II SA/Bd 34/23

II SA/Bd 34/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie zdalnej w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. R., A. R., J. C., J. R., M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących B. R., A. R., J. C., J. R., M. R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 maja 2017 r., znak: GGN.6820.18.2016-2017.ZS Starosta Włocławski, po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 lipca 2016 r., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących B. R., J. R., M. R., A. R. oraz J. C. (skarżącym, wnioskodawcom) za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, położoną w obrębie B. , powiat włocławski, oznaczoną numerem [...], o powierzchni 1.96 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Kowalu z dnia 10 marca 1979 r., nr 3/79, ww. nieruchomość, będąca w tym dniu własnością J. i B. małżonków R. , została przejęta na rzecz Skarbu Państwa. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące wypłaty wnioskowanego odszkodowania, a jednocześnie wnioskodawcy nie wskazali oraz nie przedstawili organowi np. pism, z którymi występowali do ówczesnych władz o wypłatę odszkodowania, bądź dokumentów (pism, decyzji), z których wynikałaby odmowa wypłaty im odszkodowania. Z zeznań świadków pracujących w tym czasie w urzędzie wynika, że nie zgłoszono żadnych skarg i żądań w zakresie wypłaty odszkodowań (jej braku).
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr WSPN.DW.7581.50.2017.WJ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zauważył, że w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, na której podstawie odjęto własność poprzednikom prawnym wnioskodawców, nie wydawało się decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia ani w przedmiocie odszkodowania, a odszkodowanie za przejmowane grunty wypłacane było na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, i dlatego też brak jest rozstrzygnięć organu gminnego w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzez osób uprawnionych. Wojewoda zwrócił również uwagę, że wnioskodawcy w czasie trwania postępowania administracyjnego nie przedstawiły żadnych dowodów, z których wynikałby fakt braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych jak również pism, z którymi strony zwracały się do ówczesnych władz o wypłatę należnego odszkodowania. Brak jest również dowodów, dokumentów na okoliczność odmowy wypłaty należnego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 1365/17, oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa odsyła do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie wskazuje przy tym, w jakiej formie owo ustalenie ma nastąpić, w szczególności, czy powinna zostać w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna. Wskazał jednak, że obecnie obowiązujące art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (nakładające na starostę obowiązek wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie) znajdują zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, jeżeli nie zostało ono do tej pory ustalone i wypłacone, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Sąd wskazał, że organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, jednak pomimo poszukiwań w jednostkach samorządu terytorialnego, Kujawsko-Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim, Archiwum Państwowym w Toruniu Oddział we Włocławku oraz Banku Spółdzielczym w Kowalu nie udało się pozyskać akt sprawy. Sąd podzielił ocenę organu, że strona postępowania nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających żądań właścicieli dotyczących nieustalenia lub niewypłacenia odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo na terenie wsi, skierowane do właściwego organu, po wydaniu zarządzenia o przejęciu gruntu. Wyjaśnił, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 4066/18, uchylił powyższe orzeczenie wraz z decyzjami obu instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że błędnie założył Sąd oraz organy obu instancji, iż na podstawie ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie wydawało się decyzji o odszkodowaniu, a sama wypłata odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo-księgową. Powyższe, jak zauważył NSA, wynika z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy z 1961 r. NSA wskazał, że błędny pogląd organów w tym przedmiocie wpłynął na sposób prowadzenia postępowania dowodowego i mógł mieć wpływ na poczynione ustalenia, albowiem w pismach kierowanych do podmiotów mogących posiadać dokumentację dotyczącą wywłaszczenia organ I instancji pytał o dokumentację finansowo-księgową dotyczącą wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a nie o decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. NSA