II SA/Gd 983/22

II SA/Gd 983/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 50 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. F. i Z. F. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 października 2022 r., nr WOP.7721.154.2022.TA w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 13 stycznia 2022 r. T. C., K. F., H. F., Z. F. i T. W. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący") wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o bezzwłoczne podjęcie czynności w trybie art. 48 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", w celu usunięcia reklamy emitującej światło w sposób zakłócający warunki mieszkaniowe, zlokalizowanej na budynku szkoły podstawowej ("[...]") na działce nr [...] w G., gmina S.
Wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z § 58 ust. 2 pkt 1 lit. c uchwały nr XLVI/485/10 Rady Gminy Sierakowice z 4 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Gowidlina (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r.
Nr 160, poz. 3257) - dalej: "Uchwała XLVI/485/10", na terenie oznaczonym C.08.MU (na którym znajduje się działka nr [...]) obowiązuje zakaz umieszczania reklam emitujących światło mogących zakłócać warunki mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie. Wnioskodawcy podali, że ich nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie
ww. obiektu szkoły i lokalizacja na budynku szkoły tego typu reklam w sposób bezpośredni zakłóca im warunki mieszkaniowe.
Strona wniosła również o wyjaśnienie, czy A. B. (dalej: "Inwestor") zastosował się do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, tj. czy dokonał stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku braku takiego zgłoszenia, zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wniesiono
o bezzwłoczne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz nakazania usunięcia zagrożenia. Natomiast w przypadku dokonania zgłoszenia montażu ww. reklamy i braku sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej wniesiono
o bezzwłoczne wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz nakazania usunięcia zagrożenia, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego.
Decyzją z 4 lipca 2022 r. PINB stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w przedmiocie dotyczącym instalacji na zewnętrznej ścianie szczytowej budynku podświetlanych liter
z oznaczeniem nazwy szkoły, tj. "[...]" oraz instalacji na zewnętrznej ścianie frontowej budynku podświetlanych liter z nazwą jednego z pomieszczeń szkoły,
tj. "Z.", usytuowanych na działce nr [...] w G., gmina S.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 28 października
2016 r. Starosta Kartuski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku szkoły podstawowej oraz budowę muru oporowego (na granicy z działkami nr [...] i nr [...]), na działce nr [...] w G., gmina S. Po zakończeniu robót budowlanych Inwestor wystąpił do PINB
z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Zaświadczeniem
z 7 lipca 2021 r. PINB stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania ww. budynku, z uwagi na przedłożenie przez Inwestora kompletu dokumentów. PINB wskazał również, że na przełomie marca i kwietnia 2021 r. Inwestor wykonał prace polegające na zainstalowaniu, na zewnętrznej ścianie szczytowej budynku podświetlanych liter z oznaczeniem nazwy szkoły, tj. "[..]" oraz montażu na zewnętrznej ścianie frontowej budynku podświetlanych liter z nazwą jednego z pomieszczeń szkoły,
tj. "Z.", usytuowanych na działce nr [...] w G., gmina S. Przedmiotowe podświetlane litery o wysokości ok. 0,5 m zostały zainstalowane na rusztach stalowych, przymocowanych do zewnętrznych ścian budynku.
Organ pierwszej instancji przytoczył następnie treść przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 4 pkt 3 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wskazując, że nie wymaga decyzji
o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, przy czym przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
PINB podniósł, że z uwagi na to, iż ww. roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia, przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził,
że w omawianym przypadku nie został naruszony ten przepis, wobec czego brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego.
