II SA/Gl 1018/16

II SA/Gl 1018/16 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2017-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1222/17 - Wyrok NSA z 2019-03-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 15 ust. 2 pkt 10 , art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg W. O. i K. O., J. W. i C. W. oraz I.Z. i M.Z. na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 2 czerwca 2016 r. nr 244/XIX/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi W. O. i K. O. oraz I. Z. i M. Z., 2. odrzuca skargę J. W. i C. W., 3. zwraca J. W. i C. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 2 czerwca 2016 r. Nr 244/XIX/16 Rada Miasta Żory uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Żory.
Odrębnymi pismami z dnia 18 lipca 2016 r. K. i W. O. a z dnia 21 lipca 2016 r. J. i C. W. oraz I. i M. Z. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 15 września 2016 r. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wymienioną powyżej uchwałę Rady Miasta Żory, zaskarżając ją w części tekstowej i graficznej dotyczącej wyznaczenia publicznej drogi rowerowej oznaczonej symbolem A2KDR przebiegającej wzdłuż muru obronnego pomiędzy ulicą Bramkową a ulicą Ogrodową w Żorach, tj. po działkach nr 1, 2 i 3. Zarzucili, że uchwała ta rażąco narusza;
- art. 1 ust. 2 pkt 7, 9, 11 i 12 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
- art. 15 ust. 2 pkt 10 cytowanej ustawy w związku z § 4rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na niedopełnieniu wymogów co do skonkretyzowania parametrów drogi publicznej - ścieżki rowerowej oznaczonej symbolem A2KDR zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów a nadto ustalenie szerokości w liniach rozgraniczających dróg publicznych KDR (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit.g uchwały) w granicach sprzecznych z minimalną szerokością ścieżki rowerowej określonej w § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie ;
- art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy wobec głosowania przez Radę Miasta Żory nad "listą" nieuwzględnionych uwag do projektu planu, co stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w podanym zakresie. Mając na uwadze powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w podanej powyżej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli, iż uprzednio wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak ten nie ustosunkował się do treści wezwania. Dlatego też na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżyli wymienioną uchwałę do sądu. Wskazali, iż mają legitymację prawną do jej zaskarżenia uchwały, gdyż są właścicielami nieruchomości objętych przebiegiem publicznej drogi rowerowej - A2KDR – K. i W. O. - działki nr 2, a I. i M. Z. - działki nr 3. J. i C. W. podnieśli, iż są posiadaczami samoistnymi terenu działki nr 1 (którą użytkują), a na której usytuowana jest część przedmiotowej drogi rowerowej, zaś prawo własności przysługuje im do działki bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją - działki nr 4 i nr 5. Dodali, iż w związku z planowaną inwestycją zostali zobowiązani do wydania działki nr 1 i usunięcia usytuowanej tam budowli, czyli zostaną pozbawieni dalszego użytkowania tej nieruchomości.
Skarżący podkreślili, że został naruszony ich interes prawny poprzez budowę publicznej drogi rowerowej, gdyż jej przebieg nie pozostaje bez wpływu na ich nieruchomości. Wraz z uchwaleniem planu nastąpiła bowiem zmiana przeznaczenia części działek skarżących K. i W. O. oraz I. i M. Z. z usługowego i mieszkaniowego (A 11 M/U) na nowe - KDR. Narusza to interes skarżących, wyłączając możliwość korzystania przez skarżących w dotychczasowy sposób z ich prawa do nieruchomości. Skutkiem powyższego będzie ich wywłaszczenie z uwagi na cel publiczny - przeznaczenie pod drogę publiczną, gdyż z treści art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami można wywieść, że przeznaczenie w planie miejscowych nieruchomości na cele publiczne zmierza w swej istocie do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli, czyli do pozbawienia ich prawa własności.
