II SA/Gl 1063/25

II SA/Gl 1063/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. (J.) na uchwałę Rady Gminy Radziechowy - Wieprz z dnia 27 marca 2014 r. nr XLIII/284/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
K. J. (dalej "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Gminy Radziechowy-Wieprz (dalej "Rada Gminy" lub "Organ") z dnia 27 marca 2014 roku, nr XLIII/284/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Radziechowy-Wieprz, w obszarach Radziechowy, Przybędza, Wieprz-1, Wieprz-2, Wieprz-3, Brzuśnik, Bystra i Juszczyna (dalej "MPZP") w części tekstowej w zakresie § 35 ust. 1 pkt 1 w/w uchwały oraz części graficznej w odniesieniu do działki o nr ew. [...] położonej w Juszczynie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", w zw. z art. 140 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz.1071) – dalej "K.c.", art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uchwalenie dla nieruchomości należącej do strony postanowień planu niezgodnych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radziechowy-Wieprz;
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c., art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, w tym zakazu zabudowy;
art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6, art. 9 i art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c., art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności i nieproporcjonalną nadmierną, bezprawną ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich oraz nadużycie i przekroczenie granic władztwa planistycznego w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy na działce Skarżącego.
Podnosząc wskazane powyżej zarzuty Skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie nieważności:
- § 35 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzającego zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla terenów oznaczonych jako "H6R";
- § 35 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzającego przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem "H6R" jako użytkowanie rolnicze;
- załącznika nr 1 do uchwały (część graficzna) co do oznaczenia działki skarżącego nr [...] symbolem "H6R".
2) zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, na którą składa się działka o nr ewid. [...] , położonej w gminie Radziechowy-Wieprz, sołectwo Juszczyna, objętej postanowieniami planu miejscowego ustanowionego uchwałą nr XLIII/284/14 Rady Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia 27 marca 2014 r. Nieruchomości Skarżącego położone są na obszarze objętym ustaleniami MPZP. Zgodnie z MPZP nieruchomości położone są w części na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze (symbol "H5R" a nie jak wskazał w skardze Skarżący "H6R"). Odnośnie terminu złożenia skargi Skarżący podniósł, że 5 czerwca 2025 r. wniósł do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Skarżącego powstałego w związku z uchwaleniem MPZP. Jednocześnie podkreślił, że do dnia złożenia niniejszej skargi (7 sierpnia 2025 r.) Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Następnie Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego stwierdzając m.in., że Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, a także w sposób nieuzasadniony naruszyła istotę prawa własności Skarżącego poprzez wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy części nieruchomości Skarżącego. Zdaniem Skarżącego stało się to poprzez wprowadzenie w § 35 ust. 1 pkt 1 MPZP całkowitego zakazu zabudowy terenów m.in. o przeznaczeniu H1R – H13R, w tym zabudowy zagrodowej. Skarżący stwierdził, że wprowadzenie w planie zakazu zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziechowy-Wieprz (dalej "Studium") nie zawiera zakazu zabudowy na spornym terenie. Zapisy Studium przewidują dla obszarów rolnych możliwość zabudowy i tak też zostało to przedstawione na załączniku graficznym.
