II SA/Gd 999/23

II SA/Gd 999/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 11 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/1021/23 w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tczewskiego z dnia 3 stycznia 2023 r. nr WR.6124.219.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. K. kwotę 1072 zł (jeden tysiąc siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 sierpnia 2023 r. w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta Tczewski po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, decyzją z 3 stycznia 2023 r.:
1. Stwierdził, że dnia 10 czerwca 2020 r. grunty rolne klasy RII o powierzchni 484 m2 zlokalizowane na działce nr [...] położonej w miejscowości S., obręb S., gmina S. przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez właściciela ww. działki Pana J. K.
2. Zezwolił Panu J. K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 484 m2 gruntów rolnych klasy RII z działki nr [...] położonej w miejscowości S., obręb S., gmina S. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami funkcjonalnie związanymi z budynkiem.
3. Ustalił opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 968 m2 gruntów klasy RII w wysokości 10 % jednorazowej należności niepomniejszonej o wartość gruntu podlegającego wyłączeniu z produkcji rolniczej w wysokości 3850,98 zł (słownie złotych: trzy tysiące osiemset pięćdziesiąt 98/100) płatną przez 10 lat począwszy od roku 2023 do 2032.
4. Odstąpił od nałożenia jednorazowej należności, z uwagi na fakt, że wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej obliczona zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego Pani K. B. z dnia 12 grudnia 2022 r. jest wyższa od należności obliczonej na podstawie art. 12 ust. 6 i 7 powołanej ustawy.
5. Wskazał, że stałe opłaty roczne ustalone w pkt. 3 należy uiszczać w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.
Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że decyzją z 24 lutego 2020 r. zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 484 m2 gruntów klasy RII z działki nr [...] położonej w miejscowości S., obręb S., gmina S. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami funkcjonalnie związanymi z budynkiem na terenie ww. działki. W decyzji Inwestor został zwolniony z obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów o powierzchni 484 m2, gdyż wyłączenie następowało pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. Dnia 19 stycznia 2022 r. w Referacie Ewidencji Grantów i Budynków Starostwa Powiatowego w T. wprowadzono zmianę w danych ewidencyjnych działki nr [...] położonej w miejscowości S., obręb S., gmina S. z której wynika, że z przedmiotowej działki wyłączano z produkcji rolniczej 968 m2 gruntów klasy RII (zmiana użytku z RII na B). W związku z powyższym grunty o powierzchni 484 m2 zostały wyłączone bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Podczas oględzin przedmiotowej działki przeprowadzonych dnia 29 listopada 2022 r. stwierdzono, że przedmiotowy teren jest ogrodzony, zagospodarowany. Nie jest użytkowany rolniczo. Z działki nr [...] obręb S., gmina S. wyłączono z produkcji rolniczej grunty o powierzchni 986 m2 pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami funkcjonalnie związanymi z budynkiem. Grunt o powierzchni 484 m2 stanowi obszar wyłączony niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy. Starosta uznał, że w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dane z ewidencji grantów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium uznało, że w okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny ustalił, że część działki nr [...] obejmująca grunty klasy Rll o powierzchni 484 m2 jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, tj. jako trawnik nieużytkowany rolniczo, który zajmuje 50% całej powierzchni działki. Nierolniczy sposób użytkowania tego terenu potwierdza aktualny stan z ewidencji gruntów i budynków, gdzie teren działki nr [...] oznaczono symbolem klasoużytki "B" Odnośnie zarzutu odwołującego dotyczącego jego zdaniem bezpodstawnej zmiany danych w ewidencji gruntów należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do starostów, w zakresie zasobów powiatowych. Okoliczność nierolniczego sposobu użytkowania przedmiotowego gruntu potwierdzona została także w toku oględzin przeprowadzonych przez Starostę w dniu 29 listopada 2022r. w obecności odwołującego (akta organu I instancji, k. 28-30). Nie ulega także wątpliwości, że działka nr [...] znajduje się na terenie, który przeznaczony jest w ramach MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 62.M - funkcja podstawowa - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zagrodowa wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażami dla potrzeb własnych) - akta organu I instancji, k. 6-19. Skoro zatem z przeprowadzonych dowodów wynika, że przeznaczona według MPZP na cele nierolnicze część działki nr [...] w zakresie gruntów rolnych klasy Rll o pow. 484 m2, została wyłączona z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, oraz na podstawie ww. decyzji Starosty Tczewskiego z 24 lutego 2020r. wyłączono z produkcji rolnej grunt o powierzchni 484 m2 pod budowę budynku jednorodzinnego, a więc ogólny obszar wyłączenia przekracza 0,05 ha, to konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. W tym stanie wystąpiły więc podstawy do zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wydania z urzędu decyzji o trwałym wyłączeniu tych gruntów z produkcji oraz ustalającej należność podwyższoną o 10%.