II SA/GL 1033/21

II SA/Gl 1033/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 788/22 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101 ust. 1.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 114, art. 113.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Gminy Łękawica z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXVIII/199/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr XXVIII/199/2013 Rada Gminy Łękawica, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łękawica (przyjętego uchwałą nr XIII/92/11 z dnia 21 grudnia 2011 r)., przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części gminy Łękawica.
Pismem z dnia 13 lipca 2021 r. P. B. (dalej skarżący) reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wymienioną powyżej uchwałę. Zarzucił tej uchwale naruszenie;
- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na ograniczeniu praw własności skarżącego, poprzez przeznaczenie działki nr 1 w Kocierzu Moszczanickim sąsiadującej z jego nieruchomością o nr 2 i zlokalizowanie jej w terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi przeznaczenia DP,U1 (oznaczone jako tereny produkcji i usług) oraz ZE 67 (jako tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym) w sytuacji gdy brak było podstaw, aby przedmiotową działkę przeznaczyć na tereny produkcyjno - usługowe, mimo, iż zlokalizowana jest w terenach tylko i wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co narusza zasady prawidłowego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, w tym interesu skarżącego;
- art. 28 ust. 1 związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 pkt 9 ustawy w związku z wymienionymi powyżej przepisami Konstytucji polegającym na braku zachowania proporcjonalności, bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącemu prawa własności nieruchomości, tj. działki nr 2 poprzez zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie działki nr 1 jako terenu przemysłowo- usługowego, mimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego, by przedmiotową działkę przekwalifikować oraz pominięcie, że graniczy ona bezpośrednio z działkami zabudowanymi domami jednorodzinnymi, co spowodowało, iż na tej parceli wbrew przepisom i bez wymaganych dokumentów zlokalizowano obiekty budowlane w postaci wiaty i tartaku taśmowego do przecierania drewna wraz z torowiskiem, w których prowadzona jest działalność gospodarcza uciążliwa dla sąsiedztwa, a także na braku zachowania zasady równowagi w sytuacji wyłączenia działki nr 1 z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo dopuszczenia takiej funkcji na działkach sąsiednich;
- 9 ust. 1 i ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 omawianej ustawy poprzez sporządzenie zaskarżonej uchwały w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zaniechanie faktycznej, rzeczywistej oceny zgodności projektu planu ze studium, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy.
Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności wskazał, iż pismem z dnia 15 maja 2021 r. wezwał Radę Gminy Łękawica do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy zawiadomiła o przedłużeniu terminu do załatwiania sprawy bez wskazania terminu, w którym sprawa mogłaby zostać załatwiona, informując m.in. iż Rada obraduje średnio raz miesiącu.
W związku z brakiem odpowiedzi Rady Gminy przedmiotowa skarga została skierowana do sądu w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wyznaczonym terminie.
W zakresie wykazania legitymowania się przez skarżącego interesem prawnym i jego naruszenia, co uprawnia do złożenia niniejszej skargi, skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy objętym planem.
Podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnej kategorii aktem, gdyż zawiera normy planowe, określające cele, które winny być osiągnięte. Stanowi przy tym podstawę do ingerencji w prawo własności w zakresie sposobu jego wykonywania. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Zgodnie z postanowieniami przyjętego przez Radę Gminy Studium tereny pod zabudowę produkcyjno- przemysłową, składów, magazynów powinny posiadać minimalną powierzchnię działki wynoszącą 2000m², natomiast sporna działka nr 1 znajdującą się w sąsiedztwie działek przeznczonych i faktycznie zabudowanych domami jednorodzinnymi, posiada wprawdzie powierzchnię łączną 0,2192ha, jednak część tej działki tj. 0,0288ha to użytek LsV, a część - tj. 0,1904ha - to użytek Bi. Zatem przedmiotowa działka nie spełnia podstawowego kryterium odnoszącego się do minimalnej powierzchni 2000m², niezbędnych do przeznaczenia jej jako terenu P,U.
Skarżący wskazał także, że w § 14 kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że w celu zapewnienia właściwych warunków ochrony przed hałasem wskazano obszary o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania oraz określono dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. Odniesiono się w tym przepisie do terenów zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo- usługowej, nie określono natomiast poziomu hałasu dla pozostałych terenów - w tym oznaczonych symbolem P, mimo, iż w terenach oznaczonych jako MN i/lub ZE dopuszczono tereny P,U. Odwołując się do art. 114 i art. 113 ustawy Prawo o ochronie środowiska skarżący podniósł, iż według przywołanych przepisów, jeśli teren może zostać zaliczony do kilku terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 - to uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, co oznacza, że dla działki nr 1, na której zlokalizowany jest zakład produkcyjny obróbki drewna, dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w porze dziennej nie może przekroczyć 50dB/A, a w porze nocnej - 40dB/A.
