II SA/Gd 978/10

II SA/Gd 978/10 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2011-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. Sz. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu 27 lipca 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O., B., J. – działki nr: część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz [...], [...] w obrębie B.
P. Sz. pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy S. G. w dniu 13 października 2010 r., wezwał Radę Gminy S. G. do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wskazaną uchwałą, polegającego na:
1. naruszeniu § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz U. Nr 43, poz. 430), gdyż powierzchnia działki nr [...], której jest właścicielem to około 90 tysięcy m2, a łączna długość działki wzdłuż dwóch dróg publicznych to aż około 700 m i pomimo to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zaprojektowano żadnego zjazdu pozbawiając w ten sposób skarżącego możliwości zjazdu do tak dużej działki,
2. w zakresie przewidzianej w planie modernizacji skrzyżowania drogi gminnej z drogą wojewódzką nr [...], P. Sz. podkreślił, przebudowa powyższego skrzyżowania jest zbyteczną inwestycją, gdyż dotychczasowe rozwiązanie komunikacyjne w zupełności umożliwia bezpieczne funkcjonowanie ruchu drogowego na tym skrzyżowaniu, o czym świadczy fakt, iż na powyższym skrzyżowaniu nie było żadnego wypadku ani kolizji drogowej. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przeniesienia prawa własności części działki nr [...] na rzecz inwestora z chwilą wydania zezwolenia na budowę drogi dla rowerów,
3. naruszeniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z art. 36 ust. 4 ustawy wynika obligatoryjność poboru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, w razie zbycia takiej nieruchomości. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu prawnego obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w tym przepisie, to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej wysokości 30 %, ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się w granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, lecz również prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochód budżetu gminy.
4. wadliwej lokalizacji elektrowni wiatrowych w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi O., J., B., gdyż ograniczającej nabyte prawo własności do dysponowania własnym terenem właścicielom działek sąsiadujących z działkami, na których planowana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. Zbyt bliskie umiejscowienie projektowanych elektrowni wiatrowych od działek sąsiadujących spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych w przepisach odrębnych, jak również utratę wartości działek sąsiadujących oraz ograniczy możliwość zabudowy na działkach sąsiadujących.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy pismem z dnia 4 listopada 2010 r. (doręczone skarżącemu w dniu 8 listopada 2010 r.) uznała podniesione zarzuty za bezskuteczne.
Rada Gminy wyjaśniła, że brak możliwości wykonania nowych zjazdów z drogi nr [...] na teren działki nr [...] wynika z uzgodnienia projektu planu w tym zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w G. Działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej – gminnej, przylegającej do południowo-wschodniej granicy działki. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia aspekty, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym, w tym w pkt 10 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Te zasady zostały określone w rozdziale 7 uchwały o planie.
W odniesieniu do zarzutu bezprawnego określenia stawki opłaty planistycznej wyjaśniono, że w przedmiotowym planie ustalono dwie stawki procentowe służące do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu: 0,1% dla wszystkich terenów nie zmieniających swojego dotychczasowego przeznaczenia (drogi, tereny rolne, zieleń) oraz 30% dla pozostałych terenów. Takie postanowienia pozostają w zgodzie ze stanowiskiem judykatury w tym zakresie.
Co do przebudowy istniejącego skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą gminną prowadzącą do miejscowości O. oraz budowy ścieżki rowerowej wzdłuż jezdni drogi wojewódzkiej Rada wskazała, że wynikają one z inwestycji prowadzonej przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. Inwestycja ta prowadzona jest na podstawie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z tym jest niezależna od ustaleń planu. Przedmiotowy plan pokazuje jedynie orientacyjne granice inwestycji. Zapis w planie dopuszczający poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod lokalizację ścieżki rowerowej nie przesądza o konieczności zajęcia nieruchomości P. Sz., a jedynie dopuszcza takie rozwiązanie.
W zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych wyjaśniono, że zgodnie z ustaleniami planu, nie ogranicza ona prawa własności sąsiednich nieruchomości. Sąsiadująca z terenami oznaczonymi symbolem "R/EW" działka nr [...] stanowiąca własność P. Sz. może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tzn. w części północno-wschodniej oznaczonej symbolem 1.R.2 - uprawy rolne, a w części południowo-zachodniej oznaczonej 1.U. - zabudowa usługowa. Lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie możliwa w takich warunkach, aby nie powodowała uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, która określi szczegółowe uwarunkowania środowiskowe realizacji inwestycji.
