się realizację urządzeń wodnych związanych z gospodarką wodami opadowymi i roztopowymi oraz ochroną przeciwpowodziową". Powyższe dopuszczenia i wyjątki mają na celu umożliwienie realizacji wyłącznie obiektów związanych integralnie z podstawową funkcją terenu 1WP, tzw. infrastruktury wodnej, przy jednoczesnym ograniczeniu lub wręcz uniemożliwieniu wprowadzenia na tym terenie dodatkowych funkcji (sprzecznych z podstawowym przeznaczeniem terenu), za jaką niewątpliwie należy uznać skomunikowanie działek na południe od tego cieku. Oznacza, że nie można pominąć zapisu zacytowanego powyżej § 25 ust. 1 pkt 1 MPZP oraz § 4 pkt 14 MPZP, który przez zieleń nieurządzoną rozumie ukształtowane w sposób niezaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej. Powyższe stoi w opozycji do § 5 pkt 1 MPZP, który może mieć zastosowanie do terenów o przeznaczeniu zieleni urządzonej, o której mowa w § 4 pkt 15 MPZP, zgodnie z którym przez zieleń urządzoną rozumiemy ukształtowane w sposób zaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej wraz z obiektami małej architektury, oczkami wodnymi, urządzeniami rekreacyjnymi oraz ciągami pieszymi i ścieżkami rowerowymi. Dzielona nieruchomość nie leży na terenie oznaczonym w MPZP symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej. Tym samym brak jest możliwości zagospodarowania nowo powstałych działek w sposób wskazany w § 5 pkt 1 MPZP.
Z decyzją Kolegium nie zgodził się skarżący i pismem z dnia 16 sierpnia 2023r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł w niej zarzut naruszenia: przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w stosunku do wnioskowanego do zatwierdzenia wstępnego projektu podziału zachodzą przesłanki prawne uniemożliwiające ten podział, w szczególności niezgodność z ustaleniami MPZP, oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości, a także doprowadzenie, na skutek rażących naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, do wytworzenia poczucia nieufności w stosunku do działań władzy publicznej, w szczególności do działalności organu I instancji, który stosuje przepisy w sposób sprzeczny z ich brzmieniem lub też te przepisy w sposób oczywisty ignoruje. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że wniosek o uzgodnienie wstępnego projektu podziału sprowadzał się wyłącznie do dokonania tego podziału. Skarżący zgodził się z tym, iż ewentualne jakiekolwiek zagospodarowanie nowoutworzonych działek na nieruchomości, po dokonaniu podziału, powinno być zgodnie z ustaleniami MPZP. Ich użytkowanie nie jest przeznaczone pod zabudowę kubaturową, zatem brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w MPZP, zakazujących dokonania ich podziału lub ustalających minimalne parametry nowo wydzielanych działek.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej oddalenie, gdyż projektowany podział jest niezgodny z ustaleniami MPZP, w szczególności z przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych symbolem 1ZN, 2ZN i 1WS, oraz nie spełnia wymogów dopuszczalności ich zagospodarowania, na cele określone w MPZP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego był upoważniony na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Istota sporu sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do dokonania podziału terenu, wnioskowanego między innymi przez skarżącego, obejmującego przedmiotową nieruchomość, na podstawie art. 92-99 u.g.n. i obowiązującego od dnia 21 grudnia 2004 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663), w odniesieniu do regulacji zawartych w akcie prawa miejscowego, czyli MPZP.
Na wstępie należy zauważyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. 2006 r. nr 200 poz. 1471; 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej: "Konstytucja RP"). Jako źródło prawa podlega zasadom wykładni prawa (por. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, w skrócie: "u.p.z.p."). Uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne.
Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. Maciej Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972, s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002, s. 230).