Dopuszczenie przez Radę Gminy w przedmiotowej uchwale trenerów oznaczonych symbolem P,U w terenach MN i/lub ZE spowodowało i umożliwiło właścicielom działki nr 1 podjęcie działalności gospodarczej o charakterze uciążliwym - obróbce drewna z użyciem maszyn tartacznych (spalinowych i elektrycznych) generujących nieustanny hałas - przekraczający dopuszczalne normy. Tym samym interes prawny skarżącego jest nieustannie naruszany.
Skarżący podniósł, że wprawdzie gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenu, tzw. władztwo planistyczne, jednakże fakt ten nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu Gminy w tym zakresie. Nie jest ono bowiem nieograniczone i nie oznacza, że Gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zagospodarowania poszczególnych obszarów, położonych na jej terenie. W przypadku niemniejszej uchwały, przy jej uchwalaniu, w ogóle nie uwzględniono prawa własności, które chronione jest konstytucyjnie (art. 21 ust.1), a także znajduje ochronę w Europejskiej Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu do Konwencji). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji. Oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie, wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każde ograniczenie prawa własności powinno jednak zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, a w razie wątpliwości należy dokonywać wykładni na korzyść strony. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę wolności jednostki. Ingerencja ta winna pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągniecia których ustanawiane są określone ograniczenia. Zachowanie tej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Samodzielność Gminy i możliwość ingerencji w prawa prywatne powinna odbywać się w granicach określonych prawem, ale nie powinna prowadzić do arbitralnego zarządzenia.
W ocenie skarżącego Gmina nie sprostała powyższym wymogom. Skarżący pozbawiony został de facto możliwości korzystania z nieruchomości w sposób przez siebie zaplanowany - w celach mieszkaniowych, gdyż w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Gmina dopuściła możliwość w drodze wyjątku przeznaczenia gruntu o powierzchni ok. 2000m² na cele przemysłowo- usługowe, a działalność prowadzona na działce nr 1 jest działalnością o znacznej uciążliwości. W ten sposób Gmina przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego jej przysługującego, uwzględniając interes publiczny z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich. Gmina przekroczyła zatem władztwo planistyczne, kreując przeznaczenie nieruchomości nr 3 na cele przemysłowo- usługowe, bezpośrednio w granicy z terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zmiana przeznaczenia gruntu sąsiedniego w stosunku do nieruchomości skarżącego na grunt przemysłowo - usługowy, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza uciążliwa, powoduje brak możliwości korzystania ze swego gruntu przez skarżącego z uwagi na powstające na sąsiednim gruncie bardzo uciążliwe - niczym nie ograniczone - immisje hałasu. Działalność ta narusza normy środowiskowe i negatywnie oddziałuje na otoczenie. Skarżący podniósł, iż Rada Gminy podejmując uchwałę nie uzasadniła potrzeby wprowadzenia zmian w sposobach zagospodarowania terenu. Z akt planistycznych nie wynika, by Rada rozważyła wszelkie okoliczności, w tym ochronę prawa własności. Zdaniem skarżącego w momencie podejmowania uchwały Rada nie dysponowała stosownymi ekspertyzami (w tym dotyczącymi terenów zieleni nieurządzonej, które w przypadku przedmiotowej działki nr 1 zostały znacznie ograniczone w porównaniu do działek sąsiednich, mimo iż działka ta zlokalizowana jest wzdłuż potoku górskiego [...]), z których wynikać by mogło, że prowadzenie działalności przemysłowej nie wpłynie negatywnie na sąsiadujące nieruchomości mieszkaniowe. Rada Gminy powinna uwzględnić prawa własności skarżącego i wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących i powinna poszukiwać rozwiązań w optymalny sposób uwzględniających potrzeby publiczne i potrzeby indywidulanych właścicieli działek. Skarżący ma prawo do poważenia legalności przeznaczenia działki nr 1 według zapisów przedmiotowej uchwały, gdyż bezpośrednie sąsiedztwo rzutuje na jego prawo do niezakłóconego korzystania z własnej nieruchomości na cele mieszkaniowe. W związku z powyższym skarżący wniósł jak na wstępie.