Skarżący wskazał, że działka nr [...] w miejscowym planie została oznaczona symbolem H6R (prawidłowo H5R), czyli zgodnie z jego treścią o przeznaczeniu rolnym. Zgodnie z treścią § 35 ust. 1 pkt 1 MPZP który określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów A1R - A27R, B1R, C1R - C27R, E1R - E7R, F1R - F4R, G1R - G3R, H1R - H18R, przeznaczeniem terenów rolniczych jest działalność rolnicza, z dopuszczeniem dla terenów A17R - A27R, C20R - C27R, E4R - E7R i H14R - H18R zabudowy rolniczej. Dla działki stanowiącej własność skarżącego przewidziano zakaz jakiejkolwiek zabudowy. W ocenie Skarżącego Rada Gminy, poprzez zaskarżony MPZP, zaingerowała w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony w prawo własności do nieruchomości. Ponadto, zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Gmina nie wykazała więc okoliczności, które uzasadniałyby ograniczenie możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na potrzeby użytkowania rolniczego, a tym samym uzasadniałyby zakaz jakiejkolwiek zabudowy. W żaden sposób nie sprecyzowano o jakie konkretnie wartości uzasadniające zakaz zabudowy miałoby chodzić, a także dlaczego przemawiają one za wprowadzeniem rzeczonego zakazu. Skarżący zaznaczył, że wprowadzony całkowity zakaz zabudowy rażąco wpływa na jego sytuację prawną, bowiem doszło do ograniczenia możliwości zagospodarowania gruntu. De facto zabrano mu możliwość posadowienia na gruntach stanowiących jego własność jakichkolwiek budynków, w tym tych związanych z produkcją rolną. Podkreślił, że zgodnie z rysunkiem i ustaleniami Studium, nieruchomości objęte MPZP zlokalizowane są na terenach rolniczych. Teren nie jest położony w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie występują na nim, a także w jego sąsiedztwie inne obiekty i obszary, które uzasadniałyby wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy. Teren objęty MPZP nie został również zaliczony do krajobrazów priorytetowych. Studium nie określa, iż teren ten wyłączony jest z zabudowy. Ustanowienie w MPZP zakazu zabudowy w stosunku do każdej nieruchomości rolnej bez względu na potencjał tej nieruchomości stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa oraz stanowi przykład dyskryminowania obywateli w życiu gospodarczym. Odwołując się do przepisów Konstytucji RP Skarżący zwrócił uwagę na zasadę proporcjonalności jako odnoszącą się do konieczności wyważenie interesu publicznego i interesu jednostki zaznaczając, że w przypadku rady gminy oznacza to zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Zasada ta zatem wymaga od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Tymczasem w przypadku zaskarżonej uchwały:
- ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości nosi znamiona arbitralne bez dokonania ważenia interesu publicznego oraz interesu prywatnego strony;
- brak jest jakichkolwiek obiektywnych przesłanek uzasadniających wprowadzenie zakazu zabudowy;
- zakaz zabudowy wywołuje efekt odwrotny od zamierzonego przez Gminę;
- występuje niezgodność ze Studium.
Skarżący podkreślił, że wprowadzenie zakazu zabudowy nie zostało uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy na gruntach rolnych nie wynika również ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Wprawdzie mogło chodzić o interes publiczny w postaci ochrony środowiska (walorów przyrodniczych) i np. gruntów rolnych, jednak jest to dalece niewystarczające. Przedmiotowa działka stanowi nieużytek. Poza tym, jej powierzchnia nie przekracza 1 ha. Na takiej działce niezwykle trudno jest rozwijać gospodarstwo rolne na własne potrzeby, nie mówiąc już jakiejkolwiek działalności hodowlanej lub uprawnej oraz sprzedaży płodów rolnych. Skarżący podkreślił, że Gmina wprowadzając zakaz zabudowy przy jednoczesnym utrzymaniu rolniczego/leśnego przeznaczenia nieruchomości, tak naprawdę wywołuje efekt odwrotny od (prawdopodobnie) zamierzonego. Działka strony zamiast być efektywnie wykorzystywana na cele rolnicze obecnie jest bowiem w zasadzie bezużyteczna (trwały nieużytek). Jednocześnie, nie występuje żaden interes publiczny, uzasadniający wprowadzenie zakazu zabudowy na działce i pierwszeństwo winien mieć interes prywatny. Uzasadniając legitymację i interes prawny oraz jego naruszenie Skarżący wskazał na ingerencję w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, składającej się z działki ewidencyjnej o nr ew. [...] .
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziechowy-Wieprz (dalej "Wójt") – działający w imieniu Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości.