PINB powtórzył, że wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji
o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia, nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ponadto zostały zrealizowane nie naruszając warunków technicznych,
a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Organ pierwszej instancji przyznał, że zgodnie z Uchwałą XLVI/485/10 teren działki
nr [..] w G. został oznaczony symbolem C.08.MU (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej), gdzie obowiązuje zakaz umieszczania reklam emitujących światło mogące zakłócać warunki mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie, to jednak zainstalowania na zewnętrznej ścianie podświetlanych liter z nazwą szkoły, tj. "[...]", a także montażu na zewnętrznej ścianie frontowej budynku podświetlanych liter
z nazwą jednego z pomieszczeń szkoły, tj. "Z.", nie można zakwalifikować jako reklamy. Posiłkując się portalem internetowym Wikipedia PINB wskazał, że reklama stanowi informację połączoną z komunikatem perswazyjnym. Zazwyczaj ma na celu skłonienie do nabycia lub korzystania z określonych towarów czy usług, popierania określonych spraw lub idei (np. promowanie marki). Natomiast w omawianym przypadku mamy do czynienia tylko z nazwą szkoły i jednego pomieszczenia, co w ocenie organu pierwszej instancji nie jest reklamą, a oznaczeniem własnym nazwy szkoły
i pomieszczenia.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 27 października 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że podświetlane litery znajdują się na budynku szkoły zlokalizowanym na działce nr [...] w G. (jest to działka z oznaczeniem użytku Bi - inne tereny zabudowane). PWINB podał, że H. i Z. F. są właścicielami działki nr [..] zlokalizowanej od strony południowej za działką nr [..], oraz działki nr [..] przylegającej do działki szkolnej od strony północnej i wschodniej, natomiast A.
i K. F. są właścicielami działki nr [...] przylegającej do działki szkolnej od strony południowej.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 3 pkt 9 oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i d Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania są urządzenia budowlane - urządzenia instalacyjne składające się z zamontowanych na elewacjach budynku na stelażach metalowych podświetlanych instalacją elektryczną liter stanowiących napisy informacyjne. Na montaż takich instalacji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego) ani dokonanie zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego).
Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 PWINB podniósł, że również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50
ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Podkreślono, że Prawo budowlane konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołujących się, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie pełnego dowodu, czy
w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 2 (prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) lub pkt 4 (prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach) Prawa budowlanego.
PWINB nie podzielił natomiast zarzutów odwołania, że PINB nie ocenił, czy przedmiot postępowania nie narusza zapisów m.p.z.p. dotyczących reklam. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, iż przedmiotowe instalacje świetle zamontowane na elewacjach budynku szkoły nie są reklamą, są tylko podświetlaną nazwą szkoły i jednego z jej pomieszczeń (świetlnym napisem informacyjnym).
PWINB zaznaczył, że niezależnie od powyższej oceny przedmiotu postępowania Strona zasadnie wskazuje, że przedmiot postępowania to emiter sztucznego światła, które bezsprzecznie oddziałuje w otaczającej przestrzeni. Tak więc zasadne jest stwierdzenie, że należy ocenić z punktu widzenia przepisów prawa, czy emisja tego światła
(w szczególności w porze wieczornej i nocnej) nie powoduje wystąpienia przesłanek wyszczególnionych w przepisach prawa.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do zbadania kwestii, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, tj. dokonania wyczerpującej analizy tych aspektów sprawy - czego do tej pory nie zrobił. PWINB zwrócił uwagę, że PINB mógłby przy tym rozważyć możliwość zastosowania dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - w odniesieniu do podnoszonych przez Stronę kwestii ewentualnego zanieczyszczania światłem emitowanym przez ww. napisy (zdaniem Strony nadmiernie rozświetlonej przestrzeni) przyległego do szkoły obszaru o zabudowie mieszkaniowej.
Od decyzji organu odwoławczego H. F. i Z. F. wnieśli sprzeciw zaznaczając, że zaskarżają ją wyłącznie w zakresie części jej uzasadnienia. W związku
z tym wnieśli o uchylenie w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez wyeliminowanie stanowiska organów obu instancji, że przedmiot postępowania nie narusza zapisów prawa miejscowego dotyczących reklam.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że swoistym kuriozum jest oparcie się na wiedzy zawartej na portalu internetowym Wikipedia, zamiast na definicji pojęcia "reklama" ujętego w przepisach prawa, tj. w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.). Wskazano również, że z § 3 pkt 7 Uchwały XLVI/485/10 wynika, iż przez "reklamę" rozumie się nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi zamocowanymi, zaś przez "reklamę wbudowaną" miejsce lub element, nieprzewidziany pierwotnie, umieszczony na obiekcie budowlanym wykorzystywany do ekspozycji napisów i elementów dekoracyjnych.