W przypadku skarżących K. i W. O. publiczna droga rowerowa A2KDR przebiega przez zmodernizowany przez nich w 2006 r. budynek gospodarczy- garaż, stąd realizacja tego zamierzenia doprowadzi do konieczności jego rozbiórki, spowoduje także konieczność usunięcia drzew i krzewów. Nadto skutkować będzie likwidacją nasadzeń i chodników wykonanych z kostki brukowej. Na nieruchomościach wszystkich skarżących posadowione są budynki mieszkalne. W przypadku nieruchomości I. i M. Z. niezbędna będzie likwidacja okalającego budynek skweru i nasadzeń, a projektowana droga przebiegać będzie tuż przed wejściem do ich budynku mieszkalnego.
Skarżący stwierdzili, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, nieważność uchwały rady gminy powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania i naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Chociaż gmina posiada kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, to władztwo planistyczne nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Gminy w swych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, znajdując też ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Doznaje ono ograniczeń w określonych sytuacjach (art. 64 ust. 3 Konstytucji), czyli z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W przypadku zaskarżonej uchwały doszło od istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne, bez szczegółowego rozważenia i uzasadnienia ingerując w prawo własności skarżących i naruszając zasadę proporcjonalności poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości na realizację celów publicznych - drogi rowerowej. Gmina przy tym nie wykazała, aby jej działania były niezbędne dla realizacji ważnego interesu publicznego. Rada Miasta nie uzasadniła dotąd swego wyboru przy wytyczaniu publicznej drogi rowerowej A2KDR po nieruchomości skarżących, co świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego. W ocenie skarżących podana przy nieuwzględnieniu uwagi do planu przyczyna - kierowania się potrzebą ekspozycji murów obronnych- nie została w jakikolwiek sposób wykazana. Zdaniem skarżących mury obronne okalające znaczną część starej części miasta Żory, są już w innych miejscach eksponowane, a jeszcze w innych lokalizacjach istnieje możliwość udostępnienia ich lokalnej społeczności nie obciążając prawa własności indywidualnych mieszkańców miasta w stopniu, w jakim czyni to uchwała. W zaskarżonej uchwale nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania przedmiotowej drogi rowerowej, prowadzący do pozbawienia skarżących prawa własności, stanowi racjonalne i jedyne z możliwych rozwiązanie. W tej sytuacji ingerencja w sferę prywatnych interesów skarżących dokonana została z naruszeniem zasady proporcjonalności. Doszło tym samym do nadużycia władztwa planistycznego gminy.
Dalej stwierdzono, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa przedmiot miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dokumentacji - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 w planie określa się zasady modernizacji i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a ustalenie w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacji (§ 4 pkt 9 rozporządzenia). W uchwale nie określono parametrów nowo projektowanej rowerowej drogi publicznej A2KDR - co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia. W § 17 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono jedynie szerokość w liniach rozgraniczeniowych dróg KDR od 1,3 do 8m odwołując się do rysunku planu, a takie określenie nie spełnia wymogów określenia parametrów nowej drogi rowerowej A2KDR, a nadto pozostaje w sprzeczności z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Brak ścisłego ustalenia parametrów drogi świadczy o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta Żory, gdyż określenie parametrów dróg w tekście planu jest obligatoryjnym jego elementem.
Dodatkowo skarżący podnieśli, że za sprzeczny należy uznać sposób, w jaki rozpatrzone zostały uwagi skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żory. Zdaniem skarżących żadna ze zgłoszonych przez poszczególnych skarżących uwag nie została rozpatrzona indywidualnie. Pod głosownie Rady Miasta Żory poddana została lista nieuwzględnionych uwag w liczbie 276. Stosowanie zaś do art. 20 ust. 1 omawianej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (...). W orzecznictwie kładzie się nacisk na konieczność indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu, ze względu na zapewnienie w procesie planistycznym wyważenia interesu indywidualnego (osoby noszącej uwagę) z interesem publicznym (wspólnoty samorządowej). Także ta okoliczność świadczy o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w podanym zakresie.
W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez pełnomocnika Rada Gminy Miejskiej w Żorach wniosła o odrzucenie względnie o oddalenie skarg. Odnosząc się do pierwszego z żądań, pełnomocnik wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem pojętym przez organ gminy (...) może - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie w myśl art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone stosowanie do wymagań przepisu szczególnego.
