II SA/GL 1030/06

II SA/Gl 1030/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Maria Taniewska-Banacka /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statutu zakładu budżetowego samorządu województwa 1. stwierdza niezgodność z prawem § [...] ust. [...] i § [...] ust. [...] pkt [...] i [...] załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt [...] sentencji; 3. umarza postępowanie w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie statutu [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. (zmienionej uchwałami nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r.) w części określonej w § [...] ust. [...] oraz § [...] ust. [...] załącznika do tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że wśród postanowień statutu znalazły się rozwiązania nie odpowiadające wymogom wynikającym z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.), a w szczególności wynikającym z art. 7 tej ustawy, zgodnie z którym działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej obejmuje ona bowiem w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Powołując się na przepis art. 1 ust 2 ustawy oraz stanowiska doktryny, w których zdefiniowano pojęcie działalności użyteczności publicznej Wojewoda wywiódł, że gospodarki komunalnej realizującej zadania o charakterze użyteczności publicznej nie należy utożsamiać z działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż jej cel nie jest zarobkowy i służyć ma zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludności - członków wspólnoty samorządowej. Obligatoryjnym celem gospodarki komunalnej pozostaje natomiast wykonywanie zadań jednostki samorządu terytorialnego. Województwo samorządowe jest podmiotem publicznym, a jego organy są organami władzy publicznej, przez co udział województwa w gospodarce sprowadzać się winien jedynie do funkcji interwencyjnych i obejmować wyłącznie takie dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności. Postanowienia statutu zakładu budżetowego kształtujące jego zakres działalności powinny odzwierciedlać powyższe postulaty, tak by odpowiadał on regułom wyznaczonym dla tego rodzaju jednostek sektora finansów publicznych przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Tymczasem w myśl § [...] ust. [...] pkt [...] przedmiotowego statutu przedmiotem działalności [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. jest nie tylko realizacja zadań samorządu w zakresie geodezji, kartografii i gospodarki nieruchomościami (szczegółowo wymienionych w § [...] ust. [...]), lecz także świadczenie usług dla osób fizycznych i prawnych na obszarze całego kraju w zakresie: a) prac geodezyjno kartograficznych, b) opracowań planistyczno-projektowych, c) czynności związanych z regulacja stanów prawnych nieruchomości, d) przygotowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i prawnej dla potrzeb projektowych inwestycji, e) pozyskiwania gruntów dla potrzeb inwestycji, f) wyceny nieruchomości, g) prowadzenia szkoleń na zlecenie osób fizycznych i prawnych oraz h) pośrednictwa w obrocie nieruchomościami rolnymi i nierolnymi. Świadczenie tego rodzaju usług, zdaniem organu nadzoru, z całą pewnością wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, a więc poza zakres zadań zakładów budżetowych wyznaczonych przepisami ustawy o gospodarce komunalnej. W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Prowadzenie gospodarki komunalnej w formie spółek prawa handlowego zostało uregulowane w art. 13 ustawy o samorządzie województwa. Ust. 1 tego artykułu stanowi, że w sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do takich spółek. Poza sferą użyteczności publicznej - stosownie do treści art. 13 ust. 2 tej ustawy - województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także przystępować do nich, jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Powyższe dowodzi, ze województwo samorządowe nie może prowadzić działalności polegającej na świadczeniu powszechnie dostępnych usług związanych z zagospodarowywaniem i obrotem nieruchomościami w żadnej formie organizacyjno-prawnej. Za niezgodne z prawem należy - zdaniem Wojewody - uznać także określenie obszaru działalności Biura. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w celu wykonywania zadań województwo tworzy samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. Przepis ten oznacza, że utworzone przez samorząd województwa jednostki, w tym zakłady budżetowe, powinny służyć wykonywaniu zadań województwa, które ze swej istoty dotyczą obszaru danego województwa. Tymczasem § [...] ust. [...] statutu Biura przewiduje, że " w uzasadnionych przypadkach", w szczególności w związku ze świadczeniem usług, Biuro ma prawo podejmować działania na obszarze całego kraju, a w § [...] ust. [...] pkt [...], że we wskazanym w tym przepisie zakresie - zajmuje się ono " świadczeniem usług dla osób fizycznych i prawnych na obszarze całego kraju".