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Pod pojęciem interpretacji prawa albo jego wykładni, należy rozumieć zespół czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia znaczenia przepisu prawnego. Jeżeli przepis jest jasny, to nie ma potrzeby jego wykładni (clara non sunt interpretanda). Wykładnia będzie potrzebna wówczas, gdy są jakieś wątpliwości związane z rozumieniem tekstu prawnego. Odnośnie stosowania tych ostatnich reguł, w ślad za L. Morawskim ("Wstęp do prawoznawstwa" Toruń 1998 str. 169-173), należy przytoczyć zasadę, że wszystkie przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że istnieją ważne racje, by nadać im interpretację rozszerzającą lub zwężającą. Można tutaj wskazać także na poglądy Trybunału Konstytucyjnego wyrażone m.in. w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. o sygn. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. o sygn. U 5/86. Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm postępowania na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998 r. nr 4, poz. 110) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86) oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. sygn. akt III CRN 50/92 (publ. OSNCP 1993, z. 10, poz. 181).
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy zaakcentować przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
Utrwalił się również pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić oraz zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne.
Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (por. I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996, s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124).
Dodatkowo, plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz decyzji wydanych na jego podstawie (por. art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej w skrócie: "p.b.").
Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne.
Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III, Rozdział 1 (art. 92-100) u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Oznacza to, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także ocenić, czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Warszawa 2007, wyd. 2, s. 354 i nast.; E. Bończak – Kucharczyk. Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, SIP LEX 2011; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 834/12).
Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie.
Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie.
Nieruchomość wnioskowana do podziału w dniu 20 kwietnia 2022 r. miała utworzyć 10 działek zieleni (nr 1-11) z wewnętrzną drogą dojazdową (działka nr 12) oraz miała być związana z poszerzeniem ulicy [...] w B. Jej teren jest ujęty w § 25 ust. 1 MPZP na terenach oznaczonych symbolami: 2KDD - teren drogi publicznej klasy dojazdowej; 1 ZN i 2ZN (obejmuje działki nr 2-11), dla których ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: tereny zieleni nieurządzonej; 2) uzupełniające: a) tereny zieleni urządzonej, b) elementy architektury ogrodowej, w tym: pergole, trejaże, altany ażurowe; 1 WP - teren wód powierzchniowych płynących, natomiast w wypisie z rejestru i ewidencji gruntów opisana jest jako grunt pod rowami (W) i łąki trwałe (ŁIV).
Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 12 MPZP przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalony planem przeważający sposób zagospodarowania i zabudowy powierzchni działki budowlanej w granicach terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 14 MPZP na przedmiotowym obszarze, dla terenu położonego w rejonie ulicy [...] w B., przeznaczenie terenów 1ZN i 2ZN, należy rozumieć jako ukształtowane w sposób niezaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej. W przypadku działek będących przedmiotem podziału, zieleń nieurządzoną - naturalną - stanowi istniejąca zieleń zlokalizowana wzdłuż koryta cieku wodnego (potoku[...]). Stosownie do § 25 ust. 2 MPZP zakazuje się realizacji budynków i obiektów budowlanych, z zastrzeżeniem ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 5 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 25 ust. 3 "Ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, o których mowa w ust. 1: wysokość zabudowy: 1) maksymalna wysokość obiektów budowlanych: 3,0 m, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3; 2) maksymalna wysokość obiektów budowlanych infrastruktury przesyłowej sieci elektroenergetycznej zlokalizowanych na terenach o symbolach: IZN, 3ZN: 70,0 m; 3) maksymalna wysokość obiektów budowlanych infrastruktury przesyłowej sieci elektroenergetycznej zlokalizowanych na terenie o symbolu 2ZN: 30,0 m.". Wbrew stanowisku skarżącego MPZP zawiera normy konkretne i zamknięte, określające w