K.. i W. O. oraz I. i M. Z. wskazali, iż są właścicielami nieruchomości objętych planowanym przebiegiem publicznej drogi rowerowej A2KDR, jednakże nie wykazali tej okoliczności. Z kolei J. i C. W. są samoistnymi posiadaczami działki nr 1, czego też nie wykazali, dzierżawiąc grunt od Gminy Żory. Nie są oni zatem ani właścicielami ani wieczystymi użytkownikami przedmiotowej działki. Nałożony na nich obowiązek wydania tej działki wynika nie z uchwalenia przedmiotowego planu, a z wykonywanego przez Gminę Miejską Żory przysługującego jej prawa własności. Ścieżka rowerowa o szerokości do 3m (realizowana jako obiekt nie związany z drogą publiczną) nie jest inwestycją, która może oddziaływać na nieruchomości z nią sąsiadujące i nie może być zaliczona do inwestycji uciążliwych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
W zakresie oddalenia skargi pełnomocnik wskazał, iż skarżący nie wykazali, by Rada Miasta Żory dopuściła się naruszeń wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wykazano bowiem ani istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania czy naruszenia właściwości organów w tym zakresie.
Zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego jest bezzasadny. Najcenniejszym zabytkiem w mieście są fragmenty gotyckich murów obronnych, które wraz z całym obszarem Starówki wpisane zostały do rejestru zabytków. Już w Studium zagospodarowania (...) nakazano uwolnienie muru, jako przykładu obwarowań średniowiecznych, od przylegającej do nich zabudowy i jego wyeksponowanie. Zakazano działalności budowlanej w pasie terenu o szerokości 10m wewnątrz murów i nakazano udostępnienie i zagospodarowanie terenów publicznych przy murach, jako miejskich terenów zielonych. Mury obronne są zachowane do dziś szczątkowo, na około 1/3 obwodu historycznego, na 9 odcinkach o różnej długości, w tym na odcinku południowym - drugim co do zachowanej długości - a działki tu położne są przedmiotem niniejszego sporu. W 2014 r. Gmina zleciła wykonanie dokumentacji konserwatorsko- projektowej remontu murów obronnych dla odcinka 7W i 7Z - zlokalizowanego pomiędzy ulicą Bramkową i Ogrodową. Uzyskano wtedy wymagane pozwolenia obejmujące m.in. mur obronny w sąsiedztwie działek 1, 2 i 3, a właściciele wyrazili zgodę na wykonanie dokumentacji i wejście w teren dla przeprowadzenia prac remontowych. Dalsze prace przy remoncie murów prowadziła Gmina w 2015 r., starając się jednocześnie o zakup działek w sąsiedztwie murów.
W aktualnej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powtórzono obowiązujące wcześniej ustalenia umożliwiające przebicia w murach w strefie A2KDR (zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu).
Dotychczas mury obronne pełnią głównie funkcję ogrodzeń pomiędzy posesjami, a dostęp do nich w rejonie działek prywatnych zlokalizowanych pomiędzy ulicami Bramkową i Ogrodową jest niemożliwy, za wyjątkiem obrębu parkingu miejskiego. Działania Gminy mają na celu promowanie i udostępnienie murów obronnych jako atrakcji turystycznej z jednej strony oraz jako cennego świadka historii miasta samym mieszkańcom miasta z drugiej strony. Utworzenie wzdłuż murów ścieżki rowerowej to połącznie idei segregacji komunikacji w obrębie Starego Miasta, otwieranie nowych przestrzeni miejskich o historycznym klimacie oraz eksponowanie historycznego dziedzictwa miasta. Długość projektowanych ścieżek w rejonie ulic Bramkowej i Ogrodowej - to ok. 164m, z czego Gmina dysponuje działkami umożliwiającymi realizację ok. 105m przedmiotowej ścieżki. Brakujące 59m zaprojektowane zostało w obrębie działek należących do osób fizycznych. Lokalizacja tej ścieżki została tak określona, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w istniejącą strukturę zabudowy na działkach. Z tego względu poprowadzono ją po południowej stronie murów - po tej stronie istniejące budynki mieszkalne znajdują się w odległości minimalnej ok. 15m od projektowanej ścieżki, podczas gdy od strony północnej – tylko 4,4m od lica murów. To zdecydowało o poprowadzeniu tej ścieżki od strony południowej. Rezerwa terenowa dla realizacji ścieżki - to pas terenu o szerokości ok. 3m. Przy planowaniu tego przebiegu ścieżki wzięto po uwagę m.in. możliwość przebudowy obiektu na działce nr 2 (poprzez odsunięcie od ściany muru - na co pozwala wielkość działki).