zauważył, że to samo dotyczy zeznań świadków, którzy byli pytani nie o decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz o dokumenty związane z jego wypłatą. Zauważył, że w przypadku braku dowodów z dokumentów, być może są jeszcze inne osoby pracujące w organie w 1979 r. lub później, które można przesłuchać w charakterze świadków, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu. Wyjaśniwszy zasadę stosowania art. 86 k.p.a. wobec stron i świadków NSA wskazał, że o ile w dotychczasowym postępowaniu organ wzywał strony do wzięcia udziału w rozprawie, to dotychczas nie przesłuchał nikogo w charakterze strony, mimo że z powodu braku innych dowodów pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym ewentualna odmowa poddania się przesłuchaniu lub odmowa odpowiedzi na pytania, pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być przez organ oceniana w kontekście całego materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Starosta wezwał M. R., J. C., A. R., J. R. oraz B. R. do złożenia zeznań w sprawie w charakterze strony. Podtrzymali oni swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie: co do żądania wniosku, o braku wiedzy o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o braku dokumentów w tym zakresie (J. R., z uwagi na przebywanie poza granicami kraju, zeznania złożył pisemnie). Starosta zwrócił się ponadto do Archiwum Państwowego w Toruniu o udzielenie informacji, czy w aktach z lat 1979-1990 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we Włocławku lub Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we Włocławku znajdują się dokumenty dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz osób fizycznych za wywłaszczoną nieruchomość nr [...]. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Archiwum udzieliło odpowiedzi negatywnej.
Decyzją z dnia 6 maja 2021 r., nr GGN.6820.18.2016-2021.ZS, Starosta Włocławski odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazaną we wniosku. Przytoczywszy okoliczności faktyczne sprawy z powołaniem dokonywanych czynności dowodowych organ stwierdził, że nie odnaleziono dokumentów dot. wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości ani dokumentów dot. ustalenia odszkodowania, poza samym Zarządzeniem. Organ wskazał, że z zeznań osoby pełniącej w tamtym czasie funkcję głównej księgowej wynika, że osoby wywłaszczone otrzymywały odszkodowanie. W trakcie przesłuchania wnioskodawcy oświadczyli zaś, że nie mają żadnej wiedzy co do odszkodowań. Organ wskazał, że wniosek sprowadza się do jedynie do żądania i zawarcia w nim ocennej interpretacji zaistniałego faktu wywłaszczenia. Stwierdził, że strony nie przedstawiły żadnych dokumentów ani stanowisk uprawdopodobniających brak otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Starosta zauważył znaczny okres od czasu wywłaszczenia do zgłoszenia żądania, wyraził wątpliwość, dlaczego wnioskodawcy nie ubiegali się o odszkodowanie po 1 stycznia 1990 r. Organ poczynił wywód na temat przedawnienia roszczeń z zakresu odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., nr WSPN/DW.7581.12.2021.WJ, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że Starosta winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez NSA, tj. skierować zapytania, do wszystkich właściwych instytucji, dotyczące ewentualnego rozstrzygnięcia administracyjnego ustalającego odszkodowanie, a nadto ustalić osoby pozbawione w tym samym czasie praw własnościowych lub ich następców prawnych celem odebrania od nich wyjaśnień co do wypłaty odszkodowania.
Po rozpoznaniu sprzeciwu od powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję Wojewody wskazując, że organ odwoławczy nie ocenił ustaleń dokonanych po ponownym przeprowadzeniu postępowania, ani nie wyjaśnił, jaką wartość dowodową miałyby ewentualne ustalenia dotyczące wywłaszczenia innych podmiotów. Nie ocenił też zeznań stron i zasadności kierowania do nich dodatkowych pytań. Sąd wskazał, że Wojewoda mógł samodzielnie uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie pytań do wskazanych przezeń instytucji.
Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda zwrócił się do Archiwum Państwowego w Toruniu, Banku Spółdzielczego w Kowalu, Urzędu Gminy Baruchowo, Urzędu Gminy Kowal oraz Gminy Miasto Kowal o przekazanie będących w posiadaniu kopii rozstrzygnięć (decyzji) administracyjnych Naczelnika Miasta i Gminy Kowal z lat 1979-1990 dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz K. i T. małżonków M. . Organ wskazał, że pomocne będą też kopie wszystkich innych dokumentów związanych z wywłaszczeniem i ewentualnym odszkodowaniem. W odpowiedziach na powyższe ww. podmioty wskazały, że nie są w posiadaniu żadnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania.
Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r., nr WSPN/DW.7581.12.2021.WJ, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Włocławskiego z dnia 6 maja 2021 r. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że strony postępowania, działające przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawili żadnych dowodów, z których wynikałby fakt braku wypłaty odszkodowania, ani też żadnych pism, którymi strony zwracały się do ówczesnych organów administracji o wypłatę odszkodowania. Wskazawszy, że nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące wywłaszczenia i odszkodowania Wojewoda stwierdził, że z zeznań osoby pełniącej w okresie wywłaszczenia funkcję głównej księgowej wynika, iż odszkodowania były wypłacane wszystkim wywłaszczanym właścicielom, najprawdopodobniej również poprzednicy prawni wnioskodawców nie zostali pominięci w tym zakresie. Organ wskazał, że zeznania świadka nie zostały zakwestionowane przez strony. W ocenie Wojewody nie można zarzucić Staroście braku ustalenia stanu faktycznego sprawy, podjął bowiem starania zmierzające do pozyskania materiału dowodowego, dokonał jego oceny i uzasadnił własne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że również przeprowadzone przez niego uzupełniające postępowanie dowodowe wedle wytycznych NSA nie zaowocowało pozyskaniem rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Stwierdził, że subiektywne przekonanie stron o braku wypłacenia odszkodowania nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów.
W skardze na powyższą decyzję wnioskodawcy, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość nr [...], oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że brak dowodów na wypłatę odszkodowania nie prowadzi do wniosku, że odszkodowania tego nie wypłacono. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ utrzymuje, iż niemożliwym był brak wypłaty odszkodowania, pomimo złożonego przez B. R. zeznania, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że odszkodowania nie wypłacono, oraz pomimo braku decyzji w tym zakresie. Zarzucili, że organ wymaga od nich przedkładania dowodów na okoliczność twierdzeń o braku wypłaty odszkodowania, w sytuacji, gdy skarżący dowodów takich nie posiadają, a brak ich istnienia potwierdzają instytucje, do których organy się zwracały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć jej argumentacja jedynie w części okazała się zasadna.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną decyzją orzekł Wojewoda Kujawsko - Pomorski było ustalenie i wyplata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z zarządzeniem Naczelnika Miasta i Gminy w Kowalu z dnia 10 marca 1979 r., nr 3/79, na mocy którego przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka numer [...], o powierzchni 1.96 ha, będącą w tym dniu własnością J. i B. małżonków R. , skutkiem czego z mocy prawa własność tej nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzenia. Wywłaszczenia dokonano na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216). Stosownie do art. 9 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. W art. 10 ust. 2 ww. ustawy zaś unormowano, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:
1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,
2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,
3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.
Przedmiot sporu sprowadza się do tego, czy za wywłaszczoną nieruchomość w okresie tego wywłaszczenia wypłacono ówczesnym właścicielom odszkodowanie. Skarżący utrzymują, że fakt taki nie nastąpił, toteż odszkodowanie należy ustalić i wypłacić w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej u.g.n. W tym miejscu przywołać należy, że w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie budzi sporu w sprawie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza obowiązek regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo, że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.
Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd miał na uwadze przede wszystkim, że w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 4066/18 uchylił uprzedni zapadły w sprawie wyrok tut. Sądu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 1365/17 wraz z decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 września 2017 r., nr WSPN/DW.7581.50.2017.WJ oraz poprzedzającą ją decyzją Starosty Włocławskiego z dnia 12 maja 2017 r. nr GGN.6820.18.2016-2017.ZS. Naczelny Sąd Administracyjny przekazał sprawę organom do ponownego rozpoznania wskazując wytyczne co do koniecznego zakresu ustaleń faktycznych podlegających uzupełnieniu, jak i środków dowodowych, których wykorzystanie umożliwić ma ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności.