W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, Rada Gminy Łękawice wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a jej podjęcie poprzedzone było procedurą wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na żadnym etapie tej procedury skarżący nie składał uwag czy innych wniosków w zakresie przeznaczenia w planie działki nr 1. Również na etapie sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżący nie składał uwag ani wniosków. Zgodnie z przyjętym uchwałą XIII/92/11 w dniu 21 grudnia 2021 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 w Kocierzu Moszczanickim mieści się w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi 5P,U - jako teren zabudowy produkcyjno- przemysłowej i składów, magazynów oraz w niewielkiej części w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi ZP- teren wód powierzchniowych i zieleni przywodnej.
Istotne jest także to że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Łękawica zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXX/201/2002 z dnia 1 marca 2002 r. działka nr 1 mieści się w terenie oznaczonym liniami rozgraniczającymi F6P - jako przemysł drzewny - tartak oraz usługi rzemiosła produkcyjnego i w niewielkiej części w terenie - F10 ZL - tereny zieleni przywodnej. Z powyższego zatem wynika, że zaskarżona uchwała nie zmieniła przeznaczenia przedmiotowej działki w stosunku do wcześniej obowiązującego (od 2002 r.) planu. Stąd też zarzuty skargi dotyczące "przekwalifikowania" działki na tereny produkcyjne i usługowe są całkowicie bezpodstawne. Skarżący wiedział, jaka działalność prowadzona jest na sąsiedniej działce, gdyż sam taką działalność do 2017 r. prowadził - produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1. Nie można zatem mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, kiedy sam skarżący prowadził identyczną działalność gospodarczą i do zakończenia prowadzenia tej działalności przeznaczenie działki nr 1 w planie nie stanowiło dla niego problemu
Fakt budowy na działce tataraku do przecierania drewna nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie - właściwy jest inny organ.
Nie można też podzielić zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka w Studium mieści się w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi 5P,U jako teren zabudowy produkcyjno- przemysłowej i składów magazynów, a w niewielkiej części w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi ZP- teren wód powierzchniowych i zieleni. Dodatkowo działka ta ma powierzchnię 0,2192ha, czyli zgodną z postanowieniem Studium, iż tereny pod zabudowę produkcyjno- przemysłową powinny posiadać minimalną powierzchnię działki wynoszącą 2000m². Studium rozróżnia wyraźnie pojęcie terenu pod zabudowę produkcyjno- przemysłową od powierzchni działki, i wymóg powierzchni minimum 2000m² dotyczy działki, na której może być zabudowa produkcyjno- przemysłowa.
Za całkowicie niezasadny Rada uznała także zarzut dotyczący przekroczenia norm hałasu. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska przy sporządzeniu miejscowego planu uwzględnia się przepis art. 113 ust. 2 pkt 1, który wymienia tereny ochrony przed hałasem, wśród których nie ma terenów przemysłowych. Tylko art. 114 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że jeżeli na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy pomocy itp. ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach.
Reasumując Rada Gminy stwierdziła, iż wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż ma ona jako organ prawodawczy w zakresie prawa miejscowego ustawowe umocowanie do ingerencji w prawo własności poprzez planowanie przestrzenne.
W piśmie z dnia 29 września 2021 r., stanowiącym swego rodzaju replikę na odpowiedź na skargę organu, skarżący podtrzymał skargę dodając nadto, iż sprawa budowy na działce nr 1 tataraku jest przedmiotem odrębnego postępowania. W zakresie stwierdzenia przez Radę Gminy, iż zarzut dotyczący przekroczenia norm hałasu jest całkowicie bezzasadny, skarżący odwołał się do art. 114 ust. 3 ustawy Prawo o ochronie środowiska, podnosząc przy tym, iż stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska świadczy o konieczności podjęcia przez Gminę działań mających na celu zmianę miejscowego planu w całości lub w części. .
Podczas zdalnej rozprawy pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśniła, że według skarżącego według planu z 2002r. działka nr 1 mieściła się w terenie oznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i zagrodowej (symbol F1M do F34M). Dodała, że prowadzona na tej działce działalność, to przemysł ciężki, bardzo uciążliwy dla otaczających go terenów zabudowy mieszkaniowej. Stąd też prowadzone są odrębne postępowania w zakresie legalności zabudowy przedmiotowej działki. Po wyroku tut. Sądu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 553/21 nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie. Wyjaśniła, że działka skarżącego nr 2 znajduje się w jednostce MN26 - tereny zabudowy mieszkaniowej i ZE67. Skarżący dodał, że działka nr 1 znajduje się otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, a zmiana przeznaczenia tego terenu nie była konsultowana z mieszkańcami.
