II SA/Gl 1003/25

II SA/Gl 1003/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1508
art. 96 ust. 2, ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 25 czerwca 2019 r. nr XI/99/2019 w przedmiocie zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 czerwca 2025 r. Wojewoda Śląski, działając w oparciu o art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 25 czerwca 2019 r. Nr XI/99/2019 w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej będących w zakresie zadań własnych gminy - pomoc rzeczowa, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 96 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. na dzień podjęcia uchwały: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.), w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Na wstępie uzasadnienia skargi wskazał, że uchwała nie wypełnia w całości delegacji ustawowej zawartej w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczył, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Zdaniem organu nadzoru z § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada ustaliła zasady zwrotu wydatków za następujące świadczenia z pomocy społecznej: usługi, pomoc rzeczową, zasiłek na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłek okresowy i zasiłek celowy (przyznane pod warunkiem zwrotu). Porównanie ww. katalogu z przepisem art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, prowadzi do wniosku, że Rada pominęła w uchwale zasady zwrotu wydatków na świadczenia przyznawane w formie posiłku.
W odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru o powody pominięcia w uchwale regulacji dotyczącej posiłków, Burmistrz Miasta Ogrodzieniec wskazał, że pominięcie to miało charakter celowy, bowiem w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym równolegle funkcjonowała odrębna uchwała, która regulowała kwestie związane ze zwrotem wydatków na posiłki, tj. uchwała Nr II/18/2018 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Wskazano ponadto, że aktualnie kwestię tę reguluje uchwała Nr LXV/633/2023 z dnia 1 grudnia 2023 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2024-2028 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2023 r., poz. 9466).
Zdaniem organu nadzoru, analiza przywołanych uchwał wskazuje, że Rada, stanowiąc w przedmiocie zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej przyznawane pod rygorem zwrotu, dokonała rozdzielenia tej materii na dwie uchwały. Z jednej strony podjęła na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uchwałę Nr XI/99/2019 mającą charakter ogólny (ale z wyłączeniem świadczeń w postaci zwrotu wydatków na posiłki), a z drugiej - osobno uregulowała kwestie związane ze świadczeniami przyznawanymi w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu". W tej ostatniej uchwale połączono ponadto regulacje odnoszące się do podwyższenia kryterium dochodowego dotyczącego świadczeń pieniężnych z regulacją dotyczącą zasad zwrotu świadczeń rzeczowych.
W opinii organu nadzoru sam fakt, że Gmina realizuje program rządowy "Posiłek w szkole i w domu", i w jego ramach przyznaje świadczenia w postaci posiłków, nie zwalnia jej z obowiązku kompleksowego uregulowania kwestii zasad zwrotu wydatków za posiłki w uchwale ogólnej, bądź w odrębnych uchwałach o takim charakterze. Materia uchwały Nr II/18/2018 odnosi się natomiast przedmiotowo jedynie do świadczeń przyznawanych w ramach programu rządowego, a zatem pomija te sytuacje, w których Gmina może przyznawać takie świadczenia na odrębnych podstawach, jako zadania własne.
Opisane uchybienie należy, zdaniem Wojewody, zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z porządku prawnego i utraciła moc prawną wskutek podjęcia przez Radę Miejską w Ogrodzieńcu w dniu 31 lipca 2024 r. uchwały Nr IV/38/2024 w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, będących w zakresie zadań własnych gminy tj. usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. Zgodnie z § 3 tej uchwały "Traci moc uchwała nr XI/99/2019 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 25 czerwca 2019 r."
Tym samym uchwała, której dotyczy skarga została już uchylona i nie obowiązuje, a zastrzeżenia Wojewody zostały uwzględnione w treści podjętej nowej uchwały. W ocenie organu żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, która została już przez działania własne jednostki samorządu wyeliminowana, stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i pkt 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała Nr XI/99/2019 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 25 czerwca 2019 r. w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej będących w zakresie zadań własnych gminy - pomoc rzeczowa, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i celowe przyznane pod warunkiem zwrotu (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 4943), wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 96 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., wyłączającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu jest natomiast art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Przywołana regulacja ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy – sąd może to uczynić w terminie roku od daty podjęcia aktu. Wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków – kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Natomiast jeżeli z powodu upływu rocznego terminu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały, a istnieją ku temu przesłanki w postaci istotnej sprzeczności aktu z prawem, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie, upłynął termin określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, uprawniający organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. Właściwy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 93 ust. 1 tej ustawy, pozostaje zatem sąd administracyjny.
