II SA/Gl 1020/22

II SA/Gl 1020/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 3, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 72 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/211/2022/3863/KK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 11 maja 2021 r., którą udzielono D Sp. z o.o. z siedzibą w D. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych przez C1 w D. przy ul. [...] (dalej: przedmiotowa decyzja). W nagłówku decyzji organ zaznaczył, że została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania na wniosek S.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz dopuścił obecnie skarżące S. z siedzibą w D. do udziału na prawach strony w tym postępowaniu.
Dalej obszernie przedstawiono charakter i cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (art. 156 i nast. k.p.a.). Podkreślono, że w niniejszym postępowaniu należało przyjąć stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydania przedmiotowej decyzji tj. na 11 maja 2021 r. Obszernie też przedstawiono regulacje prawne dotyczące działalności, na której prowadzenie zezwalała przedmiotowa decyzja. Organ zrelacjonował przebieg postępowania poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji, wskazując przy tym m.in. na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 lutego 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: Modernizacja C1 w D. – S.", realizowanego na działkach zlokalizowanych w D. w rejonie ul. [...], która to decyzja w ocenie organu pozostawała w obrocie prawnym w dacie wydania przedmiotowej decyzji (t.j. w dniu 11 maja 2021 r.).
W dalszej części organ przedstawił zarzuty skarżącego S., które znalazły się w jego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i ustosunkował się do nich.
W konkluzji organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby orzeczenie o stwierdzeniu jej nieważności.
W skardze na powyższą decyzję skarżące S. zarzuciło oparcie przedmiotowej decyzji o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 18 lutego 2016 r., stwierdzając, że ta ostatnia decyzja nie dotyczy przedsięwzięcia określonego w zaskarżonej decyzji. Zarzucono też naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierzetelną ocenę przedstawionych dowodów. Jednocześnie zaskarżono uzgodnienie zawarte w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zarzucając mu nierzetelność w ocenie zakładu D.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o:
1. odrzucenie skargi ze względu na brak formalny skargi, to jest brak uiszczenia wpisu sądowego od skargi;
2. ewentualnie z ostrożności procesowej w przypadku usunięcia ww. braku: o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
W uzasadnieniu organ zaznaczył, że w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że zawarty w pkt 1 petitum odpowiedzi na skargę wniosek organu o jej odrzucenie jest nie tyle nieuzasadniony, co wręcz zbyteczny. Sąd administracyjny bada bowiem z urzędu przesłanki odrzucenia skargi, w tym braki fiskalne. Ponadto brak wpisu od skargi, nawet jeżeli istnieje w dacie jej wniesienia, to zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. stanowi podstawę do odrzucenia skargi jedynie wówczas, gdy pomimo uprzedniego wezwania ze strony sądu (przewodniczącego) nie zostanie uiszczony w terminie 7 dni. Jednak nawet wówczas brak wpisu nie musi oznaczać konieczności odrzucenia skargi, gdyż strona skarżąca może korzystać ze zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych. Strony postępowania sądowoadministracyjnego (poza stroną skarżącą) nie mają wpływu ani możliwości skutecznego oddziaływania na tę część postępowania.
Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, ujawniła szereg uchybień przesądzających o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy art. 156 i nast. k.p.a. Przedmiotem tego postępowania była ocena decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia 11 maja 2021 r., nr [...], mocą której udzielono D. Sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. (pkt I decyzji). Decyzją tą, o czym już organ nie wspomina, udzielono ponadto D. Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesach odzysku R5 i R12 (pkt II decyzji). Wspomniana ocena dokonana została z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w jej wyniku organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności.
Pierwszą kwestią, która przy ocenie zaskarżonej decyzji ma znaczenie, jest ustalenie sposobu wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym aspekcie zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, albowiem z jednej strony organ wskazuje, że postępowanie zostało przeprowadzone na wniosek skarżącego obecnie S., z drugiej natomiast, na tej samej stronie wskazano, że postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. organ sam wszczął z urzędu to postępowanie. Nieścisłość ta, wbrew pozorom, ma istotne znaczenie albowiem dla prowadzonego postępowania nie jest obojętny sposób jego zainicjowania. W tym miejscu trzeba zauważyć, że postępowanie nieważnościowe ma charakter szczególny, a mianowicie jego celem jest kontrola decyzji ostatecznej dokonywana pod względem ustalenia, czy wystąpiła jedna, z enumeratywnie wyliczonych przez przepis okoliczności, a jeżeli tak, to czy nie zachodzą przesłanki wykluczające rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Zgodnie zaś z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niezależnie od tego, czy postępowanie nieważnościowe zainicjowane zostało wnioskiem strony, czy też organ prowadzi je z urzędu, istotne jest to, że każdorazowo chodzi o zbadanie decyzji ostatecznej pod względem wystąpienia jednej, kilku bądź też wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tego doprecyzowania zabrakło zaś w niniejszej sprawie, a lektura pisma skarżącego S. z dnia 10 lutego 2022 r., potraktowanego przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania, nie pozwala jednoznacznie ustalić, którą ze wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek strona wskazuje jako podstawę swego żądania.
