II SA/Gl 1014/20

II SA/Gl 1014/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-05-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2717/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi E.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie legalizacji robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r., znak: [...], stanowiącej pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego powstałego w wyniku rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działce nr 1 w G. przy ulicy [...] i budowy przyłącza wodnokanalizacyjnego dla ww. budynku w ulicy [...].
Pismem z dnia 16 września 2019 r. właścicielka nieruchomości E. S. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. o "wszczęcie postępowania naprawczego w celu wydania legalizującej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 1 przy ul. [...] w G., zastępującego pozwolenie na budowę, zrealizowane na podstawie decyzji administracyjnych Prezydenta Miasta G., a to: nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r.".
Dnia [...] zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że znajduje się na niej budynek mieszkalno-usługowy, dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym. Obiekt posiada zadaszoną oranżerię przylegającą do budynku na działce nr 2 przy ul. [...] w G. Według oświadczenia inwestorki nie były wykonane żadne roboty budowlane od momentu poprzedniej kontroli obiektu w roku 2012. (...). Pełnomocnik strony postępowania P. O. wskazał również na brak możliwości wentylowania pomieszczeń budynku przylegających do nieruchomości nr 3 . Podczas czynności kontrolnych wskazano także na możliwość naruszenia przepisów przeciwpożarowych.
W sprawie zostało wszczęte postępowanie a następnie organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] r., zobowiązał "właściciela nieruchomości, usytuowanej przy ul. [...] (obręb Stare Miasto) w G. [...] do przedłożenia ekspertyzy technicznej, w terminie do 31 maja 2020 r., dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku przy uł. [...] z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" oraz wskazał, że "w przypadku stwierdzenia odstępstw w zakresie przepisów techniczno-budowlanych, łub nieprawidłowości należy określić zakres i sposób realizacji robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami".
Zażalenie na to postanowienie złożyła jego adresatka. W jej ocenie przedłożenie ekspertyzy nie jest uzasadnione. Wskazała również na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach
- uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku nałożonego na 31 sierpnia 2020 r.,
- w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa Budowlanego Nałożony obowiązek ma charakter incydentalny w prowadzonym postępowaniu i nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania, ale też nie musi przesądzać o jego wyniku. Podkreślił, że właściwe organy administracji w ramach posiadanych kompetencji mogą żądać informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Regulacja ta umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami ustawy, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, a ustalenia te mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie tego obowiązku jest uzależnione od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych.
Skargę na to postanowienie złożyła jego adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania podniosła szereg okoliczności wskazujących, w jej ocenie, że sporządzenie ekspertyzy nie jest zasadne.
1) Wskazała, że ŚWINB pomija pismo strony z dnia 9 marca 2020 r. która nie wiedząc o dokonanym bez jej udziału rozstrzygnięciu zasadnie podniosła, że "zakreślony wyżej zakres postępowania nie znajduje pokrycia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że zakres ten dotyczy części zabudowy nieruchomości na działce 3 pod adresem przy ul. [...] w G., która de facto nigdy nie stanowiła przedmiotu dobudowy samodzielnego obiektu. Stąd też przedmiotem postępowania naprawczego może być li tylko i wyłącznie - niezależnie od obecnego postrzegania sprawy przez PINB - inwestycja zrealizowana na podstawie i w zakresie przewidzianym decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] r. i od niej zależnych.
2) ŚWINB na stronie 4 uzasadnienia zauważa, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. jedynie "wskazano na możliwość naruszenia przepisów pożarowych", a jednocześnie nie wiedzieć dlaczego, w jakim celu i na jakiej podstawie za wiążące przyjmuje stanowisko PINB, który w uzasadnieniu swojego postanowienia - jak podkreślono uprzednio - jednoznacznie i bezpodstawnie stwierdził "naruszenia przepisów działu VI w/wym. rozporządzenia, w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego, poprzez nie oddzielenia dwóch sąsiednich budynków usytuowanych przy ul. [...] i [...] wymaganymi elementami oddzielenia przeciwpożarowego.",
3) ŚWINB nieudolnie usiłuje ukryć fakt, że w ustalaniu stanu taktycznego sprawy świadomie pomija faktyczną treść odpowiedzi na swoje wezwanie strony do podania czy r. pr. dr T. S. jest jej pełnomocnikiem,
4) organ odwoławczy pominął pismo strony kierowane do PINB z ponownym żądaniem wskazania materiału dowodowego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie. Strona przedstawiając swoje stanowisko powoływała liczne i adekwatne do sprawy orzecznictwo, które znajduje przełożenie na brak możliwości i zasadności zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego,
5) nakaz sporządzenia ekspertyzy może zostać zastosowany w wyjątkowych wypadkach, a nie według własnego "widzimisię" organu nadzoru budowlanego.