Uzasadniając swoje stanowisko Wójt podniósł, że w procesie planistycznym towarzyszącym uchwaleniu zaskarżonego MPZP, nie wpłynął ani wniosek o przekształcenie działki Skarżącego na budowlaną ani nie wpłynęła uwaga dotycząca zapisu zabraniającego zabudowy zagrodowej dla terenów rolnych, którymi jest objęta jego działka. W ocenie Wójta brak zaangażowania Skarżącego w przewidziane prawem mechanizmy partycypacji społecznej w toku sporządzania planu osłabia jego obecne twierdzenia o pokrzywdzeniu. Gmina, że swojej strony, dopełniła wszelkich wymogów proceduralnych, zapewniając mieszkańcom możliwość wpływu na kształt planu. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego zawartych w skardze Wójt zauważył, że sam Skarżący przedstawił kluczowe informacje dotyczące swojej nieruchomości, które podważają jego argumentację o znacznym pokrzywdzeniu. Skarżący wprost stwierdził, że jego działka to "tereny mało wartościowe, poniżej 1 ha i słabej klasy bonitacyjnej grunty". Dodatkowo, opisał ją jako "nieużytek" i sprecyzował, że obejmuje "użytki rolne najniższych klas bonitacyjnych tj. RIVB, które wymagają najwięcej zabiegów nawadniających, użyźniających oraz pielęgnacyjnych."
Zdaniem Wójta stwierdzenia Skarżącego są niezwykle istotne, ponieważ jeżeli jego działka jest faktycznie "mało wartościowa", "poniżej 1 ha", "słabej klasy bonitacyjnej" (RIVB) i stanowi "nieużytek", to zakaz wprowadzania na niej nowej zabudowy zagrodowej nie ogranicza w znaczącym stopniu jej faktycznego potencjału rolniczego, który, zgodnie z deklaracjami skarżącego, jest już minimalny. Klasa bonitacyjna RIVB wskazuje na grunty o niskiej przydatności rolniczej. Dalej Wójt wskazał, ze Studium potwierdza, że na większości obszaru gminy przeważają gleby brunatne V-VI klasy bonitacyjnej, a nawet w rejonie Kotliny Żywieckiej, gdzie Juszczyna jest położona, dominują gleby IV i V klasy bonitacyjnej, co nadal oznacza niższą jakość w porównaniu do klas I-III. W tym kontekście, oczekiwanie możliwości budowy obiektów zagrodowych na tak niskiej jakości gruncie, który jest "nieużytkiem", wydaje się nieuzasadnione ekonomicznie i funkcjonalne dla prowadzenia efektywnego gospodarstwa rolnego. Wójt podkreślił, że polityka przestrzenna Gminy, określona w Studium, przewiduje racjonalne zagospodarowanie gruntów rolnych. Studium wskazuje, że "znaczne powierzchnie marginalnych gruntów rolniczych na obszarach górskich zagrożonych erozją i osuwiskami są predysponowane do zalesienia, ale stoi to w sprzeczności z potrzebą ochroną cennych siedlisk przyrodniczych, bioróżnorodności i krajobrazu". Chociaż działka Skarżącego nie jest wprost wymieniona jako przeznaczona do zalesienia, ogólna polityka Gminy zmierza do zarządzania gruntami rolnymi o niskiej wartości, aby zapobiegać nieefektywnemu rozwojowi rolniczemu na nieodpowiednich terenach. Zakaz zabudowy na tak małej, niskiej jakości działce, będącej "nieużytkiem", jest spójny z tym podejściem, mającym na celu zachowanie wartości krajobrazowych i umożliwienie naturalnej sukcesji, zamiast dalszej degradacji poprzez nieuzasadnione inwestycje.
Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt przywołał zapisy Studium, uchwalonego w 2013 r., i podniósł, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach H6R, w tym na działce Skarżącego, jest konkretną realizacją nadrzędnych celów Studium, które dążą do:
1) ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu,
2) racjonalnego zagospodarowania gruntów rolnych,
3) ochrony środowiska i walorów przyrodniczych.