W okolicznościach niniejszej sprawy, na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. organy rozpoznające ponownie sprawę były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok ten wiąże również Sąd kontrolujący decyzję wydaną na skutek ponownie prowadzonego postępowania. Ocenie podlega, czy organy prawidłowo zastosowały się do wytycznych wyroku NSA. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby.
W wyroku z dnia 10 marca 2020 r., sygn. I OSK 4066/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w pismach Starosty Włocławskiego kierowanych do jednostek samorządu terytorialnego, Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w Toruniu Oddział we Włocławku oraz Banku Spółdzielczego, organ I instancji pytał o dokumentację finansowo-księgową dotyczącą wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], a nie o decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. Decyzja taka zaś, jak wynika z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, stanowiła podstawę ustalenia tego odszkodowania. Podobnie powołani na potrzeby postępowania świadkowie nie byli pytani o decyzję o ustaleniu odszkodowania, lecz o dokumenty związane z jego wypłatą. NSA wskazał, że w przypadku braku dowodów z dokumentów być może są jeszcze inne osoby pracujące w 1979 r. lub później w organie, który wydał zarządzenie nr 3/79, które można przesłuchać w charakterze świadków, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu. NSA polecił przesłuchać strony na okoliczności istotne dla sprawy, zgodnie z art. 86 k.p.a., a to z uwagi na pozostające niewyjaśnione istotne dla sprawy fakty oraz brak innych dowodów, które te dotychczas niewyjaśnione kwestie pozwalałyby ustalić. NSA wprost wskazał w konkluzji uzasadnienia, że prowadząc ponownie postępowanie organ powinien prawidłowo określić dokumenty, których poszukuje w archiwach oraz w razie ich braku przeprowadzić dowody "osobowe" z przesłuchania ewentualnych świadków oraz – w ostateczności – stron, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu za działkę nr [...].
Oceniając postępowanie przez pryzmat wskazanych wyżej wytycznych NSA Sąd stwierdził, że zostały one wykonane przez organy jedynie w części.
Rozpoznając ponownie sprawę Starosta Włocławski uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez przesłuchanie w dniu 4 grudnia 2020 r. stron postępowania: M. R., J. C., A. R. oraz B. R.. Wszyscy podtrzymali żądanie wniosku z 12 lipca 2016 r. M. R. wskazał, że według jego wiedzy odszkodowanie nie zostało wypłacone, nie wie nic na ten temat, nie widział żadnych dokumentów z tym związanych (miał wówczas rok). Wskazał, że potrzeba dochodzenia roszczenia wynika z przekonania w rodzinie, że nikt nie otrzymał odszkodowania. B. R. stwierdziła, że według jej wiedzy odszkodowanie nie zostało wypłacone, że nie posiada żadnych dokumentów oraz że nie pamięta, w jaki sposób przeprowadzono sprawę przejęcia nieruchomości, nie pamięta geodetów ani innych osób. J. C. wskazała, że nie wyobraża sobie, jakie powinno być odszkodowanie, nie ma sprecyzowanych żądań co do kwoty, nie posiada wiedzy ani dokumentów w sprawie (była wówczas dzieckiem). J. R. zeznała, że nie posiada żadnej wiedzy w sprawie, nie ma żadnych dokumentów. J. R., z racji na przebywanie w Stanach Zjednoczonych, złożył zeznania pisemnie w formie odpowiedzi na zadane przez organ pytania: w jakiej dacie podjął wiadomość, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę domków jednorodzinnych (odpowiedź: "nie pamiętam"), czy widział i czy pamięta jakieś dokumenty związane z przeznaczeniem działki nr [...] ob. B. pod budownictwo jednorodzinne (odpowiedź: "nie widziałem, nie pamiętam"), czy słyszał, że ojciec (rodzice) otrzymali z ww. tytułu odszkodowanie od Skarbu Państwa (odpowiedź: "nie słyszałem"), czy podtrzymuje swoje roszczenie (odpowiedź: "tak, podtrzymuję").