Rada podkreśliła, że nie istnieją żadne dowody świadczące o zanotowaniu realnych spadków wartości nieruchomości w przypadku właściwej lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, przy zachowaniu odpowiednich odległości od zabudowy. W przypadku pozostałych gruntów rolnych położonych w sąsiedztwie, lokalizacja wiatraków jest neutralna z punktu widzenia zmian wartości nieruchomości, gdyż w żaden sposób nie wpływa ona na zakres i charakter ich użytkowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 lipca 2010 r., Nr [...], wywiódł P. Sz. domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając naruszenie:
1) art. 15 ust. 5 pkt 10 i 12, art. 2 pkt 14 i 17, art 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) art. 32, art. 2, art. 21, art. 64, art 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
3) § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;
4) art. 296 § 1 i art. 231 Kodeksu karnego;
5) art. 140 i art. 251 Kodeksu cywilnego;
6) art. 1 Protokółu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu skargi P. Sz. wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego wykonany jest w sposób stronniczy, gdyż jego celem jest podporządkowanie wszystkich terenów przyległych w pobliżu planowanej budowy elektrowni wiatrowych pod tą właśnie inwestycję. Ponadto, uchwała sama w sobie jest sprzeczna, gdyż w § 9 pkt 2 y, rozdziału 3 powyższej uchwały stanowi, iż "..zasięg uciążliwości dla środowiska prowadzonej działalności gospodarczej powinien być ograniczony do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, o ile co innego nie wynika z przepisów prawa regulujących poziomy lub zakresy dopuszczalnego uciążliwego oddziaływania" oraz § 9 pkt 2 j, stanowiący, iż "na granicy istniejącej i projektowanej zabudowy, z wyjątkiem zabudowy obiektami elektrowni wiatrowych, emisja hałasu pochodzącego z elektrowni wiatrowych nie może przekraczać dopuszczalnych wartości określonych w obowiązujących przepisach". Z uwagi na fakt, że planowane elektrownie wiatrowe oddalone są od działki [...], której właścicielem jest P. Sz., tylko o około 160 metrów - pierwsza elektrownia i 184 metrów - druga elektrownia, a od nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych tylko o około 100 metrów - pierwsza elektrownia i 92 metry - druga elektrownia to zapis dotyczący zamknięcia obszaru oddziaływania tych urządzeń w granicach działek jest niemożliwy. Nie istnieją technologie w zakresie wykonania turbin wiatrowych, aby ich uciążliwość np. w zakresie hałasu pozostała w obrębie działki, na której planowana jest inwestycja elektrowni wiatrowej i nie przenosiły się na odległość większą niż odległość od elektrowni do granicy działek sąsiednich. Zbyt bliskie umiejscowienie projektowanych elektrowni wiatrowych od działek sąsiadujących, na których znajdują się budynki mieszkalne, spowoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu ustalonych w przepisach odrębnych, jak również utratę wartości działek sąsiadujących oraz ograniczy możliwość zabudowy w szczególności jedno i wielorodzinnej na działkach sąsiadujących.
Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania, była w pełni świadoma iż narusza prawo, gdyż nawet w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - tekst jednolity po IV zmianie uchwalony uchwałą Rady Gminy Nr [...]z dnia 25 lutego 2010 r. zawiera zapis: "Negatywne skutki lokalizacji elektrowni to duży hałas wywoływany przez prace turbin słyszany w odległości do 500-600 m od podpory turbiny, wysokie rusztowania lub słupy (100-150 m nad poziomem terenu), na których umieszczone są turbiny widoczne z oddali." Wobec powyższego lokalizacja elektrowni wiatrowych narusza § 5 pkt 11 uchwały rady gminy, gdyż zakres uciążliwości przekroczy granice, do których inwestor elektrowni wiatrowej posiada tytuł prawny.
Skarżący zauważył, iż lokalizacja wiatraków w planie pociągnie za sobą konieczność realizacji przez gminę roszczeń wymienionych w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub ich części). Jednocześnie należy zauważyć, że następstwa prawne wynikające z niezgodnej z prawem lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz odszkodowań w świetle art. 36 ustawy obciążające gminę odszkodowaniami spowodują naruszenie kodeksu karnego, w tym również popełnienie przestępstwa niegospodarności, to jest czynu z art. 296 § 1 kodeksu karnego.
Naruszenia art. 140 Kc, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie skarżący upatruje w niewłaściwej wykładni tych przepisów, a następnie niewłaściwym ich zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wymogi przewidziane przez prawo dla ograniczenia prawa własności służącego skarżącemu (naruszenie interesu prawnego i uprawnień), które to ograniczenie przejawia się w pozbawieniu nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji uniemożliwia realizację uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości, lecz de facto plan uniemożliwia wykonanie zaskarżonej uchwały bo nie jest możliwym uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej.