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W niniejszej sprawie nie sposób tak uznać. Rozwiązania dotyczące drogi A2KDR poprzedzone były wnikliwą analizą zasadności takiego rozwiązania, jak również skutków ewentualnego poprowadzenia tej ścieżki po północnej stronie muru obronnego. Rozważany był tak interes publiczny, jak i prywatny interes właścicieli. Przyjęto taki wariant przebiegu ścieżki rowerowej, który narusza uprawnienia właścicielskie tylko w niewielkim stopniu i proporcjonalnie do wagi interesu publicznego.
Nie został także naruszony także art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedopełnienie "wymogów co do skonkretyzowania parametrów drogi publicznej - ścieżki rowerowej" o symbolu A2KDR w § 17 ust. 1 pkt 1 lit.g uchwały, zgodnie z wymogami wskazanymi w § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie. Odnosząc się do tego wymogu pełnomocnik stwierdził, że powyższe dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją. W niniejszym przypadku droga A2KDR nie stanowi drogi publicznej i jest jedynie drogą wewnętrzną lokalną nie powiązaną z innymi tego typu drogami.
Niezależnie od tego pełnomocnik podkreślił, iż nieprawdziwe jest twierdzenie, iż w ogóle nie określono parametrów drogi A2KDR. Określenie zawarte w § 17 ust. 1 pkt 1 lit.g mówi o parametrach drogi KDR, wskazując nadto, iż szerokość ta zgodna jest z rysunkiem planu, który jest integralną częścią przedmiotowego planu. W stosunku do drogi KDR przebiegającej po działkach nr 1, 2 i 3 według rysunku planu szerokość ta wynosi 3m, stąd można uznać, że uchwała w sposób ścisły określa szerokość przedmiotowej KDR.
Nie polega również na prawdzie twierdzenie, że Rada Miasta Żory naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec głosowania nad "listą" nieuwzględnionych uwag do projektu planu. Wbrew twierdzeniom skarżących uwagi były rozpatrywane indywidualnie. Dopiero w następstwie uprzedniego indywidualnego rozpatrzenia i głosowania na poszczególnymi uwagami do planu Rada Miasta Żory podjęła "zbiorczą" uchwałę nr 243/XIX/16 w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwała ta tylko potwierdziła uprzednie rozpatrzenie uwag. W świetle powyższego nie można uznać, by Rada Miasta Żory dopuściła się istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących odniosła się do stanowiska zaprezentowanego przez Radę Gminy Żory w odpowiedzi na skargi. Podkreśliła, iż prawo własności K. i W. O. oraz I. i M. Z. nie było dotąd przez gminę kwestionowane. W stosunku do J. i C. W. ograniczenie w prawie zabudowy, poprzez wprowadzenie zakazu wznoszenia obiektów w odległości 3 lub 4 m. dotykać będzie także działek nr 4 i 5 stanowiących współwłasność J. i C. W. Także fakt wydania terenu działki nr 1 i usunięcia wzniesionego na niej obiektu - ścieżki rowerowej, narusza ich interes prawny.
Nie kwestionując historycznej wartości murów obronnych pełnomocnik podniosła, że Gmina Miasta Żory jest właścicielem terenu pod murami obronnymi w sąsiedztwie działek skarżących, zatem ma możliwość wyeksponowania tych murów. Brak jest też zdaniem pełnomocnik skarżących dowodów na to, iż umieszczenie drogi A2KDR było poprzedzone wnikliwą analizą zasadności takiego rozwiązania.