Wnoszący sprzeciw zwrócili uwagę, że zgodnie z § 58 ust. 2 pkt 1 lit. c Uchwały XLVI/485/10 na terenie oznaczonym C.08.MU (w tym obszarze znajduje się działka
nr [...]) obowiązuje zakaz umieszczania reklam emitujących światło mogące zakłócać warunki mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie. Na terenie tym dopuszcza się lokalizację reklam wbudowanych: o powierzchni nośnika do 4 m2, nie więcej niż jedna reklama na działce, z wyjątkiem terenu objętego strefą ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązują ustalenia jak w § 10, ust. 3.
Niezależnie od powyższego wskazano, że za najpełniejszą uznawana jest definicja reklamy znajdująca się w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii
i telewizji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1722), gdzie wskazuje się, że jest nią przekaz handlowy, pochodzący od podmiotu publicznego lub prywatnego, w związku z jego działalnością gospodarczą lub zawodową, zmierzający do promocji sprzedaży lub odpłatnego korzystania z towarów lub usług; reklamą jest także autopromocja. W ocenie wnoszących sprzeciw w niniejszej sprawie mamy jednoznacznie do czynienia z autopromocją pochodzącą od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą zmierzającą do promocji sprzedaży usług związanych ze szkolnictwem i zabawianiem.
Końcowo wnoszący sprzeciw podnieśli, że PWINB co prawda uchylił decyzję organu pierwszej instancji, jednak w sposób nie wprost odnoszący się do istoty w zakresie zarzutu dotyczącego reklamy. Zapisem, jaki zastosował podtrzymał w istocie stanowisko organu pierwszej instancji, z czym Strona nie może się zgodzić, gdyż daje to "furtkę" dla organu pierwszej instancji dla zastosowania tzw. powagi rzeczy osądzonej przy ponownej ocenie w odniesieniu do "reklamy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi,
że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 27 października 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,
że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji
w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości
(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Materialnoprawną podstawą decyzji PINB z 4 lipca 2022 r. są przepisy Prawa budowlanego, która w art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone
w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji
o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego
w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przywołanej przez organ odwoławczy uchwale siedmiu sędziów z 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017/1/2) NSA wskazał, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. NSA podkreślił,
że ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w myśl którego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru
i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia dotyczy zatem robót budowlanych oraz utrzymywania wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
W myśl art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego każdy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011, s. 5, ze zm.). Jak wynika natomiast
z załącznika I do tej dyrektywy, obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających
z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów.
W judykaturze wskazuje się także, że ocena wykonanych robót budowlanych dokonywana jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie robót, a ich skutki mogą być rozważane wedle prawa obowiązującego w dacie orzekania. O tym, czy wykonanie robót budowlanych w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych
w przepisach rozstrzygają organy nadzoru budowlanego. Wskazuje się ponadto,
że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 875/16, wyrok WSA w Warszawie
z 11 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1168/19, wyrok WSA w Rzeszowie
z 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 316/19, wyrok WSA w Poznaniu z 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 221/17).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż rozważał on wystąpienie
w niniejszej sprawie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego dochodząc do prawidłowego wniosku, że roboty budowlane polegające na montażu na elewacji budynku na metalowych stelażach metalowych podświetlanych instalacją elektryczną liter
o wysokości około 0,5 m nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego), ani zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego).