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] zastępowany przez radcę prawnego A. S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że z art. 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w sposób jednoznaczny wynika, że ustawodawca przewidział odpłatność usług świadczonych przez zakłady budżetowe jako element definiujący ten rodzaj działalności. Skoro zakłady realizują zadania na rzecz województwa w sposób nieodpłatny, to jest kwestia oczywistą, iż na rzecz pozostałych podmiotów (osób fizycznych i prawnych ) świadczą usługi odpłatnie. Katalog zadań marszałka wskazany w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) uzupełniony zapisami ustawy o samorządzie województwa wskazuje, iż nie jest to katalog zadań zamknięty. W związku z powyższym, skoro zakłady budżetowe mają wykonywać odpłatnie wyodrębnione zadania, bez bliższego wskazania charakteru tych zadań, a jednocześnie ustawa o geodezji oraz ustawa ustrojowa nie zawierają katalogu zamkniętego tychże działań, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż zakłady nie mogą wykonywać odpłatnych usług na rzecz osób fizycznych i prawnych w szczególności w zakresie prac geodezyjno-kartograficznych, czy planistyczno-projektowych wskazanych w § [...] ust. [...] statutu. Organ nie podzielił wreszcie zarzutów dotyczących § [...]ust. [...] statutu stanowiącego, że w uzasadnionych przypadkach Biuro ma prawo podejmować zadania na obszarze całego kraju. Wskazał, że w przepisach prawa nie ma normy zakazującej zakładom budżetowym wykonywania zadań poza obszarem województwa. Ponadto kwestionowany przez organ nadzoru zapis wskazuje na szczególne okoliczności. Uzasadnieniem dla ich podejmowania może być fakt, iż województwo [...] jest właścicielem nieruchomości znajdujących się poza jego obszarem. Brak takiego zapisu w statucie uniemożliwiałby zatem zlecenie prowadzenia zadania przez własną jednostkę organizacyjną i nakładał na województwo obowiązek zlecenia określonych działań innemu podmiotowi i ponoszenia dodatkowych kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zdaniem składu orzekającego skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała jest w części niezgodna z prawem.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 19 ust. 1, 2, 4 i 5 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn zm.) zakładami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które:
1) odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania,
2) pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych, a także ewentualnych otrzymywanych dotacji przedmiotowych i celowych.
Zakłady budżetowe tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną i likwidują:
1) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych lub wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów - państwowe zakłady budżetowe,
2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe.
Porównanie użytego w przytoczonym przepisie zwrotu "wyodrębnione zadania" z art. 2 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie województwa jednoznacznie dowodzi, iż zadania owe nie mogą być ustanawiane w sposób dowolny i nieograniczony. Do zakresu działania samorządu województwa należy bowiem wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. W konsekwencji stanowiąc wojewódzki zakład budżetowy jednostka taka prowadzić może wyłącznie działalność, która mieści się w zakreślonych w ustawie zadaniach własnych samorządu województwa (zarówno charakter wojewódzkiego zakładu budżetowego jak i fakt, iż wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych stanowią w całości dochód własny województwa przemawia przeciwko możliwości wykonywania przez zakłady te zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - por. art. 11 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002, Dz. U. Nr 150, poz. 983 a obecnie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. 2003, Nr 203, poz. 1966 z późn. zm. Notabene w niniejszej sprawie teza ta nie ma praktycznego znaczenia albowiem art. 6a ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazujący zadania przekazane organom województwa jako zlecone w ogóle nie obejmował kwestionowanych przez Wojewodę w statucie usług, niezależnie od tego w jakiej formie organizacyjnej byłyby one realizowane). Zakłady budżetowe stanowią zatem, na równi z jednostkami budżetowymi, gospodarstwami pomocniczymi i środkami specjalnymi komunalne jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, stanowiące publicznoprawne formy organizacyjne prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego – por. art. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, por. też C. Banasiński, M. Kulesza: Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2002., Komentarz do art. 2. Wyodrębnione zadania, o jakich mowa w art. 19 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. to w konsekwencji, tak samo jak w przypadku innych tworzonych przez samorząd województwa jednostek, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej – por. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Są to tym samym co do zasady zadania użyteczności publicznej. W myśl bowiem art. 13 ustawy o samorządzie województwa województwo może wprawdzie prowadzić działalność także poza sferą użyteczności publicznej jednakowoż jedynie poprzez spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne które może tworzyć bądź do nich przystępować) oraz jedynie wówczas jeżeli działalność owych spółek polegałaby na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.