Bezpodstawne jest także twierdzenie, iż droga A2KDR nie jest drogą publiczną, wobec czego nie obowiązują jej standardy określone w § 47 cytowanego rozporządzenia.
Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżących potrzymała skargi i zawartą w nich oraz w piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. argumentację.
Pełnomocnik Rady Miasta Żory potrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że odległość spornej ścieżki rowerowej od działki stanowiącej własność skarżących W. wynosi ok. 7m. Wyjaśnił, że przebieg ścieżki naniesiono na rysunku planu, co oznacza, ze określono jej szerokość. Ścieżka ta ma na celu ochronę i ekspozycję muru obronnego. W piśmie dołączonym na rozprawie jako załącznik do protokołu kwestionuje stanowiska zaprezentowane przez skarżących w piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r., dowodząc, iż przeprowadzono głęboką i wnikliwą analizę takiego właśnie zaproponowanego w planie przebiegu ścieżki rowerowej A2KDR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14).
Uwzględniając powyższe uznać należy, iż skarżący J. i C. W. nie wykazali własnego interesu prawnego, który zostałby przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Jak bezspornie wynika z akt sprawy skarżący nie są właścicielami działki nr 1, przez którą ma przebiegać droga rowerowa A2KDR. Sami skarżący przyznali, że są posiadaczami tej działki, użytkują ją dzierżawiąc grunt od Gminy Żory. Stąd też należy uznać, że obecne wezwanie do wydania tej działki, choć zbiegło się z uchwaleniem planu, to w istocie wynika nie z uchwalenia przedmiotowego planu, a z wykonywanego przez Gminę Miejską Żory przysługującego jej prawa własności. Trzeba też podnieść, że interes prawny skarżących nie wynika także z faktu, iż skarżący są współwłaścicielami działek nr 4 i 5, gdyż przebieg planowanej A2KDR nie narusza ich własności. Odległość spornej ścieżki rowerowej od działek stanowiących ich własność wynosi ok. 7m. W tych okolicznościach należy uznać, że skarżący J. i C. W. nie wykazali, by przedmiotowa uchwała naruszyła ich indywidualny interes prawny, który należy odróżnić od naruszenia interesu faktycznego (nie podlega on w tym przypadku ochronie na gruncie prawa administracyjnego).
W przypadku skarżących K. i W. O. oraz I. i M. Z. wniesione skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się do kwestii proceduralnych związanych z rozpatrzeniem uwag do projektu planu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozparzenia uwag do projektu. Treść powyższego przepisu nie daje podstaw od uznania, iż konieczne jest w tym zakresie powzięcie indywidualnych uchwał rozstrzygających poszczególne uwagi planu, ale prezentowane jest też stanowisko przeciwne. W niniejszej sprawie jednak wbrew twierdzeniom skarżących Rada Miasta Żory zagłosowania nad "listą" nieuwzględnionych uwag do projektu planu, dopiero po uprzednim indywidualnym głosowaniu nad poszczególnymi wniesionymi do planu uwagami. Dopiero więc po uprzednim indywidualnym rozpatrzeniu i indywidulnym głosowaniu nad poszczególnymi zgłoszonymi uwagami, Rada Miasta Żory następczo podjęła "zbiorczą" uchwałę nr 243/XIX/16 w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli uchwała ta tylko potwierdziła uprzednie indywidulane rozpatrzenie uwag. W świetle powyższego nie można uznać, by Rada Miasta Żory dopuściła się istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można też uznać za zasadny zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i interesu publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność.
