II SA/Gl 1021/06

II SA/Gl 1021/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Taniewska-Banacka
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ś. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy [...] boksów garażowych na działce nr A w Ś. przy ul. A. We wniosku podano, że działka jest obecnie zabudowana dwoma rzędami garaży ([...] i [...] garaży), które ze względu na ich zły stan techniczny należy rozebrać. Dojazd do garaży przewidziany został dotychczas istniejącym zjazdem z ul. A. Realizację garaży zaplanowano w dwóch rzędach odpowiednio w ilości [...]i [...] garaży. Ich parametry wynosić mają [...] m. x [...] m. a wysokość [...] m. Odległość między rzędami ma wynosić [...] m. Do wniosku dołączono odpowiednią mapę z zaznaczonym obszarem inwestycji oraz z zaznaczoną istniejącą zabudową.
O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony pismem z [...] 2006 r. Zawiadomienie to zostało przesłane skarżącemu T. S. na jego adres ujawniony w rejestrze gruntów, awizowane nie zostało jednak podjęte i zwrócono je organowi.
Na potrzeby postępowania sporządzona została analiza opisowa i graficzna. Ustalono, że działka przewidziana pod inwestycję leży w terenie zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Od strony południowej, zachodniej i północnej projektowany jest kolejny zespół domów jednorodzinnych. Po stronie południowej w odległości ok. 60 m od granicy działki znajduje się dom wielorodzinny, którego lokatorzy użytkują istniejące garaże. Dla garaży tych wydana została na wniosek inwestora decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę. Działki bezpośrednio graniczące z inwestycją nie są zabudowane, dla nieruchomości po stronie zachodniej wydano już jednak decyzję o pozwoleniu na budowę dla zabudowy szeregowej, a dla nieruchomości od strony południowej i północnej obowiązuje decyzja ustalająca warunki zabudowy i dla jednej z nich wydano decyzję o pozwoleniu na budowę budynku w zabudowie bliźniaczej. Istniejąca i projektowana zabudowa pozwala zatem na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.
Teren objęty był zgodą na przeznaczenie na cele nierolne przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren nie wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej. Nieprzekraczalną linie zabudowy ustalono w nawiązaniu do zabudowy projektowanych domów jednorodzinnych przy ul. A. Ustalono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynoszący dla terenu [...]%, stwierdzając dopuszczalność jego podwyższenia do [...]% ze względu na rodzaj inwestycji. Określono też maksymalną wysokość górnej elewacji frontowej oraz geometrię dachu.
Analiza graficzna została sporządzona na mapie o skali 1:2000 nie będącej mapą złożoną przez wnioskodawcę. Na mapie tej wykreślono obszar analizowany wyznaczony wielokrotnością frontu działki, ilustrujący stan zainwestowania terenu.
Analiza została wykonana przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę samorządu urbanistów. Osoba ta również opatrzyła podpisem i pieczęcią decyzję organu I instancji.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. ustalił warunki zabudowy dla zespołu [...] garaży przy ul. A w Ś. na działce o nr A. W podstawie prawnej powołano art. 4 ust. 2, art. 5, art. 52 ust. 1, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1,4, art. 61 ust. 1,5 oraz art. 63 ust. 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). oraz uchwałę Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta Ś..
Załącznikami do decyzji są: plan sytuacyjny z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji w skali 1:1000, sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowanej pod nr [...] oraz wynik analizy zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja została przygotowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne i wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Urbanistów. W związku z lokalizacją inwestycji w terenie górniczym dokonano uzgodnienia z Okręgowym Urzędem Górniczym w G. (pismo z dnia [...] 2006 r. nr [...]). O dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy decyduje uchwała Rady Miejskiej dotycząca odstąpienia od obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych. Decyzję uzgodniono także z zarządcą drogi. W decyzji ustalono m. in. warunki i wymagania dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony interesów osób trzecich. Określono nieprzekraczalną linię zabudowy jak w załączniku graficznym do decyzji, dopuszczono wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości [...]% powierzchni, wysokość elewacji jednej kondygnacji. Zastrzeżono, że obiekt należy projektować i budować w zgodzie z przepisami, w tym warunkami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej. Wyznaczona w decyzji linia zabudowy dla działki przebiega przez środek jednego z istniejących rzędów garaży.
