III SA/GL 1057/23

III SA/Gl 1057/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przekazania petycji zgodnie z właściwością odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 3 listopada 2023 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały [...] Rady Powiatu [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie przekazania petycji zgodnie z właściwością (dalej: uchwała).
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 6 w związku z art. 2 ust 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz.870; dalej: ustawa o petycjach).
Powyższa uchwała została podjęta na sesji Rady Powiatu [...] (dalej: Rada Powiatu) w dniu 31 stycznia 2023r. i doręczona Wojewodzie w dniu 3 lutego 2023 r.
Jak podniósł Wojewoda w skardze, w § 1 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu postanowiła, iż cyt. "W związku z brakiem kompetencji do rozpatrzenia petycji w sprawie zwiększenia świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności, przekazać tę petycję zgodnie z właściwością do Ministra Zdrowia."
Natomiast z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika, iż cyt. "Przedmiot petycji, która wpłynęła do Rady Powiatu [...] nie mieści się w zakresie zadań i kompetencji tego organu. Mając na względzie to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nie mając podstawy prawnej do rozpatrzenia petycji, ze względu na to, że jej przedmiot nie należy do kompetencji Rady Powiatu [...], organ ten nie może rozpoznać petycji. W konsekwencji, zgodnie z art 6 ustawy o petycjach, konieczne jest przekazanie petycji do organu właściwego do jej rozpatrzenia".
W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny przepis art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach. W żadnym wypadku organ nadzoru nie jest uprawniony do oceny, a tym bardziej do kwestionowania, sposobu rozpatrzenia skargi (wniosku) przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże ażeby ocenić czy Rada Powiatu w sposób właściwy dokonała badania właściwości koniecznym jest analiza treści petycji. Wynika z niej ([...]), że jej autor wniósł o zwiększenie świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności poprzez zamieszczenie informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób w celu ich przeszczepienia na stronie internetowej urzędu i/lub w innych lokalnych środkach masowego przekazu.
Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia przesyła niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Z kolei z art. 6 ust. 2 w/w ustawy wynika, że jeżeli petycja dotyczy kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne podmioty, adresat petycji rozpatruje ją w zakresie należącym do jego właściwości oraz przekazuje ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie, o którym mowa w ust. 1, do pozostałych właściwych podmiotów, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję.
Zdaniem Wojewody badanie właściwości polega na ustaleniu, czy zakres zadań lub kompetencji przypisanych adresatowi petycji na podstawie ustawy albo przekazania (właściwość delegacyjna) obejmuje sprawy będące przedmiotem petycji. Jeśli przedmiot petycji mieści się w zakresie zadań i kompetencji adresata, jest on podmiotem właściwym do rozpatrzenia petycji (J. Jaśkiewicz [w:] Ustawa o petycjach. Komentarz, LEX/el. 2015, art. 6).
Wobec powyższego Rada Powiatu badając petycję skierowaną do niej powinna określić swoją właściwość, a w przypadku jej braku, wskazać prawidłowo organ kompetentny w tej sprawie. Podejmując uchwałę nieprawidłowo określiła organ właściwy do rozpatrzenia petycji w sprawie zwiększenia świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności. Autor petycji bowiem zamieścił w jej treści postulat zamieszczenia informacji na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób w celu ich przeszczepienia na stronie internetowej urzędu (tu: starostwa powiatowego) i/lub w innych lokalnych środkach masowego przekazu. Zatem kluczowym postulatem jest opublikowanie informacji na temat transplantacji na stronie BIP starostwa.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Tym samym to do właściwości organu wykonawczego powiatu należy rozstrzygnięcie w kwestii publikacji na stronie starostwa informacji objętych przedmiotową petycją. Wobec tego przekazanie petycji do rozpatrzenia Ministrowi Zdrowia Wojewoda ocenia jako naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Uznanie czy petycja zasługuje na uwzględnienie, a zatem czy zawarty w niej postulat powinien zostać zrealizowany, należy do kompetencji organu wykonawczego powiatu, jako podmiotu odpowiedzialnego za stronę internetową starostwa. Rada Powiatu badając właściwość w zakresie rozpatrzenia petycji w sposób właściwy określiła, iż nie jest organem kompetentnym w tej sprawie, jednakże pominęła okoliczność, iż kluczowym postulatem jest opublikowanie informacji na temat transplantacji na stronie internetowej starostwa.