Należy zatem podkreślić, iż wolność gospodarowania nie ma zastosowania do podmiotów, które należą do jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny, który powinien koncentrować swą aktywność na wykonywaniu zadań publicznych, bez bezpośredniego zaangażowania w przedsięwzięcia gospodarcze doznała w przepisach daleko idących ograniczeń – por. szerzej J. Ciapała: Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej, RPEiS 2001/4/15.
Swoboda natomiast wyboru formy organizacyjnej podmiotów realizujących działalność komunalną dotyczy tylko podmiotów funkcjonujących w sferze użyteczności publicznej. Działalność poza tą sferą, tj. działalność komercyjna, podlega ograniczeniom zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym. I tak, działalność ta jest w całości zabroniona powiatom oraz miastom na prawach powiatu, a gminy i województwa mogą ją prowadzić w ograniczonym zakresie i tylko w formie spółek handlowych określonego typu – por. S. Czarnow: Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego jako element gospodarki komunalnej, Rejent 2002/2-3/26; M. Ciepiela: Formy komunalnej działalności gospodarczej, PUG 2001/6/18. Jednoznacznie podkreśla to art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiący, iż działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Wyrażony w przywołanym przepisie zakaz działalności komercyjnej obejmuje w istocie wszystkie formy jednostek sektora finansów publicznych, uregulowane ustawą o finansach publicznych (art. 18-22) – por. S. Czarnow Komunalna działalność gospodarcza a zadania publiczne samorządu terytorialnego, ST 2002/10/38.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że uchwałę nr [...] w sprawie statutu [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C. Sejmik Województwa [...] podjął w dniu [...] r. na podstawie art. 18 pkt 20 powołanej wyżej ustawy o samorządzie województwa. Należy w tym miejscu wskazać, że wbrew powołanej podstawie ani wskazana norma ani też żaden inny przepis nie przewiduje konieczności nadania zakładowi budżetowemu statutu (ustawa o finansach publicznych określa jedynie obligatoryjną treść aktu erekcyjnego nie ingerując w jego formę). Wobec jednak jednoczesnego braku zakazu takiego uszczegółowienia zadań i form działania a także wewnętrznej organizacji zakładu uchwała taka, zdaniem Sądu, nie narusza prawa.