Skarżący podkreślił, iż co do zasady należy przyjąć, że władztwo planistyczne, przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości wyłącznie w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Szczególnie wnikliwym winno być poszukiwanie alternatywnych rozwiązań w stosunku do tych, które nie tylko ograniczają przyszłe korzystanie z działki [...], ale zwłaszcza prowadzą do uzyskania możliwości zjazdu z drogi krajowej [...]. Nieskuteczne rozważenie takich możliwości i nie przeprowadzenie w tym kierunków wystarczających konsultacji, wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego ze strony Gminy, oraz wskazuje na niedostateczną realizację obowiązków z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a także stanowi o uchyleniu się organu planistycznego od realizacji jego obowiązku ustawowego, skutkującego przekroczeniem władztwa planistycznego.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała o planie powinna zawierać wytyczone zjazdy z drogi publicznej, lub co najmniej w jednoznaczny sposób wskazywać ich minimalną ilość i lokalizację w odniesieniu do działki nr [...] należącej do skarżącego. Zacytowany został zapis w § 21 pkt 9 Karty terenu nr l.U pkt. 9 "Obsługa komunikacyjna terenu z publicznej drogi gminnej, na podstawie odrębnej koncepcji uzgodnionej z właściwym zarządcą drogi", który w ocenie skarżącego pozwala na całkowitą dowolność w zakresie wypełnienia powyższego zapisu przez właściwego zarządcę drogi, jak również nie wypełnia zamysłu ustawodawcy jakim jest cel tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego terenów co do ich precyzyjności i zgodności z przepisami hierarchicznie wyższymi. Tak jak dotychczas powyższy teren obejmujący działkę [...] nie miał żadnego zjazdu na drogę publiczną to po uchwaleniu planu takowego zjazdu jest nadal pozbawiony. W kontekście podniesionych zarzutów skarżący przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29.IV.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 156/09.
Cytując § 22 karty terenu 1.R. pkt 5 "Lokalizacja nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej (nowe siedlisko rolnicze) możliwa tylko na terenie 1.R.1 i 2.R.1 dla właścicieli gospodarstwa rolnego o powierzchni min. 1 ha w granicach objętych planem," skarżący wskazał, iż w ten sposób pozbawiony został możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej (nowe siedlisko rolnicze), oraz jakiejkolwiek innej zabudowy mieszkaniowej na terenie 1.R.2 co stanowi pozbawienie właściciela działki [...] praw nabytych, gdyż nabywając działkę [...] właściwe akty prawne umożliwiały lokalizację nowej zabudowy mieszkalnej (nowe siedlisko rolnicze). Kolejny dowód o podporządkowaniu pobliskich terenów pod inwestycję elektrowni wiatrowych stanowi § 9 pkt. 2 podpunkt "i" rozdział 3. w planie zagospodarowania przestrzennego terenu "ustala się zakaz wprowadzania zalesień i zadrzewień w sąsiedztwie obiektów elektrowni wiatrowych". W ocenie skarżącego powyższe sformułowanie nie tylko umożliwia dowolną interpretację w zakresie odległości w jakich miałby obowiązywać powyższy zakaz, lecz również ogranicza nawet wykorzystanie sąsiednich terenów rolniczych pod uprawę np. wierzby ekologicznej jak również narusza prawo własności do dysponowania własnym terenem dla właścicieli działek sąsiednich, w tym art. 140 kodeksu cywilnego, który stanowi pierwszą i podstawową normę określającą uprawnienia właściciela. Kolejną sprzeczność jaką zawiera plan zagospodarowania przestrzennego: - Rozdział 6 "Ogólne ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych" to § 13 pkt 6, gdzie wskazano, iż "maksymalna wysokość wolnostojących obiektów nośników reklam – 9 m, maksymalna powierzchnia reklam 10 m2." Użycie liczby mnogiej odnośnie słowa reklam jednoznacznie wskazuje, iż maksymalna powierzchnia wszystkich reklam umieszczonych na terenie objętym planem zagospodarowania nie może przekraczać 10 m2. Taki zapis godzi nie tylko w wolność gospodarczą regulowaną wyższymi aktami prawnymi, ale również narusza prawo własności do dysponowania własnym terenem jak również godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż po umieszczeniu reklam o powierzchni 10 m2 pozostali obywatele zostaną pozbawieni możliwości umieszczenia kolejnych reklam. Zatem punkt 6 § 13 uniemożliwia i stoi w sprzeczności z punktem 5 tegoż paragrafu w którym jest zapis: "dopuszcza się umieszczanie reklam i nośników reklamowych na terenach publicznych i prywatnych, ogrodzeniach, budowlach, urządzeniach technicznych oraz na elewacjach budynków".
W ocenie skarżącego plan wprowadza zbyt restrykcyjne ograniczenia wysokości budynków w świetle dopuszczenia do budowy przez uchwalony plan obiektów o wysokości do 160 m, jakimi są elektrownie wiatrowe. Narusza to art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zapis § 21 punkt 3 podpunkt a "towarzysząca zabudowa mieszkaniowa dla właściciela usługi w ilości 1 mieszkanie /1 działkę" podważa i jest niezgodny z art. 140 i 251 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokółu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 36/95/175)., a brzmienie cytowanego zapisu umieszczonego w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego nawiązuje do zapisów urzędniczych z lat wczesnopowojennych.
