II SA/Gd 976/24

II SA/Gd 976/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi O. Spółki z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2024 r., nr WOP.7721.16.2024.KK w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
O. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją nr B.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r. Starosta Kartuski udzielił W. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę hali prefabrykacji betonu z towarzyszącymi mu węzłami betoniarskimi, zasieków na kruszywo, zasieków na odpady produkcyjne, parkingów, placów składowych, silosów, zbiornika na ścieki, przebudowy kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości T., gmina [...]. Decyzją nr B.MG.7353-2455/09/MM z dnia 3 listopada 2022 r. Starosta Kartuski odmówił wygaśnięcia ww. ostatecznej decyzji, a decyzją nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r. przeniósł ww. decyzję na rzecz O. Sp. z o.o. (dalej jako inwestor).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako PINB) przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości T., gmina [...], w sprawie robót budowlanych realizowanych w oparciu o ww. pozwolenie na budowę. Następnie w dniu 9 listopada 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ww. inwestycji.
W świetle zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Inwestor zrealizował prace budowlane w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę, polegające na rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie ponownej budowie w oparciu o ww. decyzję pozwolenie na budowę z przesunięciem lokalizacji omawianego obiektu z jednoczesnym jego obróceniem o 180 stopni (tj. zmiany w zagospodarowaniu działki, zwiększającym obszar odziaływania inwestycji). Ponadto stwierdzono, że zmienione zostały również wymiary zabudowy hali, tj. z projektowanej długości 81,15 m na wykonaną 99,5 m oraz szerokości 53,85 m na wykonaną 56 m. Podczas kontroli w terenie stwierdzono, że roboty budowlane zrealizowane są na etapie fundamentów oraz ścian fundamentowych. Omawiany obiekt budowlany ma pełnić funkcje hali prefabrykacji z wprowadzoną nową technologią. Podczas kontroli ustalono również, że pozostał zakres prac do realizacji obejmujący budowę zasieków na kruszywo, zasieków na odpady produkcyjne, silosów, zbiornika na ścieki, parkingów oraz placów składowych. Teren budowy został wygrodzony przed dostępem osób postronnych, na terenie budowy jest tablica informacyjna. Roboty budowlane prowadzone są pod dozorem kierownika budowy.
Postanowieniem nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r. PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowej budowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Decyzją nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r. PINB nałożył na inwestora, z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kartuzach czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. inwestycji w terminie do dnia 30 grudnia 2024 r. w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że bezsporne jest, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ przywołał treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że zmiany dotyczące zmiany powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% oraz długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2% stanowią istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego przedmiotową sprawę należy rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, a zastosowanie tej procedury zmierza w pierwszej kolejności do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ przywołał art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) i przypomniał, że decyzja pozwolenie na budowę nr B.MG.7353- 2455/09 została wydana 5 lutego 2010 r. Z uwagi na to, iż przedmiotowe postępowanie naprawcze dotyczy rozpoczętego wówczas procesu budowlanego zasadne jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych (z wyjątkiem art. 36a, z uwagi na art. 28 ustawy Prawo budowlane). W pouczeniu wyjaśniono stronie m.in., że niewykonanie w terminie określonych w decyzji obowiązków spowoduje wydanie decyzji rozbiórkowej przedmiotowego obiektu.
Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem nr WOP.7722.11.1.2024.KK z dnia 8 lipca 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 17 stycznia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją nr WOP.7721.16.2024.KK z dnia 9 lipca 2024 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 17 stycznia 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wyjaśnił, że w świetle ustaleń PINB przedmiotowa inwestycja – budowa hali prefabrykacji betonu z towarzyszącymi jej węzłami betoniarskimi, zasiekami na kruszywo, zasiekami na odpady produkcyjne, parkingami, placami składowymi, silosami, zbiornikiem na ścieki, wraz z przebudową kanalizacji deszczowej – jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji, tj. pozwoleniu na budowę nr B.7353-2455/09 wydanej dla W. Sp. z o. o. (pierwszy inwestor) w dniu 5 lutego 2010 r. przez Starostę Kartuskiego, przy czym warunki tego pozwolenia na budowę zostały przeniesione na rzecz O. Sp. z o. o. (obecnego inwestora) decyzją Starosty Kartuskiego nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r. jest prawidłowa w zakresie nałożenia na inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w konkretnym terminie, projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy przedmiotowej hali prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie organ odwoławczy przypomniał, że równolegle do niniejszego postępowania odwoławczego było prowadzone postępowanie zażaleniowe w sprawie postanowienia PINB nr PINB.5170.189.2023.24.MW z dnia 17 stycznia 2024 r. (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) wstrzymującego inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Tym samym wnioski i dokumentacja tego postępowania zostały wzięte pod uwagę także w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
Następnie WINB stwierdził, że w świetle ustaleń dokonanych przez inspektorów PINB podczas kontroli w dniu 16 października 2023 r. oraz otrzymanej dokumentacji należy zgodzić się z organem I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji - pozwoleniu na budowę nr B.7353-2455/09 w dniu 5 lutego 2010 r. przez Starostę Kartuskiego.
W toku postępowania zażaleniowego organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego o ustalenie stanu faktycznego (oględziny) w dniu 13 maja 2024 r., podczas których stwierdzono, że budowana jest hala prefabrykacji betonu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a roboty budowlane zostały zrealizowane na etapie stanu surowego, w części otwartego. Podczas oględzin dokonano pomiarów w terenie. Do protokołu oględzin załączono szkic na mapie i dokumentację fotograficzną. Ponadto, w odpowiedzi na prośbę WINB obecny inwestor – O. Sp. z o. o. przesłał dokumentację projektową dotyczącą decyzji - pozwolenia na budowę nr B.7353- 2455/09 wydanej dla W. Sp. z o. o. (pierwszy inwestor) w dniu 5 lutego 2010 r. przez Starostę Kartuskiego.
WINB stwierdził, że PINB prawidłowo orzekł, iż w przedmiotowej sprawie zasadne jest zastosowanie procedury opartej na przepisach dotychczasowych, tzn. przepisach ustawy - Prawo budowlane przed ich zmianą dokonaną na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.), z datą obowiązywania do dnia 19 września 2020 r., przy czym powyższe nie wynika z art. 25, ale z art. 27 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie, w ustalonym przez organ I instancji stanie faktycznym, ww. inwestycja jest realizowana w oparciu o będącą w obiegu prawnym decyzję Starosty Kartuskiego nr B.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r., zatem zgodnie z art. 25 i 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, stosuje się przepisy art. 36a w obecnym brzmieniu zarówno do spraw wszczętych przed dniem 19 września 2020 r., jak i po tym dniu.
Organ II instancji przywołał treść art. 36a ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że skoro ustalenia dokonane w sprawie oraz przesłana dokumentacja potwierdzają, że inwestycja jest obecnie realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji wydanej przez Starostę Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, to PINB zasadnie wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.