Powyższe zeznania nic nie wniosły do sprawy. Strony podtrzymały stanowisko wniosku zasłaniając się brakiem pamięci lub niewiedzą co do zasadniczych okoliczności sprawy: ewentualnego postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stwierdzić należy, że brakiem świadomości lub niepamięcią strony obejmują nie tylko kwestie finansowo-rachunkowe związane z wypłatą odszkodowania, ale również kwestię rozstrzygnięcia administracyjnego będącego podstawą przyznania odszkodowania.
Starosta nie podjął, poza przesłuchaniem stron w trybie art. 86 k.p.a., dodatkowych czynności dowodowych. Nie zwrócił się do rozpytywanych wcześniej instytucji o posiadanie informacje o konkretnym zagadnieniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ewentualnie dysponowaniu jej kopią lub jakimikolwiek aktami związanymi z takim rozstrzygnięciem. Co istotne, organ winien w tym zakresie zaznaczyć, że w Zarządzeniu nr 3/79 błędnie oznaczono właściciela nieruchomości nr [...] jako K. M., choć od 22 stycznia 1979 r. uprawnienia właścicielskie przysługiwały już B. i J. R. (vide: akt notarialny z dnia 22 stycznia 1979 r., nr rep. 275/1979, mocą którego ustanowiono umowę dożywocia pomiędzy małżeństwem M. a małżeństwem R. z przeniesieniem na tych drugich własności nieruchomości nr [...]). Powyższa rozbieżność może wpływać na czytelność archiwów instytucji, do których Starosta miał obowiązek się zwrócić, i należało wyraźnie o niej wspomnieć. Nie zwrócono się nadto, wbrew sugestiom NSA, do urzędu gminy o wyjaśnienia w zakresie tego, czy są jeszcze inne (poza przesłuchanym naczelnikiem gminy oraz główną księgową) osoby pracujące w 1979 r. lub później w organie, który wydał zarządzenie nr 3/79, które można przesłuchać w charakterze świadków, na okoliczność wydania decyzji o odszkodowaniu. Dopowiedzieć za NSA w tym miejscu wypada, że przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2017 r. przesłuchanie w charakterze świadka W. S. pełniącej wówczas funkcję głównej księgowej ma znaczenie jedynie w zakresie, w jakim ustalenia dotyczą okoliczności ewentualnej wypłaty odszkodowania (czynności technicznej), a nie w zakresie wydania decyzji odszkodowawczej, na co zwrócił uwagę sąd II instancji. Nadinterpretacją organów jest również to, że z zeznań ww. świadka wynika, iż wywłaszczane osoby otrzymały odszkodowanie za przejmowane w tamtym okresie nieruchomości – świadek wspomniała jedynie o jednej takiej osobie (S. C.) i nie można powyższego ekstrapolować na wszystkie przypadki dokonanych w tym samym okresie wywłaszczeń. Podobnie zeznania S. J. z dnia 24 lutego 2017 r., który nie pełnił w okresie wywłaszczenia jeszcze funkcji naczelnika gminy (objął ją w kwietniu 1979 r.) nie mogą być miarodajne w zakresie okoliczności wydania przez niego decyzji odszkodowawczej, ale jedynie w zakresie późniejszego, tj w okresie od kwietnia 1979 r. do – jak wskazał – grudnia 1983 r., braku w tym przedmiocie roszczeń osób wywłaszczanych. Niezależnie od powyższego zaznaczyć też należy, że zgodnie z wytycznymi NSA organ winien przesłuchać wnioskodawców w charakterze stron "w ostateczności", tj. w razie braku dokumentów dotyczących decyzji odszkodowawczej oraz po przeprowadzeniu dowodów osobowych z przesłuchania ewentualnych świadków – np. żyjących merytorycznych pracowników organu zajmujących się sprawami decyzji odszkodowawczych. Starosta przeprowadził zaś dowód w oparciu o art. 86 k.p.a. nie podjąwszy próby poczynienia ustaleń w oparciu o pozostałe sugerowane środki dowodowe.