Również zapis § 21 karty terenu nr 1.U pkt. 11 "dopuszcza się wydzielenie nieruchomości na poszerzenie lub korektę przebiegu dróg publicznych, lokalizację ścieżki rowerowej oraz obiektów i urządzeń związanych z drogami lub urządzeniami infrastruktury technicznej" narusza art. 140 i 251 Kodeksu cywilnego, art. 32 i 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokółu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż pobocze na odcinku obejmującym działkę [...] wynosi 8 m, podczas gdy na odcinkach poprzedzających działkę [...] szerokość ta wynosi od 4 do 6 m, a zatem inwestycja polegająca na wybudowaniu planowanej drogi dla rowerów całkowicie zmieści się w obrębie istniejącego pasa drogowego od krawędzi jezdni do granicy działki [...]. Wobec powyższych okoliczności brak jest racjonalnego uzasadnienia dla zabrania części gruntu tym bardziej, iż karty terenów 1.MNU2 i 1.R.3 bezpośrednio graniczących z działką [...] (karta terenu 1.U) z obu stron po tej samej stronie jezdni wzdłuż drogi krajowej nie posiadają zapisu zawartego w § 21 karty terenu nr 1.U.
Wobec powyższego w opinii skarżącego w uchwale doszło do nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje (władztwo planistyczne). Jak również naruszenia przez gminę konkretnych przepisów prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Interes prawny opiera się na normie prawa materialnego, wywiedzionej z art. 140 K.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 140 K.c. poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności skarżącego, do którego istoty zalicza się uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania nią, w tym prawo dostępu nieruchomości do drogi publicznej, które w sposób zasadniczy wpływa na uprawnienie do korzystania z rzeczy.
W niniejszej sprawie Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, bowiem bez dostatecznego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, doprowadziła w zaskarżonej uchwale do ograniczenia skarżącego w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, przez pozbawienie:
– możliwości korzystania w sposób jaki został przedstawiony i opracowany przez właściciela terenu w karcie terenu i dostarczony do Gminy w piśmie z dnia 17.06.2010, oraz w formie uwag do planu z dnia 13.10.2010 r.;
– możliwości wprowadzenia zalesień i zadrzewień (p.z.p. Rozdział 3 § 9 pkt 2 i);
– możliwości lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2 (p.z.p. Rozdział 3 § 9 pkt 2 k);
– możliwości istnienia reklam o powierzchni maksymalnej powyżej 10 m2 (p.z.p. Rozdział 6 § 13 pkt 6);
– możliwości istnienia wolnostojących nośników reklam powyżej 9 m (p.z.p. Rozdział 6 § 13 pkt.6);
– możliwości nasadzania drzew i krzewów, wznoszenia budowli i ogrodzeń w korytarzach technicznych i miejscach lokalizacji linii elektroenergetycznych (p.z.p. Rozdział 7 pkt 9 ,k);
– możliwości lokalizacji składów otwartych (p.z.p. § 21. Karta terenu nr 1.U pkt 5)
– możliwości istnienia zjazdów z drogi krajowej nr 222;
– możliwości budowy budynków wyższych niż 11 m i o liczbie kondygnacji większej niż 3 (p.z.p. § 21. Karta terenu nr 1.U pkt. 10 ,c);
– możliwości zabudowy gospodarczej, garaży, wiat dla samochodów wyższej niż 7 m (p.z.p. § 21. Karta terenu nr l.U pkt. 10 ,d);
– możliwości zabudowy i kształtowania dachów budynków innych niż o symetrycznym układzie połaci, dwuspadowe, o kącie nachylenia połaci 25 do 40 stopni, pomimo że na działkach bezpośrednio poprzedzających działkę 119 występują budynki o dachach zbliżonych do płaskich, jak również o kątach nachylenia innych niż zakres od 25 do 40 stopni.) (p.z.p. § 21. Karta terenu nr 1.U pkt 10 ,e)
– możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkalnej w ramach zabudowy zagrodowej (nowe siedlisko rolnicze) (p.z.p. § 22. Karta terenu 1 .R ,5) w tym na terenie oznaczonym 1.R.2.
Skarżący podkreślił, że w zaskarżonej uchwale prawo własności przysługujące jemu doznało ograniczenia nieproporcjonalnie znacznego w stosunku do celu, jaki Gmina chciała osiągnąć.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata T. D., wniosła o jej oddalenie szczegółowo ustosunkowując się negatywnie do zarzutów skarżącego.