Pismem z dna 6 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Łękawica przekazał do Sądu wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXX/201/2002z dnia 1 marca 2002 r., z którego wynika, że według jego postanowień działka nr 1 mieściła się ternach oznaczonych liniami rozgraniczającymi F6P- jako przemysł drzewny - tartak oraz usługi rzemiosła produkcyjnego oraz w niewielkiej części w terenie oznaczonym liniami rozgraniczającymi F10ZL - jako tereny zieleni przywodnej, a działka nr 2 - mieściła się w terenach oznaczonych liniami rozgraniczającymi F10ZL- tereny zieleni przywodnej. Potwierdził to dołączony wyrys z planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 tej ustawy kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Uwzględniając powyższe uznać należy, iż skarżący, będąc właścicielem działki położonej w obszarze objętym przedmiotową uchwałą Rady Gminy wykazał naruszenie własnego interesu prawnego, poprzez ustalenia dotyczące sąsiadującej działki, które wpływają na organicznie jego uprawnień właścicielskich.
Badając formalną dopuszczalność wniesienia skargi należy podnieść, że niniejsza skarga dotyczy uchwały z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr XXVIII/199/2013 Rady Gminy Łękawica w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Łękawica.
Stąd też skarżący zasadnie dokonał uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 19 maja 2021 r. W dacie przyjęcia kwestionowanej uchwały wymogiem bowiem było poprzedzenie skargi do sądu administracyjnego wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przepisy zmienione w art. 9 cytowanej ustawy, czyli m.in. art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017 r.. Oznacza to, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały mogło nastąpić dopiero po bezskutecznym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzemieniu sprzed wymienionej zmiany) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszym przypadku na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymał jedynie zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w dniu 18 czerwca 2021 r., a zatem skierowanie pismem z dnia 13 lipca 2021 r. skargi do sądu administracyjnego nastąpiło w ustawowym terminie.
W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.
Nie można jednak uznać, aby wniesiona skarga zawierała uzasadnione podstawy. Nie można bowiem za zasadny uznać zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Podkreślić należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Przy czym gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Podnieść należy, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15).
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.
W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy podnieść należy, że nie można uznać za zasadny zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego.
Należy jednoznacznie podkreślić, iż zaskarżona przez skarżącego uchwała nie doprowadziła do zmiany przeznaczenia terenu działki nr 1. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, potwierdzonego nadto pismem Wójta Gminy z dnia 6 grudnia 2021 r. wynika, że tak w starym planie przyjętym uchwałą nr XXX/201/2002 z dnia 1 marca 2002 r., jak i w planie obecnie obowiązującym przyjętym zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/199/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. przeznaczenie terenu działki nr 4 dotyczyło w pierwszym przypadku terenu oznaczonego symbolem F6P - tj. przemysł drzewny - tartak oraz usługi rzemiosła produkcyjnego oraz w niewielkiej części teren o symbolu F10ZL - tj. tereny zieleni przywodnej, natomiast w obecnie obowiązującym planie jest to teren o oznaczony symbolem DP,U1 - czyli teren zabudowy produkcyjno- usługowej i w niewielkiej części -teren o symbolu ZE67 - teren zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym i 1KDD2 - drogi publiczne. Wprawdzie nazwano przeznaczenie tego terenu inaczej, ale zarówno w starym jak i obowiązującym planie przeznaczenie tej działki związane było z funkcjonującym tam tartakiem. W jednym i drugim oznaczeniu przeznaczenia tego terenu zaakcentowano jego produkcyjne przeznaczenie. Zresztą o takim przeznaczeniu tego terenu niewątpliwie wiedział sam skarżący, skoro jak wynika z załączonego do akt administracyjnych wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej sam w latach 2008 do 2017 r. prowadził działalność gospodarczą - kod: 16.23 Produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich. Trudno w takim przypadku mówić o nadużyciu przez Gminę tzw. władztwa planistycznego.