Powyższych wad nie zdołał skutecznie sanować organ odwoławczy w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wskazać należy, że uzupełnił on postępowanie jedyne w zakresie wezwania Archiwum Państwowego w Toruniu, Banku Spółdzielczego w Kowalu, Urzędu Gminy Baruchowo, Urzędu Gminy Kowal oraz Gminy Miasto Kowal do przekazania będących w ich posiadaniu kopii rozstrzygnięć (decyzji) administracyjnych Naczelnika Miasta i Gminy Kowal z lat 1979-1990 dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], ewentualnie kopii wszystkich innych dokumentów związanych z wywłaszczeniem i ewentualnym odszkodowaniem. Po powzięciu negatywnych odpowiedzi ww. podmiotów co do jakichkolwiek dokumentów związanych z decyzjami odszkodowawczymi organ uznał zebrany materiał dowodowy za kompletny i podjął na jego podstawie zaskarżoną decyzję. Wyszczególnione w poprzednim akapicie uwagi co do pozostałych koniecznych czynności dowodowych zachowują aktualność względem postępowania Wojewody. Organ odwoławczy nie podjął próby zidentyfikowania świadków w postaci pracowników organu w okresie wywłaszczenia, którzy mogą mieć wiedzę co do ewentualnych decyzji odszkodowawczych wydawanych w tamtym czasie, w tym decyzji odszkodowawczej za przejętą działkę nr [...]. Kierując pytania do instytucji mogących posiadać w swych archiwach ślad decyzji wywłaszczeniowej Wojewoda nie wyszczególnił też, że wywłaszczenia dokonano, wbrew treści zarządzenia nr 3/79, de iure wobec B. i J. R. (Wojewoda w wezwaniach wskazywał na K. M.). Rozbieżność co do osoby (osób) wywłaszczonego właściciela mogła mieć wpływ na ustalenie istnienia żądanej dokumentacji, w archiwach może bowiem nie być decyzji odszkodowawczej kierowanej do K. M., ale może istnieć decyzja prawidłowo kierowana do B. i J. R..
Wskazać w tym miejscu należy, że dostrzegalną jest niekonsekwencja Wojewody w zakresie luk w ustaleniach faktycznych sprawy, których uzupełnienie jest konieczne dla jej prawidłowego zakończenia. W decyzji z dnia 10 grudnia 2021 r., nr WSPN/DW.7581.12.2021.WJ, Wojewoda wskazał Staroście, że należy ustalić osoby pozbawione w tym samym czasie praw własnościowych lub ich następców prawnych celem odebrania od nich wyjaśnień co do wypłaty odszkodowania, uzyskać odpowiedzi stron na dodatkowe pytania, zwrócić się do uprzednio rozpytywanych instytucji o wyjaśnienia co do decyzji odszkodowawczej i związanej z nią dokumentacji. Decyzja powyższa została co prawda uchylona przez tut. Sąd (wyrok z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 166/22), jednak powodem jej uchylenia nie było, samo w sobie, zbyt szerokie oznaczenie czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia, ale przedwczesne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzja kasacyjna) bez rozważenia możliwości samodzielnego uzupełnienia materiału dowodowego w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., jak i nieuzasadnienie wartości dowodowej wskazywanych Staroście czynności w kontekście dotychczas poczynionych, a nieocenionych przez Wojewodę, ustaleń. W sytuacji, gdy organ nie jest w stanie pozyskać jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej zarówno wypłaty odszkodowania, jak i samej decyzji odszkodowawczej, aktualizuje się zasadność rozszerzenia poszukiwań wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na ocenę zasadności wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zgodnie z wytycznymi NSA organ winien zatem przesłuchać ewentualnych świadków – pracowników merytorycznych w okresie wywłaszczenia, skierowania