Odwołanie od decyzji złożył T. S., domagając się jej uchylenia. Podniósł, że decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 11 pkt 1,2 oraz § 12 pkt 3. Wskazał, że garaże winny być usytuowane w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców budynków jednorodzinnych. Przewidywane uciążliwości to hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza, gruntu i wód, powodzie i zalewanie wodami opadowymi. Garaże winny być także zlokalizowane w odpowiedniej odległości od budynków, czego wydana decyzja nie normuje. Decyzja przewiduje natomiast budowę garaży bezpośrednio od granicy działek, co spowoduje, że zostaną one posadowione wbrew obowiązującym przepisom.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art. 59,60 i 61 w związku z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu natomiast wyjaśniono, że zarzuty odwołania bazują na przepisach wykonawczych do ustawy prawo budowlane. Przepisy te muszą być uwzględnione na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja wydana została przez Prezydenta Miasta w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy regulujące planowanie przestrzenne. Oceniono, że zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydane rozstrzygnięcie przepisów tych nie naruszyły.
W skardze do sądu administracyjnego T. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Podał, że zgodnie z tą decyzją na działce sąsiadującej z jego nieruchomością ma powstać kompleks garaży. Narusza to zarówno przepisy powołane przez niego w odwołaniu, jak i jego interes. Na jego działce zaplanowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w minimalnej odległości normatywnej od granicy działki. Prawo do takiej zabudowy uzyskał wcześniej. Nie ma żadnego interesu w tym, aby do jego działki przylegał kompleks garaży, ponieważ obniży to jej wartość i uniemożliwi zgodne z prawem użytkowanie terenu. Skarżący podniósł, że nie chce codziennie wdychać spalin i być budzonym hałasem silników. Teren wokół garaży zostanie niewątpliwie skażony. Obiekt generujący zanieczyszczenia i hałas winien być lokalizowany w sposób nie powodujący uciążliwości dla sąsiadów. Istniejące garaże przewidziane zostały do rozbiórki. To miało wpływ na podjęcie decyzji o lokalizacji budynku mieszkalnego. Obecnie jest już za późno na modyfikację przyjętych rozwiązań. Nadto mając na uwadze ilość zaplanowanych garaży i powierzchnię działki konieczne będzie posadowienie ich w granicy z działką skarżącego. Niemożliwym będzie także zachowanie odległości między rzędami garaży i zapewnienie odpowiednio szerokiego wjazdu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.
Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000.
Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów.
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie przez organy normy § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, albowiem mapa, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego nie jest mapą, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uchybienie to nie uzasadnia jednak uchylenia przez Sąd decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienie wpływu takiego nie miało. Załącznik nr [...] do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy jest sporządzony na prawidłowej mapie. Porównanie danych co do zagospodarowania terenu, wynikających z obu map, prowadzi do wniosku, że obie mapy w analogiczny sposób ilustrują stan zagospodarowania terenu. Wyznaczony do analizy obszar jest większy, niż minimalne odległości wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Ujawnione na mapach zagospodarowanie terenu pozwala na jednoznaczne scharakteryzowanie rodzaju istniejącej zabudowy, konieczne dla wyznaczenia standardów "dobrego sąsiedztwa". Istniejący stan zagospodarowania terenu nie jest przy tym sporny w sprawie i żadna ze stron postępowania nie poddaje go w wątpliwość. Również analiza materiału sprawy nie daje podstaw do zanegowania ustaleń organów, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, wśród działek zabudowanych lub przewidzianych do zabudowy domami jednorodzinnymi.
W wydanych decyzjach organy administracji przyjęły, że planowane garaże są tego rodzaju zabudową, która pozostaje w zgodności z ustaloną funkcją terenu. Ze stanowiskiem tym w ocenie Sądu należy się zgodzić. Garaże dla samochodów osobowych (o takim ich przeznaczeniu świadczą wymiary), stanowią obiekty związane z funkcją mieszkaniową i są realizowane na terenach zabudowy mieszkaniowej, bądź pod postacią obiektów pojedynczych, wznoszonych w ramach działek siedliskowych, bądź pod postacią wolnostojących kompleksów garażowych. Stan ten potwierdzają wyniki analizy. Mapy wykazują, że na poszczególnych działkach zlokalizowane są garaże, również skarżący podaje w skardze do sądu, że projekt budowanego przez niego domu będzie adaptowany o garaże, co przybliży ścianę domu na minimalną dopuszczalną odległość od granic działki. Ustalone warunki zabudowy pozostają zatem w zgodności z istniejącą funkcją terenu.