W odniesieniu do zarzutu zezwolenia w planie na lokalizowanie elektrowni z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu pełnomocnik wyjaśnił, że przewidziana w planie lokalizacja elektrowni wiatrowych nie powoduje automatycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiednich. Sąsiadująca z terenami "R/EW" działka należąca do skarżącego może być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu, tzn. w części północno – wschodniej oznaczonej 1.R.2 – uprawy rolne, a w części południowo – zachodniej oznaczonej 1.U. – zabudowa usługowa. Sam fakt posadowienia elektrowni w sąsiedztwie działki nie ogranicza właściciela przedmiotowej działki w prawie rozporządzania jej własnością. Z samego faktu dopuszczenia w planie lokalizacji elektrowni wiatrowych nie wynikają dla nieruchomości sąsiednich żadne ograniczenia. Według organu wprowadzenie do planu ustaleń nakazujących ograniczenie zasięgu uciążliwości, w tym powodowanych przez emisję hałasu, do granic terenu należącego do inwestora, zabezpiecza w pełni interesy nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanych elektrowni wiatrowych na tym etapie. Podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w postaci elektrowni zainicjuje proces wieloetapowej kontroli uwarunkowań środowiskowych i techniczno – budowlanych tego przedsięwzięcia. Uchwalając plan organ uwzględnił wynikającą z postanowień studium dyrektywę związaną z emisją hałasu, tj. wziął pod uwagę fakt emitowania dźwięków przez pracujące turbiny i zastrzegł w planie miejscowym konieczność ograniczenia zasięgu uciążliwości działalności gospodarczej do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny oraz konieczność lokalizacji inwestycji z uwzględnieniem wymogu, by emisja hałasu powodowanego przez elektrownie wiatrowe na granicy istniejącej i projektowanej zabudowy nie przekraczała dopuszczalnych wartości określonych w obowiązujących przepisach.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego postanowień planu stanowiących, w ocenie skarżącego, przejaw niegospodarności gminy spowodowanej rzekomą koniecznością wypłaty odszkodowań podkreślono, że jest on bezzasadny, albowiem brak jest podstaw faktycznych do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 36 ust. 1 – 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt dopuszczenia w planie możliwości zlokalizowania na danym terenie elektrowni wiatrowych nie ogranicza jeszcze właścicieli działek sąsiednich w automatyczny sposób w prawie rozporządzania ich działkami albo w zakresie korzystania z nich.
W zakresie zarzutów odnoszących się do pozbawienia zapisami planu dostępu działki skarżącego do drogi publicznej pełnomocnik Rady wskazał, że skarżącemu w gruncie rzeczy chodzi o to, że nie zawarto w planie postanowień dotyczących wykonania przez gminę nowych zjazdów z drogi nr [...] na teren działki nr [...]. Niemożność przewidzenia w planie wnioskowanych przez skarżącego zjazdów z drogi nr [...] wynika z uzgodnienia projektu planu, w tym zakresie z Zarządem Dróg Wojewódzkich w G. Działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej gminnej przylegającej do południowo – wschodniej granicy działki, co wynika z map ewidencyjnych. Podkreślono, że w toku prac planistycznych wychodząc naprzeciw oczekiwaniom skarżącego wprowadzono § 21 pkt 12, zgodnie z którym przed podziałem nieruchomości należy sporządzić koncepcję pokazującą powiązanie komunikacyjne z drogami publicznymi i w ten sposób pozostawiono właścicielowi działki dużą swobodę decyzyjną w tym zakresie.
Organ zaprzeczył, jakoby zapis § 22 pkt 5 karty terenu 1.R pozbawił skarżącego możliwości zlokalizowania na działce nr [...] nowej zabudowy zagrodowej. Plan określił przeznaczenie tej działki jako rolne. Wobec braku definicji legalnej terminu "zabudowa zagrodowa" w orzecznictwie przyjęto, że jest to forma pochodna od funkcji rolnej. Tylko w ramach prowadzonej działalności rolniczej właściciel nieruchomości może zrealizować zabudowę mieszkaniową służącą zaspokojeniu celów mieszkaniowych rolnika. Pełnomocnik organu wskazał, że skarżący na działce nr [...] posiada już budynek mieszkalny i nie prowadzi działalności rolniczej. Odległość tego budynku mieszkalnego od działki nr [...] będzie przeszkodą do skutecznego zlokalizowania na niej zabudowy zagrodowej jako uzupełniającej funkcję produkcyjną ze względu na brak jedności miejsca zespołu zabudowań (jedno podwórze).
Odpowiadając na zarzut dotyczący zakazu zalesień i zakrzewień w okolicach elektrowni wiatrowych wyjaśniono, że taki zapis § 9 planu jest efektem uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który zalecił wprowadzenie takiego ograniczenia w celu uniknięcia zwabiania ptactwa i nietoperzy.
