II SA/Gl 1059/20

II SA/Gl 1059/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1379/21 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.L. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na mały warsztat samochodowy - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, że dniu 8 listopada 2019 r. do Prezydenta Miasta T. wpłynął wniosek M. L. (skarżący) dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na mały warsztat samochodowy, na parceli nr 1. w T. przy ul. [...] .
Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293- dalej "u.p.z.p."-) i stwierdził, że planowana inwestycja nie znajduje się na terenach, dla których istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Wskazał, że wyznaczony do analizy teren stanowi obszar ukształtowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący również powierzchnię niezbędnych terenów zieleni, placów zabaw, dojść pieszych i dojazdów związanych z istniejącą zabudową mieszkaniową. Uznał, że wnioskowana inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy dla celów komercyjnych nie mieści się w zastanym w obszarze analizowanym sposobie gospodarowania. Stwierdził, że spełniony został wymóg zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 2) u.p.z.p. , art. 61 ust.1 pkt 3) u.p.z.p., art. 61 ust.1 pkt 4) u.p.z.p., art. 61 ust.1 pkt 5) u.p.z.p. Natomiast wobec braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p. oraz ust. 6 i 7 u.p.z.p w powiązaniu z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)- dalej "rozporządzenie z 2003 r."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący podnosząc, że w jego ocenie błędnie został wyznaczony obszar analizowany, gdyż jest zbyt mały, co ostatecznie przełożyło się na wydane rozstrzygnięcie, w którym to organ I instancji uznał, że nie została wykazana kontynuacja funkcji zabudowy. Natomiast w jego przekonaniu w przedmiotowej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy, a na dowód powyższego dołączył on mapkę, na której wskazał inny obiekt budowlany o charakterze usługowym, tj. centrum medyczne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten, pozostaje w ścisłym związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium wskazało, iż zgodnie z dyspozycją z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W sytuacji, gdy wszystkie wymagane przepisami prawa warunki zostaną spełnione, organ jest zobligowany wydać decyzję pozytywną. Treść normy prawnej wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. określa, jakie muszą być spełnione łącznie kryteria, aby móc wydać decyzję pozytywną.
Kolegium wskazało, że lektura akt sprawy, jak również treść zaskarżonej decyzji wykazały, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie wymienione powyżej kryteria ustawowe, niezbędne do pozytywnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśniło, że wykazanie kontynuacji funkcji zabudowy "oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów)" (Planowanie i zagospodarowania przestrzenne. Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4 wydanie. Warszawa 2008r., str. 500). Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Natomiast w obszarze analizowanym nie występują obiekty o takiej samej funkcji lub zbliżonej do wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wszystkie 22 obiekty budowlane przyjęte do obszaru analizowanego pełnią funkcję obiektu mieszkalnego. Kolegium podkreśliło, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zbadania wpływu inwestycji na otoczenie, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy mieć na uwadze obszar analizowany jako całość urbanistyczną i architektoniczną. Co jak wykazała lektura akt przedmiotowej sprawy organ I instancji uczynił.
Stwierdziło, że kluczową dla przedmiotowej sprawy jest kwestia pojęcia "działka sąsiednia", o którym to mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przez działkę sąsiednią należy rozumieć pewien obszar tworzący urbanistyczną całość pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. Zamiarem ustawodawcy m.in. przy wykazaniu kontynuacji funkcji zabudowy była ochrona ładu przestrzennego. W stanie faktycznym, w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o tym samym przeznaczaniu tj. zabudowa mieszkaniowa. Natomiast brak jest obiektów, w których prowadzona jest działalność o charakterze usługowym. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium w świetle przytoczonych przepisów prawa, na kanwie niniejszego postępowania nie ma prawnych możliwości wykazania kontynuacji funkcji zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Odnosząc się do zarzutu błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W opinii Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył ww. obszar. Obszar ten, wynosi 57 m wokół nieruchomości, na której miała powstać wnioskowana inwestycja. Z poczynionych ustaleń, wynika, że szerokość frontu działki przeznaczonej na realizację planowanego zamierzenia, z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę wynosi 19 m. Natomiast organ I instancji nie rozszerzył obszaru analizowanego, gdyż przyjęcie do analizy nieruchomości położonych zdecydowanie dalej, niż te które znajdują się w najbliższym otoczeniu mogłoby zniekształcić obiektywną ocenę sąsiedztwa w kontekście planowanej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia Kolegium. Wniósł o wzięcie pod uwagę przez Sąd podnoszonych w skardze argumentów. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego (art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a.) jak i materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). Zdaniem skarżącego obszar analizy został wadliwie wyznaczony, a organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Również uzasadnienie decyzji "nie jest wystarczające". W ocenie skarżącego analiza obszaru większego (przy ulicy [...]) pozostałaby w zgodzie z przepisami, a przyczyniłaby się do rzetelnej oceny sprawy i wydania prawidłowej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.