dodatkowych pytań do stron postępowania (a co w warunkach wydawania wyroku tut. Sądu z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 166/22 nie zostało dostatecznie przez Wojewodę uzasadnione). Winien też rozważyć i umotywować zasadność zwrócenia się do innych osób (ich następców prawnych) wywłaszczanych w tym samym okresie na terenie gminy Kowal, a w szczególności osób wskazanych w tym samym zarządzeniu nr 3/79 (A. M. – dz. nr [...], M. M. – dz. nr [...]). Sąd podziela i za spójne z powyższym uznaje stanowisko NSA wyrażone w wyroku o sygn. I OSK 4066/18, że w sytuacji, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie c a ł o k s z t a ł t u (podkr. Sądu) materiału dowodowego. Jeżeli po sprecyzowaniu zapytania w zakresie rzeczywistych osób pozbawionych własności nad nieruchomością nr [...], okaże się, że nie zachował się żaden dowód bezpośredni w postaci dokumentacji związanej z decyzją odszkodowawczą (jak i sama decyzja), a co można z dużym prawdopodobieństwem zakładać mając na uwadze dotychczasową bezowocną kwerendę w tym zakresie, to w tej sytuacji, kierowany chęcią skompletowania całokształtu materiału dowodowego, organ prowadzący postępowanie winien pozyskać opisane wyżej dowody pośrednie i na ich podstawie ocenić, czy zasadne jest wydanie decyzji w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W kontekście zasadniczo prawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do braku obowiązku przechowywania dokumentów przez organy od połowy lat 70-tych, a więc również tych związanych z ewentualną decyzją odszkodowawczą za przejętą nieruchomość nr [...], Sąd wyjaśnia, że ustalenia faktyczne winny też obejmować wynik poszukiwań dokumentów potwierdzających, że akta dotyczące decyzji odszkodowawczej istniały, lecz uległy zniszczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20.11.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 325/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.12.2018 r., sygn. akt IV SA/Gd 998/18, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane były do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ, w obliczu braku dokumentacji odszkodowawczej, w tym przede wszystkim decyzji, winien zatem podjąć kroki w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Wyjaśnienia też wymaga, czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r., sygn. II SA/Bd 502/20, dostępny jw.).
Organ weźmie również pod uwagę, że zgodnie z mającym zastosowanie w okresie wywłaszczenia art. 27 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w opisanych w tym przepisie sytuacjach kwota odszkodowania była przekazywana do depozytu sądowego sądu powiatowego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Zasadnym zatem będzie zwrócenie się do obecnie funkcjonującego właściwego sądu rejonowego o informację, czy zachował się jakikolwiek ślad przekazania do depozytu odszkodowania przysługującego za wywłaszczoną nieruchomość nr [...].
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia w powyżej wskazany sposób, uwzględniający przede wszystkim wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też Sąd uznał, że naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Ten zarzut skargi, choć nieprawidłowo umotywowany (skarżący zakładają, że brak dowodów na wypłatę odszkodowania implikuje, iż odszkodowania takiego nie wypłacono, co nie jest prawidłowym wnioskowaniem, o czym niżej), okazał się zatem zasadny.
Pozostałe zarzuty skargi – poza stwierdzonym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – nie były zasadne.
