II SA/Gl 1022/25

II SA/Gl 1022/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 234 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. i Z. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 26 czerwca 2025 r. nr SKO.4114.12.2025 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 18 lipca 2025 r. A. P. i Z. P. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4114.12.2025 z dnia 26 czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2024 r. W. P. , właściciel działki nr [...] zwrócił się do Wójta Gminy K. (dalej: organ pierwszej instancji) o wszczęcie postępowania w sprawie. W dniu 14 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...] i działek przyległych nr [...] i nr [...], natomiast w dniu 9 stycznia 2025 r. oględziny działki nr [...]. W sprawie została wykonana opinia hydrologiczna.
Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 23 kwietnia 2025 r. organ pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 234 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm.) odmówił właścicielowi gruntu oznaczonego nr ewid. [...] obręb [...] przywrócenia poprzedniego stanu na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających zalewanie działki nr ewid. [...] obręb [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przywołał brzmienie art. 234 ustawy Prawo wodne oraz wnioski opinii hydrologicznej zawarte na str. 11-16 tej opinii, w tym stwierdzenie opinii, że na spornym terenie (wybrukowany wjazd na działkę [...]) doszło do zmiany kierunków spływu wód. Przed wybrukowaniem wjazdu wody opadowe spływały wzdłuż drogi wjazdowej na tyły działki [...]. Po wybrukowaniu wjazdu wody spływają w kierunku budynku mieszkalnego na działce [...]. Do czasu wykonania odwodnienia liniowego wzdłuż granicy terenu wybrukowanego wody opadowe spływały pod ścianę budynku mieszalnego na działce [...] gdzie, w pozostawionym zagłębieniu pomiędzy kostką brukową a ścianą budynku, zwłaszcza po intensywnych opadach, stagnowały i infiltrowały w podłoże, co mogło powodować zawilgocenia fundamentów budynku. Obecnie, pomimo zmiany kierunku odpływu wód z terenu wybrukowanego (nachylenie powierzchni wybrukowanej w stronę budynku mieszkalnego na działce [...]; pierwotnie spływ wód wzdłuż drogi dojazdowej) nie dochodzi do zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla działki [...]. Po wykonaniu odwodnienia liniowego wody opadowe z kostki brukowej odprowadzane są poza teren wybrukowany, na teren wyłożony tłuczniem (na południe od budynków mieszkalnych), gdzie wody opadowe infiltrują w podłoże i spływają dalej na południe, poza tereny zabudowane, nie powodując podtopień fundamentów budynku mieszkalnego na działce [...]. Dalej organ wyjaśnił, że nawet w przypadku stwierdzenia naruszenia stanu wody na gruncie, a braku stwierdzenia wyrządzenia szkody z tego faktu wynikającej, organ winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie organu brak jest w okolicznościach sprawy podstaw do wydania na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne "decyzji nakazującej właścicielowi działki [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, nie zidentyfikowano wpływu zagospodarowania wód opadowych na działce [...] na stan wód na działce [...]".
W odwołaniu od tej decyzji W. P. sformułował zarzuty naruszenia:
a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania, w szczególności poprzez zaniechanie przez organ prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także uchybienia przez organ obowiązkowi zebrania, rozpatrzenia oraz oceny w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonej decyzji,
b) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 6 § 3 k.p.a. poprzez brak umotywowania całościowo i rzetelnie przyczyn, z powodu których wydano decyzję,
c) art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w uznaniu, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy prawidłowa analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazuje odmienne wnioski,
d) art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania skarżonej decyzji,
e) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej właścicielowi działki nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego m.in. w postaci dokumentacji fotograficznej dołączonej przez Odwołującego w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. wynika, że w sprawie naruszono stan wody na gruncie poprzez utwardzenie wjazdu.