Również zarzuty dotyczące ograniczającego prawo własności zapisu umożliwiającego wydzielenie nieruchomości pod drogę dla rowerów są niezasadne, albowiem wydzielenie to dotyczy nie tylko ścieżki rowerowej, ale również poszerzenia i korekty dróg publicznych i lokalizację obiektów i urządzeń związanych z drogami lub urządzeniami infrastruktury technicznej.
W zakresie niedopuszczalnego ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej w wysokości 0,1% wyjaśniono, że przepisy planistyczne pozostawiają gminie swobodę w określaniu minimalnej wysokości stawki opłaty planistycznej. Wobec tego nie ma powodów, aby gmina kierując się zindywidualizowanymi celami okręciła stawkę opłaty na poziomie 0,1%.
W kolejnych pismach procesowych dwóch z dnia 30 marca 2011 r., z dnia 22 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 14 lipca 2011 r. skarżący ponawiał zarzuty sformułowane w skardze. Skarżący sformułował nadto zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez brak ponowienia uzgodnień w myśl art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie stawki opłaty planistycznej 0,1%. W projekcie planu przewidziano stawkę 0%, a po uwzględnieniu uwag skarżącego w planie przyjęto stawkę 0,1%. Wobec powyższego projekt planu wyłożony do wglądu i jego uchwalona wersja istotnie się różnią. Nadto, skarżący skatalogował inne różnice pomiędzy wskazanymi dokumentami stwierdzając, że świadczy to o przyjęciu planu z naruszeniem prawa.
W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy ustosunkował się do zarzucanych przez skarżącego różnic pomiędzy wyłażonym do publicznego wglądu projektem planu a tekstem uchwalonym. Pełnomocnik wskazał, że żadna z rozbieżności, na którą wskazuje skarżący nie dotyczy jego nieruchomości, a tym samym nie ma on interesu prawnego do formułowania tego rodzaju zarzutów. Wskazując na przyczynę dokonanych korekt tekstu wskazał, że po publicznym wyłożeniu projektu do organu wpłynęły liczne uwagi. Uwagi generalnie nie zostały uwzględnione, ale część zapisów została zmieniona na skutek ich rozważenia. między innymi zwiększono dopuszczalną powierzchnię zabudowy na działkach skarżącego, ale nie do poziomu przez niego wnioskowanego. Rada Gminy przed uchwaleniem planu doszła do wniosku, że zapisy planu należy doprecyzować i uściślić i takie poprawki naniesiono. Radca prawny organu wskazał, że poprawki te nie wkraczały w merytoryczną strukturę uchwały i nie było potrzeby ponawiania procedury wykładania planu do publicznego wglądu. Wprowadzone poprawki mają charakter wyłącznie redakcyjny i sprowadzają się do sprecyzowania w uchwalanej wersji planu zapisów, które już znajdowały się w treści projektu planu poddanego uzgodnieniom, opiniowaniu i wyłożeniu do publicznego wglądu. Żadna z przyjętych poprawek nie powoduje zmiany przedmiotu praw i obowiązków w zakresie zagospodarowania objętych planem nieruchomości. Z analizy postanowień, których dotyczyły owe zmiany wynika, iż celem i skutkiem wprowadzenia tych zmian było jedynie uściślenie zapisów istniejących w wyłożonym projekcie planu. Takie poprawki nie stanowią ustaleń planistycznych odmiennych od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Podjęte przez organ działania nie stanowią naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. pełnomocnik Rady gminy wyjaśnił, ze zmiany pomiędzy wersja projektu planu wyłożoną do publicznego wglądu a planem uchwalonym są wynikiem zabiegów redakcyjnych. Odnośnie stawki opłaty planistycznej wskazano, że zgodnie z polityką Rady dla terenów, które nie zmieniały przeznaczenia w planie chciano ustalił stawkę 0%. Zweryfikowano jej wysokości na 0,1% pod wpływem linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku niedopuszczalności uchwalania stawki 0% opłaty planistycznej.
Pełnomocnik Rady Gminy zobowiązany do przedłożenia protokołu z sesji Rady odbytej w dniu 27 lipca 2010 r. przedłożył protokół z XLVIII sesji V kadencji Rady Gminy z dnia 27 lipca 2010 r., na której uchwalono przedmiotowy projekt planu. Z treści protokołu wynika, że poddano pod głosowanie wyłącznie sam projekt uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz nr [...], [...] – w obrębie B. Została ona podjęta w głosowaniu jawnym jednogłośnie. Do przedłożonego protokołu dołączono wyciąg ze wspólnego posiedzenia wszystkich Komisji Stałych Rady Gminy z dnia 15 lipca 2010 r., na którym opiniowano projekt uchwały w przedmiocie powyższego planu. Omówiono treść wniesionych do projektu planu uwag i podjęto decyzję o ich nieuwzględnieniu. Spis nieuwzględnionych uwag ujęto w załącznik do protokołu z posiedzenia komisji. W trakcie obrad Komisji przedstawiono również zmiany niektórych zapisów projektu uchwały pozwalające jednoznacznie interpretować ustalenia planu. Komisje jednogłośnie przyjęły projekt uchwały wraz ze zmianami redakcyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi O., B., J. – działki nr część [...], od [...] do [...], od [...] do [...], [...], część [...], część [...], [...] w obrębie J. oraz nr [...], [...] – w obrębie B., obejmującego swym zakresem działkę należącą do skarżącego o nr [...].
Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały bezspornie spełnione.
Oceniając interes prawny skarżącego w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Sąd stanął na stanowisku, że skarżącemu interes ten przysługuje, a wywodzi się z prawa własności do działki nr [...] objętej ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych.
W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego planu miejscowego. Z analizy materiału dowodowego, w szczególności z przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego protokołu z posiedzenia Rady Gminy z dnia 27 lipca 2010 r. wynika, że pod głosowanie poddano samą uchwałę w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego. Nie wynika z niego, aby zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wraz z jej uchwaleniem nastąpiło rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zgłoszonych między innymi przez skarżącego.
Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (podkreślenie Sądu) oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do formy dokonania tej czynności. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. W rzeczywistości rada nie rozważa wyłącznie "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z treścią każdej z nich. Rada gminy ma pewną swobodę co do zakresu oceny uwag. Może poprzestać na zapoznaniu się z argumentacją wójta, burmistrza (prezydenta miasta), może też analizować treść poszczególnych uwag we własnym zakresie. W wyniku oceny zasadności uwag, rada gminy może uznać potrzebę ich uwzględnienia w planie, co z konieczności prowadzi do zmiany projektu planu. Ewentualne uznanie przez radę gminy zasadności uwag prowadzi do nieuchwalenia planu i do zwrócenia go wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) w celu dokonania zmian wynikających z uwzględniania przez radę uwag.
Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalanie. Uwagi winny być poddane indywidualnym głosowaniom, na podstawie których należałoby stworzyć listę uwag uwzględnionych przez radę, które wójt, burmistrz (prezydent miasta) powinien wziąć pod uwagę w planie, oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.
Popełnienie błędu przez radę gminy poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu (por. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Szmytt A., Złakowski Ł., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011, Legalis/el 2011 ).
Stanowisko takie podziela również judykatura. W wyroku z dnia 23 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2587/10, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że norma nakazująca wraz z uchwaleniem planu rozstrzygnąć jednocześnie o sposobie uwzględnienia uwag do planu oznacza, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 589/10, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 713/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że ocena uwag nie została przeprowadzona prawidłowo. Z treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały nie wynika, jakie jest stanowisko Rady Gminy odnośnie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik nr 2 do uchwały pomimo tego, że został zatytułowany "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" faktycznie nie zawiera rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie. Z omawianego załącznika nie wynika, jakie było stanowisko Rady odnośnie zgłoszonych uwag, tzn. czy rada uwzględniła czy też nie daną konkretną uwagę. Treść załącznika wskazuje jedynie en bloc, że "uwagi pozostają nieuwzględnione". Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze przedmiotu kładzie się silny nacisk na konieczność indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na potrzebę zapewnienia w procesie planistycznym wyważenia interesu indywidualnego (osoby wnoszącej uwagę ze względu na swój indywidualny interes prawny) z interesem publicznym (wspólnoty samorządowej) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały nie spełnia warunków z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. Nie wynika, aby uwagi które w efekcie nie zostały uwzględnione, były przedmiotem rozpatrzenia i zostały poddane ocenie zasadności. Nie wiadomo, jakie uwagi i czyjego autorstwa. Protokół z posiedzenia Rady w dniu 27 lipca 2010 r. nie relacjonuje przebiegu posiedzenia i nie daje podstaw do wniosku, że uwagi były rozpatrywane. W aktach znajduje się załącznik do dokumentacji planistycznej z dnia 1 lipca 2010 r., który zawiera szczegółowy wykaz wniesionych uwag, uwzględniający rozstrzygnięcie Wójta w ich przedmiocie i również stosunek Rady do tych uwag wraz z uzasadnieniem. Nie stanowi on jednak formalnie załącznika do uchwały o planie i pochodzi z daty poprzedzającej podjęcie tej uchwały. Z informacji dostępnych na stronie internetowej Gminy nie wynika, aby w dniu 1 lipca 2010 r. obyło się posiedzenie Rady, której przedmiotem byłoby głosowanie nad wniesionymi do planu uwagami.
Wobec powyższego należało uznać, że Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale, czy też w odrębnym głosowaniu) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zatem Rada Gminy naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 wprowadza sankcję nieważności związaną z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Przyjąć należy, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium (planu miejscowego), w tym również do ostatniego etapu prac planistycznych, a mianowicie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu) na podstawie art. 20 ust. 1 wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (por. Niewiadomski Z., Jaroszyński K., Szmytt A., Złakowski Ł., op. cit., Legalis/e. 2011). Kwestia oceny wagi naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego pozostawiona została ocenie sądu administracyjnego, albowiem brak jest postanowień, które mogłoby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa.