Wójt nie zgodził się z twierdzeniami Skarżącego o arbitralnym działaniu i nadużyciu władztwa planistycznego, ponieważ wprowadzony zakaz zabudowy na terenach H6R, w tym na działce skarżącego, jest bezpośrednio uzasadniony celami polityki przestrzennej Gminy, które wynikały z analizy uwarunkowań. Wskazał, że Studium wyraźnie wskazuje na problem "nadpodaży terenów przeznaczonych pod zabudowę" z poprzednich planów, co prowadziło do "rozpraszania zabudowy" na terenach o trudnych warunkach (np. strome zbocza, brak infrastruktury). Jego zadaniem wnioski ze Studium jednoznacznie wskazują na potrzebę "ograniczania rozlewania się zabudowy" i "skupiania zabudowy, poprzez dogęszczanie istniejącej tkanki i rozbudowę siedlisk".
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności Skarżącego Wójt stwierdził, że działania Gminy mieściły się w ramach ingerencji określonej przepisami Konstytucji RP.
Również zarzut dotyczący dyskryminacji Skarżącego nie znalazł akceptacji Wójta, który stwierdził, że Gmina ma prawo do korygowania polityki przestrzennej w celu osiągnięcia optymalnego ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, co może skutkować bardziej restrykcyjnym podejściem do nowych terenów pod zabudowę, szczególnie na gruntach o niskiej wartości rolniczej i w obszarach wrażliwych krajobrazowo. Różne przeznaczenie działek wynika z kompleksowej oceny ich indywidualnych uwarunkowań oraz ogólnej strategii rozwoju Gminy, a nie z arbitralnej dyskryminacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy Radziechowy-Wieprz z dnia 27 marca 2014 r., nr XLIII/284/14 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Radziechowy-Wieprz, w obszarach Radziechowy, Przybędza, Wieprz-1, Wieprz-2, Wieprz-3, Brzuśnik, Bystra i Juszczyna. Plan taki w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", może stanowić przedmiot zaskarżenia. Kontrola uchwały odbywa się pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Legitymację skargową w odniesieniu do uchwały organu gminy określa art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z tym ostatnim przepisem skorelowany jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wedle którego, skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje wyraźnie, że skarga wnoszona w jego trybie nie jest skargą powszechną (actio popularis), a zatem służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem stan samego tylko zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Do zaskarżenia uchwały wymagane jest więc istnienie związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, przejawiającego się następstwem w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Przy czym, interes prawny, do którego nawiązuje wskazany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być bezpośredni, realny i aktualny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, z tym, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2014 r. II GSK 902/13, 14 lutego 2019 r. II OSK 64/17, 19 listopada 2019 r. III OSK 3339/17, publ. CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że Skarżący wykazał naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanego MPZP, ale tylko w zakresie unormowań formułujących zakaz zabudowy w odniesieniu do wyznaczonych terenów rolniczych. Przysługuje mu bowiem prawo własności działki nr ew. [...] objętej MPZP jako tereny rolnicze "H5R", który to zaskarżony plan miejscowy przez wskazany zakaz zabudowy uniemożliwił mu realizację określonych zamierzeń inwestycyjnych, a na pewno znacznie ograniczył możliwość korzystania ze swojej własności.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (co już wyżej zaznaczono), zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Procedurę przyjęcia planu określa art. 14 oraz art. 17 do art. 20 u.p.z.p., natomiast jego obligatoryjne i fakultatywne elementy wskazuje art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Gmina, sprawując władztwo planistyczne, nie jest uprawniona do przyjęcia w uchwalanych aktach dowolnych, wymyślonych rozwiązań co do ujmowanych w tych aktach treści. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miejscowy plan ingeruje w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo do własności jest zaś chronione w ustawie zasadniczej, która w art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest więc nieograniczona Ze względu na to, że nie ma uregulowań dających prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, rolą organu uchwalającego akt planistyczny jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego. Chodzi więc o wykazanie, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dzięki temu możliwe jest znalezienie optymalnego rozwiązania konfliktu potrzeb publicznych oraz potrzeb właścicieli poszczególnych działek objętych aktem planistycznym.
W myśl powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z uwagi na to, że studium również przyjmowane jest przez ten sam organ, to już na etapie jego uchwalenia rada ma określoną wizję co do rozwiązań planistycznych na terenie gminy, która wówczas ma dość ogólny charakter, a sprecyzowaniu podlega przy uchwalaniu miejscowego planu. Tym samym rada gminy uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ale też w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trzeba też wskazać na brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.