W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że w aktach brak jest pisma Odwołującego się z wpływem do organu 24 lutego 2025 r. przekazanego Wójtowi zgodnie z właściwością, nadto wskazał, że wraz z pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. Odwołujący się przedłożył dokumentację fotograficzną nieruchomości z okresu sprzed zakłócenia stosunków wodnych, z utwardzania wjazdu oraz z wykonania odpływu liniowego. Odnotował, że o nierzetelności uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy chociażby powołanie na str. 6 decyzji nieprawidłowych numerów działek [...] i [...]. Zdaniem Odwołującego się w sprawie doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, o czym świadczy przedłożona a pominięta przez organ dokumentacja fotograficzna, zatem organ nie podjął stosownych czynności w celu dokładnej i rzetelnej analizy dokumentów. Wskazał też na nieprawidłowości w toku oględzin, obecność jedynie Odwołującego się w trakcie pierwszych oględzin, oraz niezawiadomienie o oględzinach zaplanowanych na 9 stycznia 2025 r. Podkreślił pominięcie przez organ pisma Odwołującego się z dnia 28 marca 2025 r. dotyczącego uwag do opinii biegłego z zakresu hydrologii, w którym to piśmie wskazał, że ułożenie kostki brukowej całego przejazdu od bramy wjazdowej ze spadkiem w kierunku działki [...] powodowało, że wody opadowe z przejazdu spływały na teren przygraniczny z całej jego długości i szerokości, także tej części przed budynkiem. Skutkiem było wsiąkanie wody w teren przygraniczny wzdłuż całego przejazdu. Z uwagi na pochylenie przejazdu dochodziło do zawilgocenia oraz odpadania tynku nie tylko ściany przygranicznej, ale także naroża ściany równoległej do ulicy [...]. Dodatkowo, do pisma załączono zdjęcia ukazujące odpadanie tynku oraz przeciekanie wody. Argumentując dowolność wniosków opinii wskazał też na brak danych liczbowych m.in. wielkości pochylenia przejazdu. Zdaniem Odwołującego się, dane liczbowe na mapie z naniesionymi danymi pomiarowymi wysokości gruntu wskazują, że teren przy ścianie domu Odwołującego się jest położony wyżej niż teren przy ścianie sąsiadów co oznacza, że woda nie może spływać na ścianę domu Odwołującego się. Z tego względu ustalenia opinii są sprzeczne z załączonymi danymi liczbowymi na przedmiotowej mapie.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przywołaną na wstępie decyzją nr SKO.4114.12.2025 z dnia 26 czerwca 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, przywołał brzmienie przepisu znajdującego zastosowanie w sprawie oraz stanowisko wyrażane w orzecznictwie w zakresie zaistnienia przesłanek art. 234 ustawy Prawo wodne. Następnie zwrócił uwagę, że z wniosku złożonego przez Odwołującego się wynika, iż właściciele działki nr [...] układając kostkę brukową skierowali wody opadowe na jego nieruchomość o nr [...] doprowadzając tym samym do podmakania budynku mieszkalnego oraz betonowego ogrodzenia, na dowód dołączone zostały zdjęcia przedstawiające zawilgocone ściany i odpadający tynk. O powyższym świadczy również stwierdzenie zawarte w decyzji o zmianie kierunku spływu wód, mimo to organ nie podpatrzył się występowania szkód w budynku Odwołującego się, wykonanie odwodnienia liniowego powoduje bowiem, zdaniem organu pierwszej instancji brak szkód na nieruchomości Odwołującego się.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie ustaleń biegłego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dwukrotnie dokonane oględziny zawierają tylko informację o wykonaniu pomiarów i sporządzeniu dokumentacji fotograficznej. W protokółach nie opisano stanu nieruchomości a także wypowiedzi stron odnośnie zalewania budynku Odwołującego się.
Organ nie odniósł się również do zastrzeżeń złożonych do operatu ani nie przekazał tych uwag biegłemu do ustosunkowania się, mimo takiego wniosku Odwołującego się. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko Odwołującego się o braku rzetelnego wyjaśnienia sprawy.