Przedwczesnym jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie. W sprawie ponownemu ustaleniu będzie bowiem podlegać zasadnicza okoliczność warunkująca zastosowanie ww. przepisów, tj. czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalenie, że odszkodowanie takie w istocie wypłacono, będzie zaś uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Wbrew stanowisku skargi organy prawidłowo uznały, że strona nie może czuć się zwolniona z aktywności procesowej, nawet w sytuacji, kiedy na organie ciąży obowiązek gromadzenia dowodów z urzędu. W tym zakresie całkowitą aktualność zachowuje w niniejszej sprawie pogląd tut. Sądu wyrażony w powołanym wyroku z dnia 15 września 2020 r., sygn. II SA/Bd 502/20. Organ nie ma wglądu w prywatne dokumentalne zasoby strony i nie może wyręczyć jej w poszukiwaniu we własnym jej zakresie dowodów przydatnych na poparcie jej twierdzeń o braku wypłacenia odszkodowania. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód bezpośrednio świadczący o wypłaceniu odszkodowania (np. kopia decyzji lub akta odszkodowawcze), będzie świadczyła o fakcie braku wypłacenia odszkodowania. Tego typu wywody mogłyby okazać się skuteczne w sytuacji, kiedy przepisy prawa wymagały przechowywania do chwili obecnej dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania. Skoro zaś brak jest takiego wymogu, tok rozumowania strony mógłby doprowadzać do niedopuszczalnych i zarazem absurdalnych sytuacji, polegających na konieczności ponownego wypłacania odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - za które przyznano odszkodowania - tylko dlatego, że nie zachowały się dokumenty szkodowe. Takiej konstrukcji rozumowania musiałby towarzyszyć obowiązek wieczystego przechowywania takiej dokumentacji. Obowiązek taki zaś nie istnieje. Przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w k.p.a., nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia). Materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty, podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania. W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, w oparciu o brak bezpośrednich dowodów jego wypłacenia. Skarżący również nie wykazali, aby ich poprzednicy prawni oraz właściciele wywłaszczonych gruntów, co do których dotychczas nie odnaleziono dokumentacji szkodowej (a co będzie jeszcze przedmiotem dodatkowych ustaleń organów), upominali się o wypłacenie należnego im odszkodowania. Bez wykazania przez skarżących łamania prawa przez Naczelnika Miasta i Gminy Kowal, nie można z góry przyjmować, że w 1979 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania. Byłoby to w istocie nieuprawnione przypuszczenie lub domniemanie, a więc działanie, które sami stosują skarżący, a którego cechy przypisują organom w sposób nieuprawniony.
Podkreślić nadto należy, że w toku postępowania skarżący nie wykazywali nawet inicjatywy w zakresie wyjaśnień co do istotnych okoliczności sprawy. Ich zeznania nie wykraczały poza twierdzenia o braku wiedzy i pamięci co do odszkodowania. Również powołana w skardze B. R. nie stwierdziła kategorycznie, że decyzji odszkodowawczej nie wydano. Jej subiektywne stanowisko co do braku wiedzy i pamięci o ewentualnej wypłacie odszkodowania nie przesądza tej kwestii w ten sposób, że w istocie odszkodowanie nie zostało wypłacone poprzednim właścicielom nieruchomości.
Za słuszne należy uznać rozumowanie organów, że przy założeniu braku wypłaty odszkodowania, trudno wytłumaczyć brak jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez byłych wywłaszczonych właścicieli do organu w tej kwestii. Należy zauważyć, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w 2016 r., a więc 37 lat po wydaniu zarządzenia, w wyniku którego doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz państwa. Pomijając okres PRL ze względu na niedemokratyczne zasady panujące w tym czasie w Polsce (w tym również w roku 1979), to zastrzeżenia te nie dotyczą okresu późniejszego, tj. po 1989 r., kiedy właściciele gruntów, mogli z powodzeniem dochodzić swoich praw.
Przy braku dokumentów przeciwnych – co należy jeszcze ustalić, zgodnie ze stanowiskiem Sądu - należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie i nie można przypisywać im działań polegających na łamaniu obowiązujących je wówczas przepisów, na zasadzie nieuprawnionych przypuszczeń.
W konsekwencji powyższego, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów w postaci wpisu od skargi oraz wynagrodzenia pełnomocnika skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazówek wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, uwzględniających też wytyczne wiążącego tut. Sąd i organy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 4066/18.