czytelny sposób realizowanie prawa własności nieruchomości, położonych na obszarach oznaczonych przywołanymi symbolami. Wnioskowany podział nie uwzględnia przeznaczenia (funkcji terenu), jakim jest zieleń nieurządzona. Stąd też całość terenu nieruchomości, jak i każda z projektowanych działek nie spełnia regulacji MPZP oraz stanowi zmianę funkcji i formy zagospodarowania terenu, w nim ustalonej. Wyznaczenie w obrębie terenu wewnętrznej drogi dojazdowej, stanowi formę jego przekształcenia oraz znaczną ingerencję w obszar naturalny, ponieważ na skutek tego utraci charakter zieleni nieurządzonej, czyli nieprzekształconej przez człowieka. Zgodnie z § 5 pkt 1 MPZP dopuszcza się na całym obszarze realizację wspomnianych już wcześniej elementów zagospodarowania takich jak: infrastruktura techniczna, urządzenia budowlane, urządzenia rekreacyjne, dojazdy, ciągi piesze, pieszo-jezdne i ścieżki rowerowe, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, elementy Systemu Identyfikacji Miejskiej oraz elementy wyposażenia miejskiego - za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1WP, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu oraz z uwzględnieniem przepisów odrębnych, co oznacza, że nie można pominąć zapisu § 25 ust. 1 pkt 1 MPZP, zgodnie z którym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1ZN, 2ZN, 3ZN - tereny zieleni nieurządzonej ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny zieleni nieurządzonej. Zgodnie z § 4 pkt 14 MPZP przez zieleń nieurządzoną należy rozumieć ukształtowane w sposób niezaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej. Powyższe stoi w opozycji do § 5 pkt 1 MPZP, który może mieć zastosowanie do terenów o przeznaczeniu zieleni urządzonej, o której mowa w § 4 pkt 15 MPZP, zgodnie z którym przez zieleń urządzoną rozumiemy ukształtowane w sposób zaplanowany zespoły zieleni składające się z drzew, krzewów i zieleni niskiej wraz z obiektami małej architektury, oczkami wodnymi, urządzeniami rekreacyjnymi oraz ciągami pieszymi i ścieżkami rowerowymi.
Wnioskowana do podziału nieruchomość nie leży na terenie oznaczonym w MPZP symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej. Tym samym brak jest możliwości zagospodarowania nowo powstałych działek w sposób wskazany w § 5 pkt 1 MPZP. Nie można zgodzić się z twierdzeniami o możliwości zagospodarowania dzielonej nieruchomości w sposób określony w § 5 MPZP, gdyż zacytowana regulacja stoi w sprzeczności z definicją określoną w § 4 pkt 14 MPZP.
W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podział ma określone cele, a nie jest celem samym w sobie. Podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 717/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2603/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 108/18, aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, uw. 1 do art. 92).
Ustawodawca wyjaśnił, że zgodność projektu podziału z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2355/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1400/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 717/13). Jeżeliby w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki gruntu, które mają co prawda przewidzianą ustaloną funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować w sposób zgodny z MPZP, to podział taki nie będzie spełniał warunku zgodności (por. D. Falcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziału nieruchomości, WK 2019, Część druga, Rozdział 1, Podrozdział 1.4. Podział nieruchomości o niejednorodnej funkcji zapisanej w planie miejscowym, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13). Stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z proponowanych do wydzielenia działek gruntu nie spełnia tych wymogów, skutkuje koniecznością wydania postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu proponowanego podziału nieruchomości (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 483-484, nb 29).
Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz regulacjami MPZP w związku z art. 4 pkt 3 u.g.n.
Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z art. 93 ust. 1-5 u.g.n. i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., na mocy których organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 61-64, uw. 8). Skarżący może w dotychczasowy sposób korzystać z nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Wnioskodawcy mogą również dokonać korekty wstępnego projektu podziału nieruchomości, uwzględniając istotne postanowienia MPZP.
Sąd uznał, że organy administracji dokonały w niniejszej sprawie właściwej wykładni przepisów prawa materialnego i prawidłowo zastosowały normy prawne, nie naruszając przy tym reguł postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.