W odniesieniu natomiast do pozostałych dwóch przesłanek (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego) PINB ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia: "Wykonane roboty budowlane (...) nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ponadto zostały zrealizowane nie naruszając warunków technicznych, a także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (s. 2 decyzji z 4 lipca 2022 r.). Organ pierwszej instancji nie odniósł się tym samym do zarzutów formułowanych przez Skarżących
w piśmie z 13 stycznia 2022 r. (tj. emitowania przez napisy "P."
i "Z." światła w sposób zakłócający warunki mieszkaniowe), co słusznie dostrzegł organ odwoławczy uchylając decyzję PINB i nakazując temu organowi dokonanie wyczerpującej analizy tych aspektów sprawy. Należy przy tym podkreślić, że dokonanie tej analizy nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszałoby to sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu
i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy
(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Organ odwoławczy był zatem uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo wskazując, że organ pierwszej instancji nie odniósł się m.in. do przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie przeanalizował w sposób pogłębiony kwestii wykonania robót budowlanych (montażu na elewacji budynku podświetlanych liter) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
W odniesieniu natomiast do przesłanki sformułowanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy zauważyć, że regulacja ta uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych
w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, są również przepisy m.p.z.p. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie
z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W przypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom m.p.z.p. odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego m.p.z.p. również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Do obowiązków tego organu należą bowiem nadzór i kontrola przestrzegania prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z m.p.z.p. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II OW 27/09, wyroki NSA: z 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3516/18, z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 534/08, czy z 22 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 802/08).
W uzasadnieniu decyzji z 4 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji dostrzegł co prawda, że dla rejonu G. obowiązuje m.p.z.p. zatwierdzony Uchwałą XLVI/485/10. PINB przyznał, że zgodnie z ustaleniami tego planu miejscowego działka nr [..] znajduje się w terenie C.08.MU, w którym obowiązuje zakaz umieszczania reklam emitujących światło mogące zakłócać warunki mieszkaniowe w bezpośrednim sąsiedztwie (§ 58 ust. 2 pkt 1 lit. c), uznał jednak, że umieszczone na budynku podświetlane napisy nie są reklamą. Odwołując się do portalu internetowego Wikipedia PINB wskazał, że reklama stanowi informację połączoną z komunikatem perswazyjnym, zazwyczaj ma na celu skłonienie do nabycia lub korzystania z określonych towarów czy usług, popierania określonych spraw lub idei (np. promowanie marki). Natomiast w omawianym przypadku mamy do czynienia tylko z nazwą szkoły i jednego pomieszczenia, co w ocenie organu pierwszej instancji nie jest reklamą, a oznaczeniem własnym nazwy szkoły i pomieszczenia.
Uwadze organu pierwszej instancji umknęło jednak, że w § 3 pkt 7 Uchwały XLVI/485/10 zdefiniowano reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi zamocowaniami, umieszczony
w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów
o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, reklamę wolnostojącą jako obiekt budowlany przeznaczony do ekspozycji reklam, napisów i elementów dekoracyjnych, także obiekt budowlany sam będący reklamą, zaś reklamę wbudowaną jako miejsce lub element, nieprzewidziany pierwotnie, umieszczony na obiekcie budowlanym, wykorzystywany do ekspozycji reklam, napisów i elementów dekoracyjnych.
PINB nie dokonał zatem interpretacji wszystkich zapisów Uchwały XLVI/485/10 odnoszących się do pojęcia reklamy, ograniczając się do jednej definicji zamieszczonej
w portalu internetowym. Tymczasem dokonanie pełnej i wyczerpującej wykładni zapisów ww. planu miejscowego ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę chociażby ten fragment definicji reklamy zamieszczony w § 3 pkt 7 Uchwały XLVI/485/10, w którym lokalny prawodawca uznał, że reklamą nie jest "znak informujący
o obiektach użyteczności publicznej ustawiony przez gminę".
Organ pierwszej instancji nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu, czy znajdujące się na posadowionym na działce nr [...] w G. budynku napisy "P." oraz "Z." są znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, czy może nazwami własnymi indywidualizującymi konkretnego przedsiębiorcę (co może mieć miejsce w sytuacji prowadzenia szkoły przez podmiot niepubliczny). Kwestia ta, jako istotna w aspekcie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 7 Uchwały XLVI/485/10, powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]