Uzasadniając przyjęte w planie rozwiązanie dotyczące przebiegu kwestionowanej przez skarżących drogi rowerowej A2KDR Gmina wskazała na okoliczność wyeksponowania najcenniejszego zabytku w mieście, jakim są fragmenty gotyckich murów obronnych, które wraz z całym obszarem Starówki wpisane zostały do rejestru zabytków. Podkreśliła, że już w Studium zagospodarowania przestrzennego przyjęto zadanie uwolnienia muru, jako przykładu obwarowań średniowiecznych, od przylegającej do nich zabudowy i jego wyeksponowanie. Stąd też obecne uregulowanie jest niejako dopełnieniem przyjętych w Studium zobowiązań - udostępnienia i zagospodarowania terenów publicznych przy murach, jako miejskich terenów zielonych. Gmina uzasadniła, że mury obronne są zachowane szczątkowo, tylko na około 1/3 obwodu historycznego, na 9 odcinkach o różnej długości, w tym na odcinku południowym - drugim co do zachowanej długości, gdzie położone są działki skarżących. Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących braku rozważenia przez Gminę najbardziej optymalnego przebiegu tej ścieżki rowerowej i naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż intencją Gminy jest ekspozycja całego pozostałego fragmentu murów. Dla realizacji tego zadania gmina podjęła konkretne działania m.in. przygotowała dokumentację konserwatorsko- projektową remontu murów obronnych dla odcinka zlokalizowanego pomiędzy ulicą Bramkową i Ogrodową, wykonała zaplanowane prace remontowe przy murze oraz rozpoczęła (niestety nie zakończone pomyślnie) starania o wykup działek w sąsiedztwie murów, w celu likwidacji obecnej funkcji tych murów - ogrodzeń pomiędzy posesjami oraz udostępnienia tych murów obronnych jako atrakcji turystycznej z jednej strony i jako cennego świadka historii miasta dla samych mieszkańców miasta z drugiej strony. Długość projektowanych ścieżek w tym rejonie to ok. 164m, czego tylko ok 105m przebiega po gruncie należącym do Gminy i stąd dla realizacji całości niezbędne było zaprojektowanie brakujących 59m w obrębie działek należących do osób fizycznych. Podzielić przy tym trzeba stanowisko Gminy, iż lokalizacja tej ścieżki została tak określona, aby w jak najmniejszym stopniu ingerować w istniejącą strukturę zabudowy na działkach. Gmina przekonująco uzasadniła, iż poprowadzenie tej ścieżki po południowej stronie murów – czyli m.in. po działkach należących do skarżących spowoduje mniejsze uciążliwości po stronie właścicieli, niż gdyby miało to być przeprowadzone po stronie północnej murów. O wyborze tego wariantu zdecydowała m.in. większa odległość zabudowań mieszalnych od granicy (ok. 15m od projektowanej ścieżki, podczas gdy od strony północnej – tylko 4,4m ) oraz możliwość przebudowy obiektu na działce nr 2. Nie można zatem w tych okolicznościach twierdzić, że Gmina naruszyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, nie rozważyła wnikliwie wszystkich aspektów sprawy i pominęła całkowicie interes indywidualny skarżących. W ocenie Sądu Gmina rozważała tak interes publiczny, jak i prywatny interes właścicieli, a przyjęty wariant przebiegu ścieżki rowerowej, w niewielkim stopniu narusza uprawnienia właścicielskie, w sposób proporcjonalny do wagi interesu publicznego .
Nie został też uznany przez Sąd jako zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 cytowanej ustawy w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie w tym miejscu pełnomocnik Gminy stwierdził, że powyższe uregulowanie dotyczy zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją. W niniejszym zaś przypadku droga A2KDR nie stanowi systemu komunikacyjnego. Z kolei jej parametry, wbrew twierdzeniom skarżących zostały w sposób dokładny określone. Wprawdzie w § 17 ust. 1 pkt 1 lit.g uchwały określono, iż szerokość w liniach rozgraniczających dróg publicznych – KDR wynosi od 1,3 do 8m, ale jednocześnie dodano, że "zgodnie z rysunkiem planu". Dopisek ten jest o tyle istotny, iż sugeruje, iż każda KDR zgodna jest z rysunkiem planu, podczas gdy podana wielkość "od 1,8 do 8m" dotyczy wszystkich planowanych na terenie objętym planem dróg rowerowych – KDR. Nie można zatem podzielić twierdzenia skarżących, iż droga rowerowa przebiegająca po ich działkach – A2KDR nie posiada doprecyzowanych parametrów, czym naruszył przepis § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi.
Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisu art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.
Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódki Sad Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.)