Ze względu na treść art. 28 ust. 1 u.s.g., ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć bądź etapu jego uchwalania bądź zawartych w nim merytorycznych treści. Zgodnie bowiem z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu. Z kolei, sformułowanie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy łączyć z zawartością aktu planistycznego tzn. jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami. Jako naruszenie zasad sporządzania planu uznać należy niewątpliwie np. sprzeczność rozwiązań planu z ustaleniami studium czy przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nie dość uzasadnioną, ingerencję w prawo własności.
Kwestionowany niniejszą skargą MPZP w § 35 ust.1 pkt 1 wyznaczył tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym A1R - A27R, B1R, C1R - C27R, E1R - E7R, F1R - F4R, G1R - G3R, H1R - H18R, dla których ustalił przeznaczenie pod działalność rolniczą z dopuszczeniem dla terenów A17R - A27R, C20R - C27R, E4R - E7R i H14R - H18R zabudowy rolniczej. W konsekwencji takiego zapisu MPZP Rada Gminy nie dopuściła do zabudowy rolniczej m.in. terenu H5R na który położona jest działka Skarżącego. Natomiast w § 35 ust.1 pkt 2 MPZP Organ dopuścił na terenach oznaczonych w jako A11R - A16R, B1R, C9R - C19R, F3R, F4R, G2R, G3R, H8R - H13R zalesianie gruntów a na wszystkich dopuszczonych do produkcji rolniczej terenach ekstensywne ich wykorzystanie na potrzeby rekreacyjne w zakresie urządzania ścieżek pieszych, szlaków turystycznych, tras rowerowych i konnych oraz miejsc piknikowych i wypoczynkowych, wyłącznie przy zachowaniu istniejącego ukształtowania terenu. Warto podkreślić, że MPZP i wprost przywołany wyżej § 35 tej uchwały nie zawierają zakazu zabudowy w tym zabudowy zagrodowej na terenach o przeznaczeniu rolniczym t.j. A1R – A16R, B1R, C1R – C19R, E1R – E3R, F1R - F4R, G1R - G3R, H1R - H13R. W sprawie mamy więc do czynienia z tzw. "ukrytym czy milczącym zakazem", wynikającym z treści § 35 MPZP. Domniemanie takiego zakazu w planowaniu przestrzennym wynika z zasady wyłączności i zasady władztwa planistycznego gminy, które są ściśle związane z charakterem i funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego o charakterze normatywnym. ​Główne źródło tej zasady leży w charakterze prawnym planu miejscowego i celu, jaki ma realizować tj.:
​1. zasadzie wyłączności ustalenia przeznaczenia terenu wyrażającej się w stwierdzeniu, że MPZP jest jedynym aktem prawnym, który może ustalać przeznaczenie terenu, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy co wynika bezpośredni z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji należy przyjąć, że skoro tylko MPZP ma prawo dopuścić jakąś funkcję (np. zabudowę mieszkaniową, usługi, infrastrukturę), to brak takiego dopuszczenia jest równoznaczny z jego prawnym wykluczeniem.
​2. normatywnym charakterze MPZP jako aktu prawa miejscowego. Akty te muszą być precyzyjne i kompleksowo regulować wyznaczoną ustawą materię. Przeznaczenie terenu określone w planie jest wiążące dla adresatów tego aktu.
​​3. zasadzie porządku i ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
​W praktyce, co ma również miejsce w rozpoznawanej sprawie, wprowadzenie w MPZP listy dopuszczeń oznacza, że MPZP wyczerpująco reguluje co jest dozwolone. Wszystkie inne funkcje, w tym zabudowa zagrodowa czy rekreacyjna, są niedopuszczalne, czyli zakazane, nawet jeśli słowo "zakaz" nie zostało w MPZP użyte. Brak dopuszczenia jest formą zakazu.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że postanowienia tekstowe MPZP odnoszące się do działki Skarżącego znajdującej się na terenie o przeznaczeniu H5R (tereny rolnicze) odczytywane wraz z załącznikiem graficznym, skutkują wprowadzeniem zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości Skarżącego.