Kolejną kwestią jest wyznaczenie standardów w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów, linii zabudowy czy formy architektonicznej. W tym zakresie wydana decyzja w przekonaniu Sądu uwzględnia dane wynikające z dokonanej analizy zagospodarowania terenu. Po pierwsze ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w nawiązaniu do linii istniejącej na działkach sąsiednich. Przebieg tej linii znacznie modyfikuje zamierzoną przez inwestora lokalizację garaży, wskazaną przez niego w złożonej charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu (k. [...]akt sprawy). Należy podkreślić, co podnosiły również organy administracji w wydanych w sprawie decyzjach, że ustalone decyzją warunki w żadnej mierze nie przesądzają o lokalizacji garaży na działce. Po pierwsze w załączniku graficznym do decyzji nie zostało określone położenie planowanych garaży na działce. Mapa zawiera dane dotyczące położenia istniejących garaży, przewidzianych do wyburzenia a ustalona linia zabudowy biegnie poprzez rząd garaży zlokalizowany bliżej ulicy A. Z decyzji jasno zatem wynika, że odtworzenie garaży nie będzie możliwe w ich dotychczasowej lokalizacji. Jednocześnie wydana decyzja w swej części tekstowej nie precyzuje miejsca położenia garaży względem granic działki, w szczególności nie przesądza ich lokalizacji w granicy. W tym zakresie organy orzekły, że realizacja obiektów ma nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, regulujących właśnie m. in. odległości budynków od granic i kwestie zacienienia. Zatem pozbawione podstaw są zarzuty skarżącego, że wydane decyzje wymuszają realizację obiektów z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i naruszeniem jego interesu prawnego. Decyzja zawiera stanowcze stwierdzenia, że realizacja zamierzenia musi nastąpić z poszanowaniem tych przepisów i poszanowaniem interesu prawnego skarżącego.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Aby je prowadzić legalnie, inwestor musi sporządzić projekt budowlany i uzyskać pozwolenie na budowę. W trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę właściwe organy będą zobowiązane do zbadania zgodności zamierzenia z przepisami prawa budowlanego, w tym z warunkami technicznymi. To dopiero w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostanie ustalona m. in. odległość budynków od granic działki i od innych budynków. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę, związanie to istnieje jednak tylko w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja orzeka m. in. o dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynków, ilości kondygnacji, kącie nachylenia połaci dachowych, kolorystyce, technologii budowy. W tym zakresie organ udzielający pozwolenia na budowę będzie decyzją związany. Związania tego nie ma jednak w stosunku do takich parametrów obiektu, których w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprecyzowano. Przepisy prawa budowlanego ( w tym odnoszące się do ochrony interesów właścicieli działek sąsiednich) oraz zasady wiedzy technicznej wyznaczą zatem dopuszczalną lokalizację garaży i ich parametry.
Nie podlegają kontroli Sądu na etapie ustalenia warunków zabudowy również takie kwestie, jak niezgodne z prawem korzystanie z garaży i zanieczyszczanie przez ich użytkowników gleby czy wód. Takie działania, ich następstwa i skutki prawne nie mogą być antycypowane na obecnym stadium procesu inwestycyjnego. Wyrazem faktycznych, a nie prawnych interesów są również zarzuty skarżącego dotyczące jego oczekiwań co do rodzaju zabudowy działki sąsiedniej i sposobu jej wykorzystywania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wpływu wydanej decyzji i zamierzonej inwestycji na wartość nieruchomości skarżącego, to należy wskazać, że w tym zakresie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera odrębne uregulowanie i przewiduje odpowiednie instrumenty prawne. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 ustawy, wówczas odpowiednie zastosowanie znajdują art. 36 i 37 ustawy, z tym że koszty realizacji roszczeń ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta odnosi się właśnie do odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, jest ono ustalane na dzień sprzedaży nieruchomości.
Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.