Kolegium zwróciło uwagę, iż opinia biegłego ma służyć do wyjaśnienia zagadnień specjalistycznych, a nie zastępować postępowanie administracyjne. Wskazało też, że pkt 6 opinii zawiera informację, iż właściciele działki nr [...] dokonali zmiany kierunku spływu wód opadowych na działkę Odwołującego się, a następnie stwierdza, że "nie dochodzi do zmiany kierunku spływu wód ze szkodą dla działki nr [...]", ponieważ wykonano odwodnienie liniowe. Organ odwoławczy ocenił, że biegły i organ pominął, iż wykonanie odwodnienia liniowego nie spowodowało "naprawy" kierunku spływu wód. Z opinii wynika natomiast, że zmiana kierunku spływu wód nastąpiła. Kolegium nie może jednak zweryfikować tych informacji, bowiem do opinii zostały dołączone mapy z rzędnymi terenu sporządzonymi w 2024 i 2025 roku. Jaki był kierunek spływu wód wcześniej nie wiadomo. Wiadomo natomiast, że wody płynęły od strony drogi w głąb działki. Ponadto ani opinia ani też organ nie ustala czy przedmiotowe odwodnienie jest wystarczające do zabezpieczenia budynku Odwołującego się przed zalewaniem, tym bardziej, że zostało ono wykonane tylko na części działki nr [...], co wynika ze zdjęć dołączonych do opinii. Kwestii tej ani biegły ani organ nie wyjaśnili. Organ odwoławczy przypomniał, że aby odmówić wydania żądanego nakazu organ w sposób jednoznaczny musi stwierdzić, iż nie doszło do żadnych zmian stanu wód na gruntach sąsiednich, które powodują szkodliwe oddziaływanie. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, kiedy powstały szkody w budynku Odwołującego się tj. czy przed położeniem kostki czy też po jej ułożeniu a także czy mimo ułożenia odwodnienia szkody są w dalszym ciągu. Jeżeli powstają to wyjaśnienia wymaga, czy "odwodnienie liniowe" zabezpiecza nieruchomość Odwołującego się czy też należy je tak zmodyfikować aby na działce nr [...] szkód nie było. Zwrócił dalej uwagę, że do oceny prawidłowości decyzji w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego można bowiem przystąpić dopiero po ustaleniu przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami oraz po ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Załączone do odwołania akta sprawy ograniczają się natomiast jedynie do dwukrotnie przeprowadzonych oględzin oraz zlecenia biegłemu sporządzenia opinii. Z kolei decyzja jest częściowo przepisaną opinią. Ustaleń i rozważań organu w sprawie zabrakło. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, które winno wykazać, czy zachodzą okoliczności z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne uzasadniające zastosowanie lub odstąpienie od zastosowania rozwiązań określonych w ust. 3 tego przepisu. Organ zobowiązany jest więc do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, przekazania uwag Odwołującego się do wyjaśnienia biegłemu, wyjaśnienia rzędnych terenu przed i po położeniu kostki brukowej, wyjaśnienia czy położenie odwodnienia na części działki [...] zabezpiecza działkę nr [...] przed szkodami, a także istnienia wskazywanych przez Odwołującego się szkód.
Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W złożonym sprzeciwie pełnomocnik Skarżących sformułował zarzuty naruszenia:
1) art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i z art. 131 k.p.a. oraz z art. 10 § 1 k.p.a. i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zapewnienia Skarżącym oraz ich pełnomocnikowi udziału w postępowaniu odwoławczym, wbrew dyspozycji przepisu art. 131 k.p.a. niepowiadomienie o wniesieniu odwołania, w efekcie czego Skarżący bez własnej winy zostali pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu, chociażby w celu odniesienia się do istnienia możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy,
2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., z art. 7 k.p.a. i z art. 77 § 1 k.p.a., z art. 80 k.p.a., z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) braku przeprowadzenia analizy przez organ odwoławczy, co do możliwości i celowości przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów względnie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji; b) wydaniu rozstrzygnięcia bez wszechstronnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego i opinii hydrologicznej, wyrażające się w braku merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza w kontekście analizy opinii, w sytuacji, gdy biegły pisze, że na działce Skarżących doszło do zmiany kierunku wód opadowych i precyzuje, że zmiana ta nie powoduje szkody dla działki wnioskodawcy, z uwagi na wykonanie przez Skarżących odwodnienia liniowego; c) pozbawienie Skarżących możliwości przedłożenia w postępowaniu odwoławczym dodatkowych dowodów, w związku ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż wskutek ułożenia kostki brukowej przez Skarżących, które to czynności rozpoczęto w kwietniu 2023 r., dochodzi do spływu wód opadowych na nieruchomość wnioskodawcy i zawilgocenia ściany budynku, podczas gdy we wniosku w innej sprawie z dnia 19 stycznia 2023 r. pisał m.in., iż "w związku z usytuowaniem północno-zachodnim ściana ta jest narażona na deszcz, który spływa po niej (...)", co świadczy, że przed ułożeniem kostki brukowej woda przesączała się do fundamentów budynku mieszkalnego wnioskodawcy powodując ich zawilgocenie, a tym samym trafne jest twierdzenie biegłego, że kierowanie wód wskutek ułożenia kostki brukowej jedynie "mogło powodować zawilgocenie fundamentów" a nie "powodowało", gdyż zawilgocenie fundamentów istniało przed ułożeniem kostki brukowej,
