II SA/GL 1005/24

II SA/Gl 1005/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17c ust. 9 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 maja 2024 r. nr SKO.IV/424/475/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia rodzicielskiego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak sprawy: [...], Burmistrz Miasta S. (dalej "organ" lub "organ I instancji") zawiesił postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku K. B. (dalej "strona" lub "skarżąca") z 14 marca 2024 r., o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko: R. B., data urodzenia [...] r.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że strona otrzymała decyzję z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") o odmowie do prawa do zasiłku macierzyńskiego na dziecko od której w dniu 15 marca 2024 r. się odwołała do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
Z uwagi na treść art. 17c ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323) – dalej "u.ś.r." organ uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wymaga zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a.".
Strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") zażalenie, które postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r., nr SKO.IV/424/475/2024, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że rozpatrzenie przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia wstępnego w postaci określenia przez sąd powszechny prawa strony do zasiłku macierzyńskiego uniemożliwia rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania jej świadczenia rodzicielskiego. W ocenie Kolegium ziściła się przesłanka do zawieszenia przez organ prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezadowolona z rozstrzygnięcia Kolegium skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu i zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. organ odwoławczy w ślad za organem I instancji błędnie uznał, iż do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego wymagane jest uprzednie ostateczne ustalenie czy skarżącej przysługuje prawo do zasiłku macierzyńskiego, podczas gdy w myśl art. 17c ust 9 pkt 1 u.ś.r. przesłanką do wydania decyzji odmownej w sprawie prawa do świadczenia rodzicielskiego jest wyłącznie ustalenie przez organ faktu otrzymywania zasiłku macierzyńskiego, a rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wydanego przez inny organ lub sąd, w szczególności nie wpływa na toczące się przed Sądem Okręgowym w B. postępowanie w sprawie o ustalenie objęcia skarżącej ubezpieczeniami społecznymi.
Z uwagi na podniesiony zarzut skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia organu I instancji w całości;
2. przeprowadzenie postępowania w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty ją potwierdzające. Wskazała, że w chwili składania wniosku o świadczenie rodzicielskie nie pobierała zasiłku macierzyńskiego, albowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakwestionował istnienie jej stosunku pracy sprzed urodzenia dziecka i odmówił objęcia ubezpieczeniem społecznym. W jej ocenie fakt toczącego się przed Sądem Okręgowym w B. postępowania dot. odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia 13 lutego 2024 r., oznaczonej nr [...], stwierdzającej niepodleganie skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnym, rentowym, chorobowym, wypadkowym, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie przyznawania jej prawa do świadczenia rodzicielskiego. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryterium legalności, stało się zaskarżone postanowienie Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w tak zakreślonych granicach oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanki do zastosowania kompetencji kasatoryjnych.
Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zaistnienie przesłanek wskazanych w przywołanej regulacji obliguje zatem organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08, wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1064/21 i cyt. tam orzecznictwo).
Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 18 kwietnia 2024 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 14 marca 2024 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na rzecz małoletniego dziecka. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca wystąpiła 13 grudnia 2023 r. o zasiłek macierzyński i w tym zakresie toczy się postępowanie sądowe przed sądem powszechnym w związku z odwołaniem skarżącej od decyzji ZUS z dnia 14 lutego 2024 r. W takim stanie sprawy organy, zważywszy na art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. (wykluczający kumulatywne otrzymywanie dwóch świadczeń macierzyńskiego i rodzicielskiego) uznały, że rozpoznanie sprawy z wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem powszechnym o świadczenie macierzyńskie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiły postępowanie.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że relacja zachodząca pomiędzy postępowaniem o ustalenie skarżącej prawa do świadczenia rodzicielskiego, a równolegle prowadzonym przed sądem powszechnym postępowaniem dotyczącym przyznania jej zasiłku macierzyńskiego, wyczerpuje znamiona związku przyczynowego charakterystycznego dla zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co wymagało zawieszenia postępowania.
