II SA/Gl 1058/05

II SA/Gl 1058/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: § 4 ust. 2 w części określającej na 95 % wysokość bonifikaty oraz § 4 ust. 3, 5, 6 i 9.
Uzasadnienie
Dnia [...] r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta J.. W podstawie prawnej uchwały powołała art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. a), art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 27, art. 28, art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 67 ust. 1-3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), a także art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903).
W uchwale Rada Miejska przyjęła, że samodzielne lokale mieszkalne w budynkach komunalnych zbywane są w drodze bezprzetargowej na rzecz dotychczasowych najemców (§ 3), a cenę lokalu ustala się na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę (§ 4 ust. 1). Jednocześnie w uchwale udzielono bonifikaty w wysokości 95% od ustalonej ceny lokalu (§ 4 ust. 2), następnie zastrzeżono, że przy sprzedaży mieszkania z bonifikatą określoną w ust. 2
nie przysługuje zwrot kaucji (§ 4 ust. 3). W uchwale postanowiono, że Prezydent Miasta żąda zwrotu kwoty równiej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli nabywca lokalu mieszkalnego przed upływem pięciu lat, licząc od dnia jego nabycia, zbył lub wykorzystał lokal na inny cel, niż określony w sprzedaży. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej (§ 4 ust. 6 w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. nr [...]).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 uchwały z uwagi na naruszenie art. 68 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 67 ust. 3 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm) oraz art. 6 ust. 3 i 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r.
Nr 31, poz. 266 ze zm.), a także art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi Rzecznik na wstępie wskazał na możliwość regulowania w uchwale rady gminy kwestii bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy z uwzględnieniem ogólnych zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 1 tej ustawy właściwy organ po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. W szczególności zaś, w myśl art. 68 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy istnieje możliwość udzielenia bonifikaty obniżającej ustaloną cenę, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny w drodze bezprzetargowej. O powyższym decyduje właściwy organ, którym w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy jest rada gminy. Unormowania zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, a przede wszystkim
nie uprawniają – zdaniem Rzecznika - do określenia zasad rozliczenia z tego tytułu. W istocie bowiem nabycie przez najemcę zajmowanego lokalu mieszkalnego za obniżoną cenę powoduje, zgodnie z § 4 ust. 3 uchwały, utratę przez niego możliwości otrzymania zwrotu wpłaconej uprzednio kaucji mieszkaniowej. Kwota kaucji, która zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) winna być zwrócona najemcy po nabyciu przez niego własności najmowanego mieszkania, zostaje de facto, na podstawie zaskarżonego postanowienia uchwały, rozliczona w ramach uiszczonej ceny nabycia tego mieszkania.
Dodatkowo Rzecznik Praw Obywatelskich powołując się na obowiązujący obecnie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazał, iż zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Kaucja nie może przekraczać dwunastokrotnego miesięcznego czynszu za dany lokal obliczonej według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Zasady zwracania wpłaconej kaucji, a w szczególności określania wysokości należnej do zwrotu kwoty regulują także przepisy ustawy
o ochronie praw lokatorów. Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 3 tej ustawy zwrot zwaloryzowanej kaucji następuje w kwocie równej iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu kaucji i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji, jednak w kwocie nie niższej niż kaucja pobrana. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 4 ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu. Podobnie kwestię zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej pobranej w przeszłości reguluje art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z ust. 1 tego art. kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem 12 listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia tego lokalu przez najemcę lub nabycia jego własności przez najemcę. W myśl natomiast art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy, o której mowa w art. 39 (czyli ustawy z dnia 2 lipca 1994 r.
o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust. 1. Zwrócona kaucja nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę.
Powyższe unormowania nakazują – zdaniem Rzecznika – zwrot kaucji mieszkaniowej zawsze, gdy dochodzi do nabycia lokalu mieszkalnego przez najemcę. W określonych wypadkach przewidują również mechanizm ustalenia wysokości zwracanej z tego tytułu kwoty pieniężnej. Tym samym przepis § 4 ust. 3 uchwały
nr [...] Rady Miejskiej w J. pozbawiając możliwości ubiegania się przez byłego najemcę o zwrot kaucji mieszkaniowej pomimo nabycia zajmowanego lokalu na własność pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy. Pozwalają one bowiem gminie na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej jako lokal mieszkalny, nie zawierają natomiast upoważnienia do odmiennego niż w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz o ochronie praw lokatorów określenia zasad zwrotu kaucji mieszkaniowej poprzez pozbawienie podmiotów, którym służy roszczenie o zwrot takiej kaucji, jeżeli nabędą na własność zajmowane mieszkanie, możliwości ubiegania się o zwrot tej kaucji. Kwestionowany przepis jest także - zdaniem Rzecznika - niezgodny z art. 6 ust. 3 i 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), które nakazują wynajmującemu, który pobrał kaucję mieszkaniową jej zwrot w przypadku opróżnienia przez najemcę lokalu lub w przypadku nabycia przez najemcę własności lokalu. Ponieważ zaskarżony przepis § 4 ust. 3 został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego narusza on - według Rzecznika - wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności.
Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał , że kaucja mieszkaniowa ma charakter cywilnoprawnej umowy obligacyjnej dwustronnie zobowiązującej łączącej gminę z najemcą będącym zazwyczaj osobą fizyczną. Oznacza to, iż obie strony tego stosunku są względem siebie zarówno dłużnikiem, jak i wierzycielem. Modyfikacja treści tego stosunku prawnego odbywać się musi przede wszystkim
w drodze porozumienia stron. Za niedopuszczalne uznać należy jednostronne modyfikowanie treści stosunku prawnego dwustronnego wyłącznie przez jedną stronę tego stosunku, także w sytuacji, gdy stroną umowy najmu jest podmiot publiczny,
a pozbawienie możliwości ubiegania się o zwrot kaucji następuje w drodze uchwały organu samorządu gminnego. W tej sytuacji pozbawia się bowiem najemców możliwości ubiegania się o zwrot wpłaconej kaucji mieszkaniowej w drodze jednostronnej czynności podjętej przez stronę umowy najmu. Żadne unormowanie
nie uprawnia – zdaniem Rzecznika – rady gminy do ingerowania w drodze uchwały
w sposób wykonywania umów najmu zawieranych na obszarze gminy, nawet
w przypadku, gdy jedną ze stron tej umowy jest gmina. Rada gminy nie jest bowiem organem uprawnionym do ustalania, w sposób bezwzględnie wiążący dla drugiej strony, zasad rozliczania kaucji mieszkaniowych, nawet w sytuacji gdy rozliczenie to następuje przy sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiącego własność gminy na rzecz dotychczasowego najemcy.
Ponadto w ocenie Rzecznika o ile dopuszczalne jest, aby strony umowy najmu porozumiały się co do tego, iż rozliczenie kaucji mieszkaniowej, należnej najemcy po zakończeniu stosunku najmu nastąpi w powiązaniu z rozliczeniem z tytułu ceny nabycia zajmowanego mieszkania przez najemcę na własność, to stwierdzenie, iż udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży mieszkania zwalnia gminę z obowiązku zwrotu kaucji mieszkaniowej jest bezpodstawne i bezprawne. W każdym przypadku po zakończeniu stosunku najmu gmina zobowiązana jest bowiem zwrócić uiszczoną uprzednio kaucję mieszkaniową. Wszyscy nabywcy mieszkań komunalnych, będący ich najemcami, korzystają wszakże z jednorazowej bonifikaty, niezależnie od tego, czy kiedykolwiek i w jakiej dacie wpłacili kaucję mieszkaniową. Podkreślenia wymaga również fakt, że w uchwale nie przewidziano w ogóle możliwości nabycia zajmowanych lokali mieszkalnych przez tych najemców, którzy nie zgodzą się na rezygnację z roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej. W istocie zatem najemca może albo nabyć zajmowany lokal godząc się jednocześnie na rezygnację z dochodzenia zwrotu kaucji mieszkaniowej, albo zrezygnować z nabycia zajmowanego mieszkania na własność w ogóle.
Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudza także skuteczność zrzeczenia się najemcy roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej. W świetle wyżej przytoczonych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów roszczenie to staje się wymagalne dopiero z momentem nabycia własności przez najemcę. Odrębna własność lokalu – zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej. Nie można zatem wykluczyć, iż nawet w chwili zawierania umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego roszczenie o zwrot kaucji uznać należałoby za niewymagalne.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie.
Organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem stanowiącym prawo powszechnie obowiązujące, lecz jedynie zobowiązaniem organu gminy do ustalenia warunków sprzedaży lokali mieszkalnych. Sama sprzedaż jest czynnością cywilno-prawną i strony mogą swobodnie kształtować warunki jej zawarcia. Tym samym organ samorządu terytorialnego nie ma obowiązku stosowania bonifikaty i może swobodnie kształtować jej zakres.
Ponadto organ nie podzielił poglądów strony skarżącej jakoby w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nie obejmuje on bowiem w jego ocenie całości zagadnienia, gdyż pomija kwestie kaucji wpłaconych przed 12 listopada 1994 r. Ich zwrot oraz sposób waloryzacji ukształtowała wszakże praktyka sądowa, zgodnie z którą podstawę waloryzacji wpłaconych kaucji stanowi art. 3581 § 3 Kodeksu cywilnego pozwalający z uwzględnieniem interesów obu stron
i zasad współżycia społecznego na zmianę wysokości świadczenia pieniężnego. Stąd § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały należy – zdaniem organu - interpretować jako uregulowanie wszystkich zobowiązań majątkowych powstałych na tle zawartej umowy najmu i umowy sprzedaży lokalu, w tym obejmujących zarówno umowy najmu lokali mieszkaniowych należących do zasobu mieszkaniowego gminy zawarte przed jak i po 12 listopada 1994 r., albowiem wówczas nie żądano wpłacenia kaucji mieszkaniowych.