W świetle powyższego Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 omawianej ustawy. Nałożony przepisem art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkować zaś musiało rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro zostały zrealizowane przesłanki zastosowania niniejszego przepisu.
Następnie dla porządku wyjaśnić należy, iż Sąd nie podzielił zarzutów skargi sformułowanych przez P. Sz.
W procedurze planistycznej gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, dotyczącym ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Powyższe nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego oraz przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienia gminy do kształtowania systemu planowania przestrzennego nie mogą być nadużywane.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniach planistycznych gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przyjęte w projekcie planu rozwiązania między innymi odnoszące się do zaplanowanej w sąsiedztwie lokalizacji elektrowni wiatrowych mogą wpływać na wykonywanie przez skarżącego jako właściciela działki nr [...] jego uprawnień właścicielskich. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwałą są niezgodne z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt. IV SA 514/03, niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżących. Uwzględnienie stanowiska skarżącego byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie ich interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżącego i równej jego ochrony dla wszystkich stwierdzić należy, że jakkolwiek rację ma skarżący, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.
W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
Lokalizacja elektrowni wiatrowych nie ogranicza prawa własności sąsiednich nieruchomości. Sąsiadująca z terenami "R/EW" działka skarżącego może być zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, tj. w części południowo – wschodniej oznaczonej symbolem 1.R.2 – pod uprawy rolne, a w części południowo – zachodniej oznaczonej symbolem 1.U. – pod zabudowę usługową. Argumentacja przeciwko ustaleniom planu posługująca się normami hałasu, których przyszła działalność elektrowni wiatrowych nie będzie spełniać, jest przedwczesna. Jej aktualizacja w celu ochrony interesów skarżącego będzie mogła nastąpić na etapie prac przygotowujących inwestycję, tj. w toku postępowania o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, w tym w ramach przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, oraz w toku postępowania o pozwolenie na budowę.
W odniesieniu do kwestionowanego przez skarżącego braku ustalenia w planie zjazdów z działki nr [...] na drogę publiczną – wojewódzką nr [...] Sąd podziela argumentację Rady gminy, że zgodnie z art. 15 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na etapie planowanie przestrzennego, określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast uszczegółowienie tak określonych zasad następuje już w oparciu o przepisy ragi ustawowej w uzgodnieniu z odpowiednimi zarządcami dróg. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) to do zarządcy drogi należy między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg (podkreślenie Sądu) oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Niemożność ustalenia wnioskowanych przez skarżącego zjazdów z jego nieruchomości na wskazaną drogę publiczną na etapie planowania przestrzennego potwierdził Zarząd Dróg Wojewódzkich w G. w toku uzgodnienia projektu planu.
W zakresie ustalonej w wysokości 0,1% stawki opłaty planistycznej Sąd uznał ją za dopuszczalną. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi w zdaniu ostatnim, że wysokość opłaty planistycznej nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z zapisu tego w orzecznictwie wywodzi się zgodnie, iż wobec braku określenia minimalnej wysokości stawki opłaty planistycznej gmina ma swobodę ustalania jej minimalnej wysokości. Na marginesie Sąd zaznacza, że wprawdzie w orzecznictwie przeważa stanowisko co do tego, że stawka ta nie może wynosić "0", gdyż gminie nie przysługuje możliwość całkowitej rezygnacji z jej ustalenia, to jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za tą linią judykatury, która stawkę zerową uznaje za dopuszczalną. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 mówi się się, iż "(...) stawka 0% jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy pzp (gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Powyższe łączy się jednak z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenie tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona". Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/09 (oba wyroki dostępne w Internecie WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustosunkowując się do skatalogowanych przez skarżącego rozbieżności pomiędzy wyłożonym do publicznego wglądu tekstem projektu planu a tekstem planu przyjętym w formie zaskarżonej uchwały analiza dokonana przez Sąd doprowadziła do wniosku, że zaistniałe różnice były wynikiem uwzględnienia części uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu. Między innymi w odniesieniu do uwag skarżącego częściowo uwzględniono wniosek o zmianę wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Rozbieżności, na które wskazuje skarżący, były skutkiem wprowadzenia redakcyjnych poprawek i korekt tekstu przed jego uchwaleniem. Nie doprowadziły do merytorycznej zmiany zapisów planu. Sprowadzały się wyłącznie do sprecyzowania w uchwalanej wersji planu zapisów, które już znajdowały się w treści projektu poddanego uzgodnieniom, opiniowaniu i wyłożonemu do publicznego wglądu.
Mając powyższe na względzie zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl której Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.