W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wniesioną osobiście przez skarżącego wnosząc o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stwierdził, że organy administracyjne bezkrytycznie i bez należytego uzasadnienia ustaliły granice obszaru analizowanego w minimalnej wysokości. Pominęły okoliczność, że działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest przy końcu ulicy [...] i jest praktycznie ostatnia działką dostępną od tej ulicy.Takie jej usytuowanie stanowi istotny argument za przyjęciem większego niż minimalny dopuszczalny przepisami obszar analizy. W ocenie skarżącego nie sposób uznać, aby organy administracji w sposób prawidłowy uzasadniły wyznaczenie obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały nieprawidłowej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. przyjmując, że warunek określony w tym przepisie może być zrealizowany jedynie w sytuacji, w której w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jeden budynek o takiej samej funkcji, jak planowana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jej uchylenie.
W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p."). W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości co do dopuszczalności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na mały warsztat samochodowy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Art. 61 u.p.z.p. wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 - dalej, jak dotychczas "rozporządzenie z 2003 r.").mW myśl § 3 art.1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, a Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu inwestycyjnym, co do prawidłowości ich dokonania. Uznaje też za prawidłowy wniosek wyprowadzony z tych czynności odnoszący się do braku spełnienia przez wymienioną inwestycję warunku kontynuacji funkcji. Wniosek ten i pozostałe zostały w szczegółowy i wyczerpujący sposób omówione w uzasadnieniu decyzji wydanych w sprawie, a Sąd argumentację w tym zakresie organów orzekających akceptuje i przejmuje.
W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że wskazywana wcześniej zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby na terenie objętym granicami obszaru analizowanego istniał co najmniej jeden obiekt odpowiadający w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, choćby w przybliżeniu obiektowi wnioskowanemu, a elementy projektowanej zabudowy i jej funkcja były dostosowane do istniejącego obiektu, współtworzącego ład przestrzenny.
Podjęte w sprawie w zakresie analizy urbanistycznej czynności wykazały, że działki sąsiednie w stosunku do działki potencjalnego zainwestowania, dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdujące się w obszarze analizowanym tereny mieszkaniowe zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Obszar analizowany pozbawiony jest obiektów i terenów realizujących funkcję usługową.
W ocenie Sądu niezasadne są również sugestie skarżącego dotyczące odmiennego ukształtowania obszaru analizy urbanistycznej, co pozwoliłoby ująć w tym obszarze obiektu budowlanego o charakterze usługowym, tj. centrum medycznego jako wzorca dla określenia wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy. Wskazać należy, że zabudowa gospodarcza w postaci centrum medycznego nie realizuje funkcji usługowej, której kontynuacja umożliwiałaby uwzględnienie przedmiotowego wniosku.
Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi. Kolegium przeprowadziło prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonało rzetelnej oceny materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji jest szczegółowe i spełnia wymagania z art. 107 § 3 K.p.a. Przytoczone powyżej konkluzje organu są logiczne, adekwatne i prawidłowe w świetle przepisów prawa materialnego i jako takie zasługują na uwzględnienie. Omówione zostały też prawidłowo ustalone podstawy prawne rozstrzygnięcia.
Jak wskazano wcześniej, decyzja o warunkach ma charakter związany w tym sensie, że tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 § 1 u.p.z.p. organ ma obwiązek wydać decyzję pozytywną. W rozpatrywanej sprawie zasadnie organy stwierdziły dla wnioskowanej inwestycji brak przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p. oraz ust. 6) i ust. 7) u.p.z.p w powiązaniu z wymogami rozporządzenia z 2003 r., a wobec tego decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie Sąd uznał za odpowiadające prawu.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.