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżący decyzji Kolegium zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 4 pkt 11 i 12 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, ze sam fakt nieużytkowania rolniczo gruntu oznacza w świetle tego przepisu rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, podczas gdy skarżący nie zmienił dotychczasowego sposobu wykorzystania przedmiotowej części gruntu (czynnie biologiczna zieleń) jak również definicja "rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów" nie obejmuje także sytuacji, polegającej na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów.
b) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącemu sankcji, w sytuacji gdy nie doszło do niezgodnego z ustawą wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej; nadto poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu niezgodnego z przepisami ww. ustawy trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu, w związku z czym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw;
c) art. 11 ust. 1 i art. 12a, 12 ust. 1, 4, 6, 7,13,14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie).
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:
- przyjęcie, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej terenów nieobjętych pierwotną (wydaną na wniosek skarżącego) decyzją o wyłączeniu podczas gdy skarżący nie wyłączył z produkcji rolnej części terenu nieobjętego decyzją pierwotną;
- przyjęcie, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (zabudowania) części gruntu kategorii RII, podczas gdy w momencie rozpoczęcia prac budowlanych
grunt ten stanowił biologicznie czynną zieleń i taki stan pozostał do dnia dzisiejszego;
- poprzez dokonanie jedynie subiektywnej oceny stanu faktycznego powodującego wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz naruszenia ogólnej zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń.
Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 4 pkt 11 stawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 – dalej jako uogril), przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.
Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 uogril).
W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 uogril).
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Warunek ten nie jest spełniony przez samo zaniechanie prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, a jego realizacja polega na podjęciu działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji podlega "(...) nie cała nieruchomość, a tylko ta jej część, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów" (por. m.in. uchw. NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 13/96, ONSA 1997, Nr 3, s. 105 oraz wyr. WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r., II SA/GD 732/07, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015).
Rozważania na temat prawidłowości zastosowania przez organy administracji powyższych przepisów zacząć należało od wyjaśnienia przedmiotu regulacji uogril.
Ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1). Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 2).
Decydujące zatem dla zaliczenia danego gruntu do użytków rolnych są dane z ewidencji gruntów. Zgodnie z regulacją ustawową, grunt jest użytkiem rolnym, jeżeli tak został określony w ewidencji gruntów. Decyduje więc nie faktyczne wykorzystywanie gruntów, ale ich klasyfikacja w ewidencji (podobnie w ramach regulacji dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych – zob. wyr. NSA z 25 sierpnia 1989 r., SA/WR 1168/88, ONSA 1989, Nr 2, poz. 78: "w sprawach o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej (...) dane wynikające z ewidencji gruntów są wiążącym miernikiem oceny zarówno co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak i co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19 poz. 97 z późn. zm.)"; zob. też K. Małysa, Ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla gruntów rolnych, ST 2003, Nr 11, s. 24: "pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, a zatem grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów"). Podobnie grunt wykorzystywany rolniczo, a niebędący użytkiem rolnym, np. grunt zaliczony do zurbanizowanych terenów niezabudowanych nie będzie podlegał przepisom ustawy, ponieważ dane w ewidencji gruntów na to nie wskazują. Z drugiej strony, grunt położony w granicach miasta i mający w ewidencji zapis: użytki rolne – będzie podlegał przepisom uogril, mimo iż nie jest, a nawet nie może być – np. z powodu znacznego zanieczyszczenia powietrza w pobliżu ciągów komunikacyjnych – wykorzystywany rolniczo (zob. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015).