Analizując z kolei treść statutu należy wskazać, iż w zgodzie z przedstawionymi wyżej przepisami § [...] ust. [...] i [...] statutu w sposób jednoznaczny stanowi, iż przedmiotowe Biuro jest zakładem budżetowym, który może wprawdzie świadczyć odpłatne usługi jednak jedynie w zakresie nie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Wbrew temu postanowieniu § [...] ust. [...] pkt [...] i [...] statutu, wyliczając w części II zadania Biura umieszcza w zestawieniu m.in. takie działania komercyjne, które w sposób oczywisty nastawione są na osiągnięcie celu zarobkowego (cel zarobkowy jako podstawowy a nie realizacja zadań jednostki organizacyjnej stanowi cechę charakterystyczną typowej działalności gospodarczej odróżniającą ją od odpłatnych działań mieszczących się w ramach gospodarki komunalnej), nie pozostające w żadnym związku z zadaniami o charakterze użyteczności publicznej. Należy do nich świadczenie usług dla osób fizycznych i prawnych w zakresie prac geodezyjno-kartograficznych, opracowań planistyczno-projektowych, czynności związanych z regulacją stanów prawnych nieruchomości, przygotowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dla potrzeb projektowych inwestycji, pozyskiwania gruntów dla potrzeb inwestycji, wyceny nieruchomości, prowadzenia szkoleń na zlecenie osób prawnych i fizycznych, pośrednictwa w obrocie nieruchomościami rolnymi i nierolnymi oraz świadczenie innych usług o charakterze do wyżej wymienionych cyt. "zbliżonym". Wyliczony zakres działań, stanowiący typowe przedsięwzięcia komercyjne bez wątpienia wykracza poza zadania województwa, w tym zarówno działania o charakterze użyteczności publicznej jak i dopuszczalne działania poza ten obszar wykraczające, które zresztą, jak to powyżej wskazano, mogłyby być wykonywane jedynie przez spółki prawa handlowego a nie zakłady budżetowe i jedynie wówczas gdyby spółki owe prowadziły działalność w zakresie czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa (art. 13 ustawy o samorządzie województwa) bądź w przypadkach określonych w art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej. W odniesieniu do zadań o charakterze u użyteczności publicznej trzeba bowiem w tym miejscu podkreślić, że choć ustawa o samorządzie województwa nie zawiera legalnej definicji działań zaliczanych do tej kategorii (mimo, iż posługuje się ona w art. 13 ust. 1 i ust. 2 pojęciem sfery użyteczności publicznej), jednak to co należy rozumieć przez zadania o takim charakterze ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazując, że celem zadań o charakterze użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Tym samym, zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd Wojewody [...], iż województwo samorządowe nie może prowadzić działalności polegającej na świadczeniu powszechnie dostępnych usług związanych z zagospodarowywaniem i obrotem nieruchomościami w żadnej formie organizacyjno-prawnej. W konsekwencji należało uznać, że zapisy § [...] ust. [...] pkt [...] statutu Biura naruszają przytoczone przepisy ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o gospodarce komunalnej. Natomiast wykraczając poza treść żądania skargi Sąd stwierdził nadto, z przyczyn przytoczonych powyżej, niezgodność z prawem także § [...]ust. [...]pkt [...] przedmiotowego statutu dopuszczającego możliwość realizowania przez Biuro czynności "zbliżonych" do zakwestionowanych.
W ocenie Sądu na uwzględnienie w całości zasługuje też zarzut organu nadzoru dotyczący sposobu określenia obszaru działalności Biura zezwalając w uzasadnionych przypadkach na prowadzenie działań na obszarze całego kraju pomimo, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ilekroć w ustawie jest mowa o województwie lub samorządzie województwa, należy przez to rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, zaś w myśl art. 2 tejże ustawy do zakresu działania samorządu województwa należy jedynie wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Zestawienie tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że utworzona przez samorząd jednostka organizacyjna w formie zakładu budżetowego służąca do wykonywania zadań województwa powinna ograniczać swoją działalność do terytorium tego województwa. Tym samym należało uznać, że zapisy § [...] ust. [...] oraz § [...] ust. [...] pkt [...] statutu Biura przewidujące możliwość świadczenia przez nie usług na obszarze całego kraju naruszają przytoczone przepisy ustawy o samorządzie województwa.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej: p.p.s.a) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stwierdził niezgodność z prawem § [...] ust [...] i § [...] ust. [...] pkt [...] i [...]załącznika do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie statutu [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w C.. O niewykonalności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a. uznając, że norma zamieszczona w art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa odnosi się do wyroków prawomocnych.