3) z ostrożności procesowej - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 234 § 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną interpretację, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie, przy czym błędna interpretacja przepisu art. 234 § 3 ustawy Prawo wodne wyrażała się w przyjęciu, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bierze się pod uwagę nie tyle aktualny stan na gruncie, co badać należy w ujęciu historycznym czy wskutek zmiany stanu wód doszło do powstania szkód, podczas gdy w niniejszej sprawie, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, iż aktualnie dzięki wykonaniu odwodnienia liniowego nie dochodzi do szkód na nieruchomości wnioskodawcy, co wyłącza potrzebę realizacji dodatkowych czynności procesowych, a ponadto błędna interpretacja tego przepisu wyraża się w przyjęciu jakoby wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w swej istocie miało prowadzić do zmiany kierunku spływu wód, zamiast tylko do zapobiegania szkodom, co może nastąpić np. poprzez odprowadzenie wód na teren w obrębie nieruchomości Skarżących tak, że nie wyrządzają one szkód na gruntach wnioskodawcy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył sformułowane zarzuty oraz zaakcentował, iż organ odwoławczy nie poddał analizie możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazał też, że Skarżący nie muszą zmieniać kierunku spływu wód opadowych, jeżeli tylko odprowadzają wody opadowe tak, że nie wyrządzają one szkody na gruncie wnioskodawcy, a z opinii jasno wynika, że wykonane odwodnienie liniowe zapobiega szkodom na działce wnioskodawcy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w żądanym zakresie byłoby zdaniem Kolegium obarczone naruszeniem art. 136 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi nie tylko, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, lecz również gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729).
Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Stwierdzenie natomiast, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw od niej nieuzasadniony. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4114.12.2025 z dnia 26 czerwca 2025 r., mocą której organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji - Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia 23 kwietnia 2025 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazał na brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, ograniczenie postępowania do dwukrotnego przeprowadzenia oględzin oraz zlecenia biegłemu sporządzenia opinii hydrologicznej. Zauważył też, że samo uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi częściowo przepisaną opinię.
Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, organ w dniu 14 listopada 2024 r. przeprowadził oględziny działek nr [...], [...] i [...], podczas których obecny był właściciel działki nr [...], w dniu 13 listopada 2024 r. do akt wpłynął wniosek pełnomocnika Skarżących o zmianę terminu przeprowadzenia czynności ze wskazaniem niezależnych przyczyn kolizji odnoszących się do Skarżących oraz pełnomocnika. W dniu 9 stycznia 2025 r. przeprowadzono oględziny, które dotyczyły działki nr [...], została sporządzona również dokumentacja fotograficzna terenu działki nr [...] oraz ściany domu na działce nr [...]. W aktach sprawy brak zwrotnego potwierdzenia zawiadomienia o terminie oględzin właściciela działki nr [...].
W dniu 20 grudnia 2024 r. do akt wpłynęło pismo właściciela działki nr [...] wraz z dokumentacją fotograficzną. W sprawie została sporządzona opinia hydrologiczna w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...], natomiast w dniu 28 marca 2025 r. do akt wpłynęły szczegółowe uwagi właściciela działki nr [...] do ww. opinii, wraz z przywołaniem stwierdzeń opinii, zaistniałych zdaniem wnoszącego pismo rozbieżności oraz nieprecyzyjnego ujęcia badanego zagadnienia, z odniesieniem do wyników pomiarów wysokościowych i dokumentacji fotograficznej. Końcowo w treści pisma sformułowano wniosek o wydanie pisemnej opinii uzupełniającej, w tym odniesienie się do przedstawionych zastrzeżeń.
Uzasadniając natomiast rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji po przywołaniu czynności podjętych w sprawie (str. 1-2 uzasadnienia decyzji), zawartości zleconej opinii hydrologicznej (str. 2 uzasadnienia decyzji), brzmienia art. 234 ustawy Prawo wodne, zacytował treść opinii hydrologicznej zawartej na stronach 11-16 tej opinii (str. 3-6 uzasadnienia decyzji), i bez dalszej analizy stwierdził brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 234 ustawy Prawo wodne, dodatkowo końcowo błędnie wskazując numery działek, których dotyczyć miało przeprowadzone w sprawie postępowanie.