Słusznie zatem w realiach niniejszej sprawy organy obu instancji wskazały, że co do rolniczego charakteru gruntów wiążące są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Błędnie, jednakże dokonały zastosowania wskazanej normy. Po pierwsze, skoro wyłączenie gruntu z produkcji jest czynnością faktyczną, to o ewentualnym wyłączeniu nie mogą przesądzań dane z rejestru gruntów. Dane te są wiążące jedynie dla ustalenia, że określony grunt jest gruntem rolnym, ale nie odwrotnie. Po drugie, z akt sprawy Starosty wynika, że w dniu 17 stycznia 2022 r. wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków zmianę w postaci zmiany użytku działki nr [...], na podstawie inwentaryzacji powykonawczej budynku. Z informacji z rejestru gruntów z 3 listopada 2022 r. wynika, że działka nr [...] o powierzchni 968 m2 jest działką o rodzaju użytku B. Oznacza to, że w dniu wszczęcia przez Starostę postępowania w przedmiocie wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia, działka ta w całości nie była już gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 uogril. Nie miały do niej zatem zastosowania przepisy tejże ustawy. Postępowanie w takim stanie faktycznym i prawnym należałoby uznać za bezprzedmiotowe.
Mając, jednakże na względzie prawnie chronioną wartość, jaką jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, przed stwierdzaniem bezprzedmiotowości postępowania – biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Starosta powinien rozważyć zasadność dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji. Ani działania inwestora, ani właściwych organów administracji publicznej nie powinny powodować faktycznego wyłączania gruntów z produkcji z rolnej, poza reżimem uogril.
Nie można nie widzieć bowiem, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący decyzją z 24 lutego 2020 r. uzyskał zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] o powierzchni 484 m2 na cel zabudowy jednorodzinnej, natomiast z ewidencji gruntów wynika, że cała działka utraciła status gruntu rolnego. Wyjaśnianiem tego stanu rzeczy nie mogą być zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zmiana przeznaczenia danego gruntu z rolnego na mieszkaniowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o utracie przez ten grunt rolnego przeznaczenia. Okoliczność taka stanowi jedynie przesłankę wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie objętego planem gruntu z produkcji rolnej.
Co więcej, z zawiadomienia o wprowadzeniu zmian gruntowych wynika, że podstawą wprowadzonej zmiany był operat pomiarowy. Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość, czy wobec uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji jedynie dla części działki, zmiana w ewidencji gruntów prowadząca do utraty charakteru rolnego całej działki była prawidłowa. Wątpliwość tę uzasadnia także twierdzenie skarżącego, że nie dokonał on zmiany sposobu użytkowania części działki nieobjętej zezwoleniem na wyłączenie gruntu z produkcji.
W tym stanie rzeczy Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących oceny prawidłowości uznania faktu wyłączenia pozostałej części działki nr [...] z produkcji rolnej, ponieważ na dzień wydawania decyzji organów obu instancji działka ta nie była gruntem rolnym.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zaliczając do nich wpis sądowy w kwocie 155 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 900 zł.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie Starosta zobowiązany będzie do przeanalizowania zasadności podjęcia kroków do weryfikacji prawidłowości zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku rolniczego na budowlany, w stosunku do całości działki nr [...]. W zależności od poczynionych ustaleń, organ pierwszej instancji bądź umorzy postępowanie w przedmiocie wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej, bądź w przypadku aktualizacji w ewidencji gruntów przeznaczenia części działki [...] na użytek rolny, przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające, czy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i w tym zakresie wyda stosowne rozstrzygnięcie. Kolegium natomiast rozpoznając ewentualnie sprawę jako organ drugiej instancji, w szczególności zweryfikuje prawidłowość wykonania powyższych wskazań.