W odpowiedzi na skargę Powiat [...] (dalej: Powiat) wskazał, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając na względzie powyższe, uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że skarga Wojewody podlega kognicji Sądu, Powiat wniósł o jej oddalenie ze względu na jej niezasadność.
Skardze, niezależnie od naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach Powiat i zarzucił naruszenie:
1. art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) poprzez uznanie, że uchwała jest sprzeczna z art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach, a zatem podlega zaskarżeniu do Sądu;
2. art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w zakresie w którym Skarżący twierdząc, że cyt. "Zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Tym samym to do właściwości organu wykonawczego powiatu należy rozstrzygnięcie w kwestii publikacji na stronie informacji objętych przedmiotową petycją. W świetle powyższego przekazanie petycji do rozpatrzenia Ministrowi Zdrowia należy ocenić jako naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Ocena czy petycja zasługuje na uwzględnienie, a zatem czy zawarty w niej postulat powinien zostać zrealizowany, należy bowiem do organu wykonawczego powiatu, jako podmiotu odpowiedzialnego za stronę internetową starostwa". Tym samym Wojewoda nie odróżnia organu wykonawczego powiatu od pozycji ustrojowej starosty,
3. art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędne określenie kompetencji zarządu powiatu jako organu wykonawczego polegające na przyjęciu przez Skarżącego, że organ wykonawczy powiatu jest podmiotem odpowiedzialnym za stronę internetową starostwa,
4. art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach poprzez uznanie, że Rada Powiatu będąca organem stanowiącym Powiatu nieprawidłowo określiła organ właściwy do rozpatrzenia petycji w sprawie zwiększenia świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności;
5. art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o petycjach poprzez uznanie, że zwiększanie świadomości prawnej dotyczącej transplantacji wśród lokalnej społeczności, a także zamieszczanie informacji na stronie internetowej urzędu i/lub w innych lokalnych środkach masowego przekazu na temat obecnego stanu prawnego w Polsce regulującego pobieranie komórek, tkanek i narządów od zmarłych osób w celu ich przeszczepienia mieści się w zakresie zadań i kompetencji organu wykonawczego powiatu,
6. błędne i nie poparte żadnym uzasadnieniem uznanie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny.
Wskazując na powyższe naruszenia Powiat wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Wojewody kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.
Powiat zaakcentował, że Wojewoda błędnie utożsamia pozycję prawną starosty z organem wykonawczym powiatu. Bezspornym jest, że powoływany przez Wojewodę art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy wyłącznie starosty powiatu (a nie zarządu powiatu) występującego jako zwierzchnik służbowy. Organem wykonawczym powiatu jest bez wątpienia zarząd powiatu, co expressis verbis wynika z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższa okoliczność dowodzi tego, że Wojewoda kwestionując uchwałę Rady Powiatu błędnie określił organ, który w jego opinii jest właściwy do rozpatrzenia petycji będącej przedmiotem uchwały. Tak rażący błąd Wojewody nie może być ewentualnie traktowany jako omyłka względnie nieistotne uchybie.
Niezależnie nawet gdyby uznać, że opublikowanie informacji na temat transplantacji na stronie internetowej starostwa (względnie stronie BIP starostwa – Wojewoda używa tych nazw zamiennie) należy- jak twierdzi Wojewoda - do kompetencji organu wykonawczego, to i tak Powiat się z tym twierdzeniem nie zgadza. Jak stanowi bowiem art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Skoro ani uchwała organu stanowiącego ani też żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przypisuje organowi wykonawczemu powiatu kompetencji w zakresie publikowania informacji na stronie internetowej starostwa, to przypisywanie tego zadania przez Wojewodę organowi wykonawczemu nie znajduje żadnego potwierdzenia w prawie.