Zaskarżona uchwała została podjęta dnia 25 czerwca 2019 r. i stanowi akt prawa miejscowego. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony, stosownie do przywołanego wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, do stwierdzenia nieważności aktu, także po upływie roku od daty jego podjęcia. Powyższe dotyczy również sytuacji, gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia uchwała została uchylona (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1710/13). Należy pamiętać, iż uchylenie aktu eliminuje go z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie aktu uchylającego. Ewentualne stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje natomiast jego usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczął on obowiązywać. Uchylenie uchwały nie czyni zatem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, co podniesiono w odpowiedzi na skargę.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, bezprzedmiotowości postępowania nie można zatem wywodzić z podjęcia przez Radę Miejską w Ogrodzieńcu w dniu 31 lipca 2024 r. nowej uchwały Nr IV/38/2024 w sprawie określenia zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej będących w zakresie zadań własnych gminy tj. usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2024 r., poz. 5467), która dodatkowo nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.
Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności należy odnotować, iż akty prawa miejscowego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP).
Uchwała ta zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego beneficjenta pomocy społecznej, (w tym osób wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), któremu przyznana została pod warunkiem zwrotu pomoc w zakresie wskazanym w ust. 2 tego przepisu. W swej istocie ustala zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2 tej, będących w zakresie zadań własnych.
Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. W niniejszej sprawie, podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu, rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Wydatki, o których mowa w ust. 2 to "wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu", które jak określa ustawodawca "podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego".
Taka konstrukcja przepisów wskazuje, że ustawodawca określił katalog wydatków, jakie rada gminy powinna zawrzeć w uchwale dotyczącej zasad zwrotu tych wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, będących w zakresie zadań własnych. Wolą ustawodawcy, uzewnętrznioną w treści art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy, było uregulowanie za pośrednictwem prawa miejscowego zasad zwrotu wydatków poniesionych na wskazane świadczenia z pomocy społecznej, tj. wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu. Tymczasem zakwestionowana uchwała w § 1 otrzymała brzmienie: "Wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu, zwane dalej wydatkami na świadczenia, podlegają zwrotowi na zasadach określonych w uchwale." § 2 uchwały określa natomiast zasady zwrotu wydatków wymienionych w § 1 uchwały.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie reguluje zasad zwrotu wydatków na "posiłki", o których mowa w przywołanych wyżej przepisach. W zaskarżonej uchwale nie uregulowano wyczerpująco całości tematyki objętej ust. 2 przywołanego przepisu. Wobec tego za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, iż organ nie wypełnił prawidłowo delegacji zawartej w art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Za spełnienie tego wymogu nie można uznać zapisów wówczas obowiązującej uchwały Nr II/18/2018 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 29 listopada 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2018 r., poz. 7559, z późn. zm.). Uchwała ta w § 1 stanowi, że "Podwyższa się do 150% kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uprawniające do przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, osobom i rodzinom wymienionym w uchwale nr 140 Rady Ministrów z dnia 19 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007)." Czym innym jest bowiem wymóg określenia przez Radę w drodze uchwały, zasad zwrotu wydatków za wszystkie wymienione w art. 96 ust. 2 omawianej ustawy, świadczenia z pomocy społecznej, a czym innym ustalenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania wsparcia w ramach wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu".
Jak wyjaśniał już tut. Sąd, a stanowisko to podziela w całości Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w całości nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 96 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 96 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie braku obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na jedno ze wskazanych w treści art. 96 ust. 2 stanowi podstawę do stwierdzenia wydania jej z istotnym naruszeniem prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1094/21). Zasadnie zauważył zatem organ nadzoru, że przedmiotowa uchwała winna kompleksowo regulować zawartą w niej materię (str. 3 uzasadnienia skargi). Wobec brzmienia art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w obrocie prawnym winna istnieć regulacja ogólna, odnosząca się do wszystkich świadczeń przewidzianych w art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Zaskarżona uchwała nie zrealizowała w całości ustawowego upoważnienia zawartego w art. 96 ust. 4 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.