6) jedyny materiał dowodowy, jaki został przyjęty za podstawę zapadłych orzeczeń obu organów nadzoru budowlanego, bez jego merytorycznej oceny, stanowi przedłożona wcześniej, przez jedną ze stron postępowania "opinia budowlana z dnia [...] r.", w zakresie "oceny warunków technicznych po dobudowie sąsiedniego budynku przy ul. [...]." Przedmiotem opinii, sporządzonej w oparciu o "wizje lokalne i ustalenia szczegółowe w miejscu lokalizacji w okresie lipiec 2018 r. do marzec 2019 r.", był budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] w G. Autorem omawianej opinii, jest, rzeczoznawca budowlany, posiadający uprawnienia jedynie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i instalacyjno-inżynieryjnej. Jej autor prowadzi swe rozważania w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wynika to stąd, że podstawę tych rozważań opiera, jak sam podaje (str.4), na dokumentacji archiwalnej budynku, którą stanowią 2 rysunki - rzuty przyziemia i piętra, czyli pierwotnej zabudowy działki nr 1. Niektóre ustalenia opinii ocierają się albo o granice absurdu, albo o daleko posuniętą zawodową ignorancję.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w sporządzonej opinii, wskazując na ich bezprzedmiotowość.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowiącego rozbudowę budynku położonego w G. przy ul. [...] w G. Rozbudowa ta rozpoczęła się w 1999 r. w oparciu o pozwolenie Prezydenta Miasta G. na rozbudowę z [...] r. udzielone P. O. Decyzja powyższa następnie wygasła. Dnia [...] wydano kolejne pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działce nr 1 w G. przy ulicy [...] i budowę przyłącza wodnokanalizacyjnego dla ww. budynku w ulicy [...], tym razem na rzecz E. O. (obecnie S.).
Po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej z 18 lutego 2003 r. Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z [...] r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 1 przy ulicy [...] w G., zrealizowanego na podstawie decyzji administracyjnych: nr [...] z [...] r., nr [...] z [...] r. oraz nr [...] z [...] r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło zaś decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]
W trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, realizując przy tym swój obowiązek wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Winien przy tym korzystać ze wszelkich dostępnych środków dowodowych mając na względzie zasadę szybkości postępowania. W trakcie oględzin przedmiotowej nieruchomości możliwość występowania trudności z wentylacją części pomieszczeń. Organ powziął również wątpliwość, czy w trakcie budowy budynku przy ul. [...] doszło do naruszenia przepisów działu VI rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego. W trakcie kontroli stwierdzono wreszcie, że budynek usytuowany przy ul. [...] posiada okna i bramę garażową usytuowaną bezpośrednio w granicy z budynkiem usytuowanym przy ul. [...] w G. Ponadto wskutek budowy ściany działowej w pomieszczeniu przyziemia budynku przy ul. [...] właściciel budynku przy ul. [...] pozbawiony został możliwości dojazdu. Zasadnie zatem PINB dla miasta G. zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z tym przepisem "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia".
Postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Omawiane rozwiązanie należy stosować wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Przy czym wykorzystanie instrumentu, o którym mowa w art. 81c ustawy powinno następować w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości, a zatem ustawodawca w tym zakresie nie przewiduje, aby organ administracji publicznej nakładał wskazany obowiązek dopiero w przypadku pewności co do stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też jakości wykonanych prac. W tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi administracji duże pole manewru i w zasadzie scedował podjęcie decyzji na niego.
Z uzasadnień organów obu instancji wynika wyraźnie, jakie okoliczności spowodowały powstanie "uzasadnionych wątpliwości. Były to wyniki przeprowadzonych oględzin budynku. W ocenie składu orzekającego zostało w sprawie w sposób wystarczający wykazane, że sporządzenie ekspertyzy jest niezbędne.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że w znaczącej części stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu dotyczącym konieczności sporządzenia ekspertyzy (zarzuty oznaczone pkt 1,2 4 6 skargi). Te wątpliwości zostaną wyjaśnione właśnie po przedłożeniu ekspertyzy. Zarzut oznaczony numerem 3 nie dotyczy sprawy w sposób bezpośredni. Warto wreszcie odnieść się do zarzutu oznaczonego nr 5. Skarżąca twierdzi tam, że "nakaz sporządzenia ekspertyzy może zostać zastosowany w wyjątkowych wypadkach, a nie według własnego "widzimisię" organu nadzoru budowlanego". Nie jest to prawda. Nakaz sporządzenia ekspertyzy może zostać wydany w każdym przypadku, gdy powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak wyżej wskazano, organy nadzoru budowlanego wykazały w sprawie, że takie wątpliwości pojawiły się.
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że skarga jest bezzasadna Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.