W świetle powyższego zaskarżony § 4 ust. 3 uchwały nie ma według organu zastosowania do kaucji, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Rzecznik Praw Obywatelskich, stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, w tym na akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. Rzecznik może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie takiego aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania do wnoszenia przez Rzecznika Praw Obywatelskich skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W pierwszej więc kolejności rozważyć należało terminowość wniesienia skargi, co wiąże się z ustaleniem charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi. Uchwała Rady Miejskiej w J., której przepis został zaskarżony, podjęta została w dniu [...] r., następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...]r. ( Nr [...], poz. [...]) i weszła w życie – zgodnie z brzmieniem § 10 – z dniem [...] r. Wobec tego, że skarga została wniesiona do Sądu przez Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu [...] r. jej terminowość uzależniona była od uznania powyższej uchwały za akt prawa miejscowego. Uchwałą tą Rada Miejska w J. uregulowała zasady sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących własność tej Gminy, określone normatywnie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Uchwała zatem reguluje tryb zarządzania mieniem gminy w odniesieniu do mieszkań komunalnych. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie może być więc kwestionowane, że uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. zmieniona uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...]) posiada właśnie taki charakter. Warto zauważyć, że także uchwałodawca traktował omawianą uchwałę jako akt prawa miejscowego, skoro uznał, iż podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Podobnie Wojewoda [...] jako organ nadzoru skierował do publikacji w wymienionych Dziennikach Urzędowych Województwa [...] uchwałę oraz zmianę uchwały, tym samym nie dopatrzył się, by uchwała określająca zasady zbywania mieszkań komunalnych nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, zatem źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały podzielić należy stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczenia z tego tytułu. Tymczasem Rada Miejska w J. w § 4 ust. 3 postanowiła, że "przy sprzedaży mieszkania z bonifikatą określoną w ust. 2 nie przysługuje zwrot kaucji". Kaucja mieszkaniowa to kwota pieniężna zabezpieczająca pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługująca wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu może zaś być uzależnione od wpłacenia przez najemcę takiej kaucji (art. 6
ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i 4, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Z uwagi na różne okresy nawiązywania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem 12 listopada 1994 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Aczkolwiek z przepisu
art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wynika czy możliwa jest waloryzacja tego świadczenia, a jeśli tak – jakie są mechanizmy urealnienia wartości kaucji, to nie może budzić wątpliwości, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy
o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od
12 listopada 1994 r. do 10 lipca 2001 r. Kaucja podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu (art. 36 ust. 2 ustawy
o ochronie praw lokatorów). Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji (art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów). Analiza dalszych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zasad gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym trybu sprzedaży lokali mieszkalnych skłania do konkluzji, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu, w szczególności zaś w sytuacji, gdy
do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty,
o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, podstawy do takich rozliczeń nie daje wymieniony ostatnio przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważnia jedynie organ wykonawczy gminy do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny. Zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku
z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w omówionych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Zatem, zwrot kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Skoro Rada Miejska w J. w zaskarżonym przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisie § 4 ust. 3 uchwały uregulowała w sposób odmienny niż określony ustawowo sposób rozliczania kaucji przy sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, przepis ten należy uznać jako wydany bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 6 ust. 4 (poprzednio ust. 2) i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Trafnie więc zauważa strona skarżąca, iż w tej sytuacji Rada Miejska uchwalając przepis § 4 ust. 3 uchwały naruszyła konstytucyjną zasadę praworządności.
Zaskarżony przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 4 ust. 3 uchwały z [...] r. odwołuje się bezpośrednio do ust. 2, zgodnie z którym Rada Miejska w J. udzieliła bonifikaty w wysokości 95% od ustalonej ceny lokalu mieszkalnego. Wobec tego, zdaniem składu orzekającego, sąd administracyjny władny jest objąć kontrolą w oparciu o kryterium legalności inne postanowienia § 4 uchwały Rady Miejskiej odnoszące się do udzielonej bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych. Pozwala na to przepis art. 134 ust. 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Konieczność dokonania takiej kontroli jest niezbędna także z uwagi na argumentację organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, pomijając jej nietrafność, iż właśnie z powodu udzielenia generalnej bonifikaty w wysokości 95% ceny (ust. 2) Rada Miejska zdecydowała się uchwalić, że przy sprzedaży mieszkania z bonifikatą nie przysługuje zwrot kaucji (ust. 3), zatem kaucja zostaje rozliczona w ramach udzielonej bonifikaty.