Nie może być także uznany za zasadny zarzut braku zgodności z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łękawica przyjętego uchwałą nr XIII/92/11 z dnia 21 grudnia 2011 r. W Studium tym przedmiotowy teren przeznczony jest w liniach rozgraniczających jako 5P,U - czyli teren zabudowy produkcyjno- przemysłowej i składów magazynów oraz w niewielkiej części - ZP - tereny wód powierzchniowych i zieleni przywodnej, czyli przeznaczenie terenu według Studium i według planu pokrywa się – jest takie samo. Dodatkowo zawarto w Studium postanowienie, że tereny przeznaczone pod zabudowę produkcyjno- przemysłową, składów i magazynów powinny posiadać minimalną powierzchnię działki wynoszącą 2000m², podczas gdy w przypadku przedmiotowej działki, jak stwierdził skarżący, ma ona wprawdzie powierzchnię 2192m², ale tylko jej część - o wielkości 1904m² stanowi użytek Bi - pod zabudowę przemysłowo - produkcyjną, podczas gdy część o wielkości 288m² - to użytek LsV. Zdaniem skarżącego wymieniona działka nie spełnia zatem podstawowego kryterium odnoszącego się do wymogu minimalnej powierzchni niezbędnej do zakwalifikowania jej jako terenu P,U. Jednak z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Podzielić natomiast trzeba w tym miejscu pogląd Rady. Zgodnie bowiem z postanowieniami obowiązującego Studium, które wskazując przeznaczenie terenu, jednocześnie określiło zasady i wskaźniki jego zabudowy i zagospodarowania - dla terenu P - zabudowy produkcyjno- przemysłowej, składów, magazynów przyjęto zabudowę produkcyjną, i przemysłową, składy i magazyny, urządzenia komunikacji - drogi, zespoły parkingowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz dopuszczono zabudowę mieszkalną, głównie związaną z lokalizacją miejsc pracy (np. dla właściciela obiektów produkcyjno- usługowych i jego rodziny). Określono przy tym, że minimalna powierzchnia działki przeznczonej na taką zabudowę winna wynosić 2000m², przy czym winna być ona zabudowana maksymalnie w 50%, a minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić minimum 30%. Stąd też zarzut skarżącego, że tylko 0,1904ha działki nr 1 ma oznaczenie Bi – terenu zabudowy, nie może zmienić faktu, iż cała działka ma powierzchnię wymaganą - tj. powyżej 2000m², czyli dokładnie 0,2192ha. Podkreślania bowiem wymaga, że zgodnie z zapisem Studium teren pod zabudowę produkcyjno- przemysłową powinien posiadać powierzchnię działki wynoszącą minimum 2000m². Zatem przepisy Studium wyraźnie rozróżniają pojęcie terenu pod zabudowę produkcyjno- usługową od powierzchni działki, stanowiąc m.in. o maksymalnie 50% -owej zabudowie powierzchni działki i przynajmniej 30% powierzchni biologicznej czynnej.
Nie jest też zasadny kolejny zarzut, a mianowicie naruszenia art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl tego zapisu przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, czyli tereny pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno- wypoczynkowe oraz pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Wypełniając ten zapis w kwestionowanej uchwale wprowadzono przepis § 14 celem regulacji zapewniającej właściwe warunki ochrony przed hałasem. Nie określono w nim dopuszczalnego hałasu dla terenów oznaczonych P, U, gdyż obszary te nie zostały wymienione w przywołanym art. 113 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Nie oznacza to, że brak całkowicie regulacji w tym zakresie. Zawarta jest ona m.in. w art. 114 ust. 3 tej ustawy oraz innych odrębnych przepisach, w tym przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy.
Reasumując można się zgodzić, że w zasadzie każde ograniczenie prawa własności to naruszenie granic władztwa planistycznego gminy. Jednak w tym przypadku jest ono usankcjonowane przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawa własności nie można bowiem rozumieć jako prawa absolutnego. Jak podniesiono powyżej może być ono ograniczone w drodze ustawy, a taką m.in. jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też plan miejscowy może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.
Odnosząc się natomiast do podstawowych intencji niniejszej skargi zwiaznych z dużą uciążliwością działalności prowadzonej na sąsiadującej z działką skarżącego nr 2 - działce nr 1 należy wskazać, iż kwestie związane z nielegalną zabudową tej działki i uciążliwością związaną z nadmiernym hałasem winny być przedmiotem odrębnych postępowań, prowadzonych na podstawie innych przepisów. Na marginesie należy tylko zaznaczyć, iż w kwestionowanym planie miejscowym przeznaczenie działki nr 1 nie uległo zmianie, podobnie jak w przypadku działki nr 2 z przeznaczenia - F10ZL- tereny zieleni przywodnej w uchwale z 2002 r., w obecnej uchwale – teren ZE67 – teren zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Nie jest to zatem działka przeznczona pod zabudowę mieszkaniową.
Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.