Pominął zatem niewątpliwie odniesienie się do stanowiska zawartego w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. oraz załączonej tam dokumentacji fotograficznej, jak również zaniechał, bez jakiegokolwiek dalszego uzasadnienia, zwrócenia się do biegłego celem ustosunkowania się do uwag do opinii zawartych w piśmie z dnia 28 marca 2025 r.
Trafnie zatem stwierdził organ odwoławczy, iż ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji w sprawie zabrakło (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi w istocie przywołanie brzmienia wydanej w sprawie opinii hydrologicznej, wraz z wnioskami odnoszącymi się do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, pomimo, że tego rodzaju ocena spoczywa na organie orzekającym w sprawie.
Powyższe stanowiło wystarczającą i uzasadnioną podstawę w świetle art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
W ramach podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na dalsze naruszenia. Dostrzegł, że protokoły oględzin nie zawierają opisu nieruchomości, oraz wypowiedzi stron odnośnie zalewania budynku na działce nr [...] (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), odnotował, iż wobec stwierdzonej w opinii zmiany kierunku spływu wód, konieczne stało się ustalenie uprzedniego spływu wód, czego nie sposób zweryfikować na podstawie przedłożonych dokumentów, bowiem do opinii przedłożono jedynie mapy z rzędnymi terenu w 2024 i 2025 roku (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nadto w sprawie nie zostało w ocenie organu odwoławczego wyjaśnione czy odwodnienie liniowe, wykonane jedynie na części działki nr [...], jest wystarczające do zabezpieczenia budynku na działce sąsiedniej. Organ odwoławczy zasygnalizował również, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie wyjaśnił, kiedy powstały szkody w budynku na działce nr [...] - czy przed położeniem kostki brukowej czy po jej ułożeniu (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), która to niewyjaśniona okoliczność, koresponduje z wątpliwościami zgłaszanymi przez stronę skarżącą w treści sprzeciwu (w kontekście przywołanej części wniosku z innej sprawy z dnia 19 stycznia 2023 r.).
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19). Zgodnie z art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, stanowiącym podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
Analiza zaistnienia przesłanek zawartych w przywołanej regulacji, dokonywana jest po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie skorzystał z trybu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy postępowania uzupełniającego jakie może prowadzić organ odwoławczy. Uwzględniając, wymienione szczegółowo braki przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, nie było możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Takie ustalenie musiało zatem prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w której to decyzji wskazano wyraźnie jakie czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy winien przeprowadzić organ pierwszej instancji, w tym w szczególności: zwrócenie się do biegłego celem ustosunkowania się do wniesionych uwag do opinii hydrologicznej, a także wyjaśnienia rzędnych terenu przed i po ułożeniu kostki brukowej na działce nr [...], wyjaśnienia czy zastosowanie odwodnienia liniowego na części działki nr [...] zabezpiecza działkę nr [...] przed szkodami, a także wyjaśnienie momentu zaistnienia wskazywanych przez właściciela działki nr [...] szkód (str. 7-8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Niewątpliwie organ pierwszej instancji winien również mieć na względnie prawidłowe zawiadomienia o czynności oględzin.
W badanej sprawie zaszły zatem przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ odwoławczy w wystarczającym stopniu uzasadniona. Przekroczenie granic dodatkowego postępowania dowodowego stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym samym stronę prawa do odwołania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 65/15; z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 539/15).
Stąd też Sąd stwierdził, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tego rodzaju naruszenia mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisów, ani też do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. (zarzut nr 2 i 3 petitum sprzeciwu), z przyczyn wskazanych powyżej. Na aktualnym etapie postępowania brak było podstaw do analizy części argumentacji sprzeciwu opartej o naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy pamiętać, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Skarżący w sprzeciwie zarzucili ponadto niezawiadomienie o wniesieniu odwołania (zarzut nr 1 petitum sprzeciwu), co stanowi naruszenie obowiązku z art. 131 k.p.a. Wobec stwierdzonych przez organ odwoławczy nieprawidłowości, nie budziło jednak wątpliwości Sądu, że uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a wskazane naruszenie art. 131 k.p.a. nie mogło stać się podstawą do żądanego w skardze uwzględnienia sprzeciwu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.