W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, a przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3).
W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana
w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynika, że po pierwsze – wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości (odmienności dotyczą jedynie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków – art. 68 ust. 3). Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, ma charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decyduje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc zdecyduje się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany jest uzyskać zgodę rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany jest pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości ma charakter indywidualny, tzn. winna być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości,
co nie wyklucza możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej (generalnej) przypadków, w których dopuszcza się zastosowanie bonifikaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2924/03 i w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 225/06, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.).
Jak słusznie argumentuje Sąd w ostatnio powołanym wyroku uchwała rady gminy w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych nie może ustalać jako zasadę zastosowanie obniżki ceny (bonifikaty) w ściśle określonej wysokości, w niniejszej sprawie 95% ceny. Takie postanowienia uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają przy tym konstytucyjną zasadę sprawiedliwości, która nie wyczerpuje się w przyjęciu kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji.
Uwzględniając powyższe rozważania zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, że Rada Miejska w J. była uprawniona do podjęcia generalnej uchwały w sprawie udzielenia bonifikat najemcom nabywającym na własność zajmowane lokale mieszkalne, jednakże – co umknęło Rzecznikowi – z wyłączeniem wysokości tej bonifikaty. Tymczasem w § 4 ust. 2 uchwały Rada Miejska udzielając bonifikaty przy sprzedaży najemcom lokali mieszkalnych, jednocześnie określiła jej wysokość na 95% ustalonej ceny lokalu. Zgodnie z tym co powiedziano postanowienia uchwały w tym fragmencie przekraczają zakres upoważnienia ustawowego. Na marginesie wskazać trzeba, że przyjęcie takiego poglądu wychodzi naprzeciw postulatowi organów Gminy Miejskiej J., a mianowicie zachowaniu zasady równości i sprawiedliwości przy sprzedaży mieszkań komunalnych dotychczasowym najemcom. Istnieje bowiem możliwość zastosowania jednolitych dla wszystkich najemców kryteriów uwzględniając ustaloną cenę, a także wysokość zwaloryzowanej kaucji podlegającej zwrotowi.
Zakwestionowaniu legalności § 4 ust. 2 uchwały nie stoją na przeszkodzie postanowienia ust. 5, zgodnie z którym wysokość bonifikaty określona w ust. 2 obowiązuje przez okres jednego roku od dnia wejścia w życie uchwały (termin ten upłynął [...] r.). Uchwała w zakwestionowanym zakresie wywoływała bowiem skutki prawne w stosunku do najemców lokali mieszkalnych przy nabywaniu ich własności, zatem stanowiła podstawę do przyznania określonych praw i obowiązków.
W § 4 ust. 6 uchwały Rada Miejska postanowiła, że Prezydent Miasta żąda
(w tekście pierwotnym może żądać) zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli nabywca lokalu mieszkalnego przed upływem 5 lat, licząc od dnia jego nabycia, zbył lub wykorzystał lokal na inny cel, niż określony przy sprzedaży.
Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej. Według § 4 ust. 9 dodanego w uchwale Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. termin, o którym mowa w ust. 6 stosuje się również do umów sprzedaży przewidujących obowiązek zwrotu bonifikaty przed upływem 10 lat, w przypadku, gdy nabywca lokalu mieszkalnego zbył lub wykorzystał go na inny cel niż określony przy sprzedaży. Otóż materia wyszczególniona przez Radę Miejską w J. w § 4 ust. 6 i 9 uchwały dotycząca zwrotu równowartości udzielonej bonifikaty stanowi przedmiot regulacji art. 68 ust. 2 oraz ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodać trzeba, że wymienione przepisy w sposób kompletny regulują zagadnienia zwrotu udzielonej bonifikaty, brak zatem było podstaw do wprowadzania takiej regulacji w § 4 ust. 6 i 9 uchwały i tym samym uszczegóławiania zapisów ustawowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano,
że powtarzanie bądź modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne (por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02 – niepubl.). Z kolei w innym wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt
II SA/Wr 1179/98 – OSS 2000 r. Nr 1, poz. 17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego
nie może regulować jeszcze raz tego, co zawarte zostało w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały,
w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy."
Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich § 4 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. i dodatkowo § 4 ust. 2 (w części określającej na 95% wysokość udzielonej bonifikaty), ust. 5 oraz ust. 6 i 9 uwzględniając brzmienie uchwały nadane uchwałą tejże Rady Miejskiej z dnia [...] r. Uwzględniając skargę Sąd nie orzekł, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonywana, jako że przedmiotem kontroli był akt prawa miejscowego (art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a).