Co do ewentualnej właściwości starosty (niebędącego organem wykonawczym powiatu) w zakresie opublikowania informacji na temat transplantacji na stronie internetowej starostw - według Powiatu - kwestię tę należy ocenić w kontekście art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o petycjach. Z przepisów tych wynika, że petycja może być złożona przez określone w tych regulacjach podmioty do organu władzy publicznej, (a także do organizacji lub instytucji społecznej) w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem petycji może zaś być żądanie, w szczególności zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Odnosząc te regulacje prawne do argumentów Wojewody w żaden sposób nie wykazał on tego, by szeroko rozumiana tematyka transplantacji (w tym publikowanie na jej temat informacji na stronie urzędowej) mieściła się w zakresie kompetencji organu wykonawczego powiatu. Skoro zatem zagadnienie to nie wpisuje się w zakres zadań żadnego z organów powiatu, koniecznym było stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach i przekazanie petycji przez Radę Powiatu jako adresata petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, do podmiotu właściwego. Status starosty jako kierownika starostwa powiatowego, odpowiedzialnego za publikację informacji na urzędowej stronie starostwa nie przesądza o tym, że zamieszczane są tam wszelakie informacje, o publikację których wnosić może każdy. Strona internetowa starostwa nie jest zbiorem ogłoszeń, publikatorem wiadomości bądź informacji każdego, kto wyrazi zainteresowanie tą formą podawania danych do wiadomości publicznej.
Oznacza to, że Powiatowi działającemu poprzez Radę Powiatu w zakresie dotyczącym petycji nie można przypisać jakiegokolwiek, w tym w szczególności istotnego naruszenia prawa. Wojewoda myląc organ wykonawczy z jego przewodniczącym błędnie wskazał na ich właściwość w zakresie rozpoznania petycji. Rada Powiatu wykonała dyspozycję art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach przekazując petycję do ministra właściwego do spraw zdrowia. Właściwość tego podmiotu do rozpoznania petycji pozostaje w bezpośredniej korelacji z kompetencjami tego ministra wynikającymi m.in. z przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o pobieraniu, przechowywaniu i przeszczepianiu komórek, tkanek i narządów (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 1185 ze zm.).
W tym stanie rzeczy skarga nie odpowiada prawu, jako że uchwale nie można przypisać jakiegokolwiek (tym bardziej istotnego) naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Jeśli uchwała organu powiatu jest sprzeczna z prawem, obowiązkiem wojewody jako organu nadzoru jest stwierdzenie jej nieważności w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. W przypadku upływu wskazanego terminu, organ nadzoru traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Wówczas po stronie organu nadzoru pozostaje kompetencja do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Przechodząc do zasadniczych rozważań należy wskazać, iż zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu podjęła dnia 31 stycznia 2023 r. i doręczona ona została Wojewodzie w dniu 3 lutego 2023 r. W dacie wniesienia skargi - to jest 3 listopada 2023 r. - nie doszło zatem do przekroczenia rocznego terminu do jej wniesienia. Natomiast Wojewoda w terminie 30 dni od daty otrzymania uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Przechodząc do rozpatrzenia skargi Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać jego dopuszczalność. Merytoryczne rozpoznanie wniosku jest możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 p.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach stanowi natomiast, że sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie o petycjach, o którym stanowi art. 15 tej ustawy, oznacza z kolei, że do tego środka prawnego zastosowanie mają odpowiednie unormowania zawarte w Dziale VIII k.p.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku, wskazując, że w sprawach dotyczących postępowania uregulowanego w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09; z 1 grudnia 2017 sygn. akt I OSK 2490/17; z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 582/17; M. Jaśkowska (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII). W konsekwencji rozpatrzenie petycji nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Tak więc na zawiadomienie o sposobie załatwienia petycji nie służy skarga do sądu administracyjnego., gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (vide: postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11; postanowienie WSA w Kielcach z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 31/21).
Ponadto podkreślić należy, że petycja jest środkiem prawnym o charakterze postulatywnym, nie inicjującym ogólnego postępowania administracyjnego. Prawo petycji nie obejmuje również możliwości inicjowania postępowań sądowych (vide: uzasadnienie wyroku TK z 16 listopada 2004 r., P 19/03, OTK-A 2004, Nr 10, poz. 106, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GW 54/21).
Wobec tego w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odrzucenia wniosku określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem wniosek jest niedopuszczalny ze względu na brak przedmiotu sprawy, możliwej do załatwienia przez organy administracji w formie podlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Sąd podkreśla, że od lat orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite-sposób procedowania w przedmiocie petycji, skarg i wniosków pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Żadne ustawy szczególne nie przewidują dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania oraz ich braku (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA z 1 marca 2010., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienia NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienia NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07; postanowienia NSA z 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 582/17; postanowienie NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II GW 54/21; postanowienie WSA w Krakowie z 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/21; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 909/20 .
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.