Daleko bardziej istotnym mankamentem zaskarżonej decyzji jest jej uzasadnienie. Obejmuje ono 13 stron, przy czym pierwszych 10 zawiera opis prowadzonego postępowania oraz przytoczenie, in extenso, przepisów w oparciu o które została wydana przedmiotowa decyzja z dnia 11 maja 2021 r. Tymczasem prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji powinno zawierać "wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" – art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczenie szeregu przepisów w zaskarżonej decyzji, zwięzłe opisanie stanu faktycznego i skwitowanie tego konstatacją, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, nie odpowiada wymogom stawianym w tym względzie. Ponadto, w świetle wynikających z akt administracyjnych okoliczności faktycznych, takie stwierdzenie jest przedwczesne.
Przedmiotową decyzją z dnia 11 maja 2021 r. Prezydent Miasta D. udzielił D. Sp. z o.o. pozwolenia na wytwarzane odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, a także na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wspomniana decyzja poprzedzona została postępowaniem toczącym się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2022, poz. 1029). W jego wyniku została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 18 lutego 2016 r., Nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod nazwą "Modernizacja C1 w D. – S." na nieruchomościach stanowiących działki o numerach: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 21 tej ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Jest to więc sytuacja, w której powstaje zarówno materialna jak formalnoprawna relacja pomiędzy dwoma rozstrzygnięciami administracyjnymi, wydanymi w dwóch odrębnych postępowaniach, dotyczącymi określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z tego też względu byt tego z nich, które zostało wydane wcześniej (na poprzednim etapie procesu inwestycyjnego) nie jest obojętny dla wyniku kolejnego etapu, załatwianego w odrębnym postępowaniu.
Przypomnieć wobec tego trzeba, że wspomniana decyzja z dnia 18 lutego 2016 r. została poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której organ odwoławczy utrzymał ją w mocy. Rozstrzygniecie to zostało zaskarżone do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został następnie zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie pierwotnie zarejestrowany został pod sygn. akt II OSK 3113/20, a następnie, po przekazaniu do innego wydziału, pod sygn. akt III OSK 3718/21, i obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie. To oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym powstaje pytanie, czy w takich okolicznościach możliwym było wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D.. Podkreślić trzeba, że decyzja z dnia 18 lutego 2016 r. nie miała nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności, a to z kolei oznacza, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy na jej podstawie dopuszczalnym było wydanie pozwolenia z dnia 11 maja 2021 r., zwłaszcza, że zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko (pkt 1) lub takich, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Tymczasem zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów (na mocy art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach pozwolenie na wytwarzanie jest jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów), jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Z tej perspektywy byt decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozostaje w bezpośrednim związku z decyzją w przedmiocie pozwolenia na wytwarzane i przetwarzanie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Kwestia ta wymaga więc zbadania i odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów w sytuacji, gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest ostateczna było dopuszczalne, a jeżeli nie, to czy tym samym doszło do naruszenia prawa i w jakim stopniu. Takich ustaleń organ zaś nie poczynił. Ustalenie przez organ, że na dzień wydania zarówno przedmiotowej decyzji, jak i zaskarżonej decyzji, decyzja środowiskowa z dnia 18 lutego 2016 r. pozostawała w obrocie prawnym jest o tyle nieprecyzyjne, że nie uwzględnia, iż w obu tych datach decyzja środowiskowa nie miała przymiotu ostatecznej.
Dalej wskazać przyjdzie, że decyzja z dnia 18 lutego 2016 r. została wydana w odniesieniu do nieruchomości o następujących numerach działek: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17. Tymczasem zezwolenie na przetwarzanie odpadów zostało wydane dla inwestycji obejmującej nie tylko te nieruchomości lecz również nieruchomość o numerze 18, co organ sam przyznał w treści tej decyzji. To z kolei oznacza, że bez rozważenia jaki wpływ mają te rozbieżności na finalny wynik kontrolowanego postępowania nie sposób stwierdzić, czy rzeczywiście nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Powołane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie odpowiada prawu, a tym samym, że skarga winna była być uwzględniona. Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę poczynione uwagi i raz jeszcze oceni prawidłowość wydania przedmiotowej decyzji pod kątem istnienia przesłanek nieważnościowych. Wobec dalszych zarzutów skarżącego S., organ przeanalizuje też, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w związku z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2019 r., Nr [...], a jeżeli tak, to jak należy ją ocenić przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi.
Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty skarżącego S. w odniesieniu do uzgodnienia zawartego w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to kwestia ta wykracza poza granice niniejszej sprawy, której przedmiotem jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym.
Dodać wypadnie, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą i uczestnika postępowania.