Sąd wskazuje, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo. Konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej i podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w: "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s.210-211).
Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także Studium pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonej nieruchomości kwestionowane przez Skarżącego zapisy planu. Szczególnie ważne jest w tym przedmiocie stanowisko Wójta Gminy zawarte w szerokiej odpowiedzi na skargę odnoszące się również do podniesionych w skardze zarzutów. Zdaniem Wójta zakaz zabudowy na działce Skarżącego (oznaczonej jako H6R), będącej, zgodnie z jego własnym oświadczeniem, "mało wartościowym", "poniżej 1 ha", "słabej klasy bonitacyjnej" (RIVB) "nieużytkiem", jest konkretną realizacją tych nadrzędnych celów określonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziechowy-Wieprz tj. konieczności ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Ma na celu zapobieganie niekontrolowanemu rozpraszaniu zabudowy, ochronę walorów krajobrazowych oraz racjonalne gospodarowanie gruntami o niskim potencjale rolniczym. Twierdzenia Wójta uzasadniające treść MPZP znajdują potwierdzenie w analizie dokumentacji planistycznej Gminy Radziechowy-Wieprz. Gmina Radziechowy-Wieprz położona jest w Beskidzie Śląskim, a więc w terenie górskim o specyficznym ukształtowaniu terenu. Analiza terenu objętego przeznaczeniem rolniczym dla terenu H5R i H6R wskazuje na znacznie rozdrobnienie działek rolnych objętych zapisami MPZP. Również działka Skarżącego posiada powierzchnię niewiele przekraczającą 0,3 ha oraz klasę bonitacyjną RIVB. Jak sam Skarżący wskazał jest ona faktycznie nieużytkiem. Zabudowa rolnicza, w tym zabudowa zagrodowa powinna służyć prowadzonej działalności rolniczej. Zdaniem Sądu w sytuacji konglomeratu działek o charakterze rolniczym, ale nie należących do jednego właściciela brak jest uzasadnienie konieczności umożliwienia właścicielom takich działek zabudowy rolniczej w szczególności, gdy dotyczy to nieruchomości położonych na obszarach o specyficznym ukształtowaniu terenu, charakteryzujących się walorami przyrodniczymi lub krajobrazowymi do jakich niewątpliwie należą tereny górskie oraz zagrożonych masowymi ruchami ziemi (tereny osuwiskowe). Ważnym argumentem uzasadniającym usprawiedliwioną ingerencję Gminy w prawo własności Skarżącego jest zapobieganie rozpraszaniu zabudowy, która prowadzi do znaczącego kosztów realizacji zadań publicznych w zakresie infrastruktury technicznej (drogi i ich utrzymanie, linie energetyczne, kanalizacja itp.). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że podjęta przez Radę Gminy w sprawie MPZP miała uzasadnienie a Gmina uchwalając MPZP zapewniła mieszkańcom gminy właściwy udział w procesie opiniowania projektu planu na etapie jego tworzenia w 2014 r. Jak zauważył słusznie zauważył Wójt Gminy w procesie tym nie uczestniczył Skarżący, nie składał wniosków i uwag do wyłożonego projektu planu.
W ocenie Sądu zaskarżony MPZP nie jest niezgodny ze Studium, a Gmina kierując się interesem publicznym powinna mieć możliwość kreowania jej racjonalnego rozwoju przestrzennego uwzględniającego położenie, specyfikę przyrodniczą, gospodarczą Gminy oraz projektowane koszty realizacji zadań publicznych mi.in w zakresie infrastruktury. Sąd nie dostrzegł w zapisach MPZP, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nieuzasadnionej, ponadnormatywnej ingerencji w prawo własności Skarżącego oraz przejawu jego dyskryminacji w stosunku do innych właścicieli działek położonych na trenie o przeinaczeniu H5R.
W związku z powyższym Sąd uznał wszystkie zarzuty skargi za nieuzasadnione i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.