Zgodnie z art. 17c ust. 4 pkt 1 u.ś.r., w przypadku ubiegania się o świadczenie rodzicielskie przez matkę przysługiwać ono będzie, o ile zostanie przyznane, od dnia porodu. Powyższe wynika z art. 24 ust. 9 u.ś.r, zgodnie z którym, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia (...) dziecka (...), jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia dziecka (...). Zgodnie zaś z art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2780) -dalej "u.ś.p.ch.m", ubezpieczona (matka dziecka), nie później niż 21 dni po porodzie, może złożyć pisemny wniosek o wypłacenie jej zasiłku macierzyńskiego za okres odpowiadający okresowi urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego w pełnym wymiarze, z wyłączeniem okresu, o którym mowa w art. 1821a § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1465, ze zm.), przysługującego ojcu dziecka. Z art. 29a ust. 1 u.ś.p.ch.m. wynika, że zasiłek macierzyński przysługuje przez okres ustalony przepisami kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu rodzicielskiego oraz urlopu ojcowskiego.
Jednocześnie stosownie do art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r. świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli: co najmniej jeden z rodziców dziecka (...), otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego (przesłanka negatywna). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że świadczenie rodzinne dla rodzin wychowujących dzieci (świadczenie rodzicielskie) może przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Ze świadczenia rodzicielskiego nie mogą korzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Wpisuje się to w systemową logikę systemu zabezpieczenia społecznego, który preferuje korzystanie z ochrony gwarantowanej przez ubezpieczenia społeczne (w postaci zasiłku macierzyńskiego). Dlatego też, zdaniem Sądu, dopiero w przypadku "braku dostępu do uprawnienia z systemu ubezpieczenia społecznego", można ubiegać się o świadczenia z zaopatrzenia społecznego (o świadczenie rodzicielskie). Wprowadzenie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., służy zatem zapewnieniu akcesoryjnego (z systemowego punktu widzenia) charakteru świadczenia rodzicielskiego, gdyż może ono przysługiwać tylko tym osobom, które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd uznał, że użytemu przez ustawodawcę w art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., sformułowaniu "otrzymują zasiłek macierzyński" nie należy przypisywać literalnego znaczenia, w oderwaniu ujęcia systemowego i od stanu faktycznego sprawy, w szczególności w sytuacji, w której skarżąca nie tylko najpierw wystąpiła o przyznanie zasiłku macierzyńskiego, ale postępowanie w tej sprawie zawisło przed sądem powszechnym, a jednocześnie wystąpiła do organów z wnioskiem o zasiłek rodzicielski. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącą, optującą za literalnym, ścisłym interpretowaniem, w ujęciu teraźniejszym art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r, w kontekście sformułowania "otrzymują zasiłek macierzyński",
Z uwagi na powyższe nie ulega zatem wątpliwości, że bez orzeczenia sądu przesadzającego sprawę zasiłku macierzyńskiego, organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o zasiłek rodzicielski, nie mogły przesądzić (zweryfikować), czy w sprawie występowała (czy też nie występowała) przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17c ust. 9 pkt 1 u. ś. r. Zagadnienie to władny jest rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Zawisłość postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku macierzyńskiego (przy braku prawomocnego orzeczenia w tym zakresie) determinowała zatem konieczność wyjaśnienia – i to bezspornie jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie z wniosku o świadczenie rodzicielskie – czy w sprawie skarżącej zachodziła (czy też nie zachodziła) przesłanka z art. 17c ust. 9 pkt 1 u.ś.r., a tym samym nadała oczekiwanemu orzeczeniu sądu powszechnemu walor zagadnienia wstępnego. Brak pewności co do kierunku orzeczenia sądu powszechnego w sprawie zasiłku macierzyńskiego kreuje uwarunkowania charakterystyczne dla zagadnienia wstępnego. Dopiero rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez sąd powszechny zdeterminuje kierunek (ewentualnego) rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej o zasiłek rodzicielski. A contrario – brak jego rozstrzygnięcia – wykluczał możliwość wydania przez organy decyzji w sprawie zasiłku rodzicielskiego. W tej sytuacji orzekające w sprawie organy zobligowane były do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego brak wykluczał każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 583/23).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.