WINB przypomniał, że przedmiotowa inwestycja - budowa hali prefabrykacji z infrastrukturą towarzyszącą - jest realizowana w innych wymiarach zewnętrznych (długość i szerokość) i o innej wysokości, co stanowi istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Według zatwierdzonej (pierwotnej) dokumentacji projektowej (lipiec 2009 r., dokumentacja obejmująca rysunki - zagospodarowanie terenu A-01, rzut przyziemia i piętra A-02) budynek hali prefabrykacji (obiekt nie na planie klasycznego prostokąta, o nieregularnej bryle, z licznymi częściami załomami/występami) miał mieć wymiary zewnętrzne (zasadnicze): długość - 81,15 m i szerokość - 53,85 m, jak również (w najwyższym punkcie, rysunek-przekrój A-04) wysokość 14,25 m. W ramach infrastruktury towarzyszącej miały zostać zrealizowane także silosy (z dwóch stron hali) o wysokości do 20,95 m (rysunek-przekrój A-05) Według ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas kontroli w dniu 16 października 2023 r. na etapie realizacji fundamentów oraz ścian fundamentowych długość i szerokość obiektu wynosiły, odpowiednio 99,5 m i 56 m. Obecne wymiary obiektu - hali (o nieregularnej bryle) wynoszą (według szkicu załączonego do protokołu oględzin z dnia 13 maja 2024 r.): od strony ul. [...] w m. T., gm. [...] - łącznie 92,15 m (długość), od strony działki nr [...] (strona południowo-wschodnia) - łącznie 63,8 m (szerokość), od strony działek nr [...] (strona północno-wschodnia), [...],[...] - łącznie 94,5 m (długość), od strony działki nr [...] - łącznie 59,51 m (szerokość). Dodatkowo zmianie uległa wysokość realizowanego budynku - hali z projektowanej wysokości 14,25 m (w najwyższym punkcie) na około 25 m (mierząc od terenu), co jest związane z faktem, że (według dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu oględzin w dnia 13 maja 2024 r.), silosy - zaprojektowane w 2009 r. jako elementy infrastruktury towarzyszącej przy budynku - hali, zostały obecnie zabudowane i ta zabudowa stanowi część bryły całego, realizowanego obiektu (budynku). Zmiana długości i szerokości realizowanego obiektu w zakresie przekraczającym 2%, (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) niewątpliwie skutkuje również zwiększeniem powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a).
WINB wyjaśnił, że na obecnym etapie sprawy nie można przesądzić, że zmiana lokalizacji ww. budynku - hali także stanowi (kolejne) istotne odstępstwo, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze oddziaływania obiektu" należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471) ww. przepis otrzymał nowe, zwężające brzmienie. Wcześniej była mowa o przepisach odrębnych wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie. Nowe (obecne) brzmienie wyraźnie wskazuje, że związane z obiektem ograniczenia mają dotyczyć jedynie zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tym samym konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, zgromadzony dotychczas w aktach materiał dowodowy nie wskazuje, aby sama zmiana lokalizacji ww. budynku - hali poprzez jego obrócenie o 180 stopni (już na etapie fundamentów oraz ścian fundamentowych) skutkowała zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).
Natomiast odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu WINB wskazał, że w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy i stwierdzonych istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w ww. decyzjach wydanych przez Starostę Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę, argumenty te nie mogły mieć wpływu na niniejszą decyzję (co do istoty sprawy i zastosowanego trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane). Ustalenia dokonane w toku postępowania w trybie nadzoru budowlanego oraz przedstawiona dokumentacja potwierdzają, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w zakresie długości i szerokości (a co się z tym wiąże - także powierzchni zabudowy) oraz wysokości budynku - hali.
Ponadto WINB poinformował, że w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, zgodnie z przepisem art. 234 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zostały wzięte pod uwagę z urzędu skargi pochodzące od innych osób (tzn. od osób niebędących stronami postępowania) zawierające zarzuty wobec realizacji przedmiotowej inwestycji. Niemniej skargi te, w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy, nie mogły mieć wpływu na niniejszą decyzję.
W skardze na powyższe postanowienie inwestor zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pomimo braku wykazania prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
- art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od pozwoleniu na budowę, podczas gdy zmiany wprowadzone przez inwestora miały charakter zmian nieistotnych.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej w toku prowadzonego postępowania nie zostało w sposób dostateczny wykazane prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno- budowlanym lub w przepisach. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "istotne odstępstwa od projektu budowlanego". Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. Zdaniem skarżącej wprowadzone przez nią zmiany w stosunków do pozwolenia na budowę, miały charakter zmian nieistotnych. W związku z tym nie występują podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 15 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywrócił skarżącej spółce termin do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 17 stycznia 2024 r. nakładająca na skarżącą Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 30 grudnia 2024 r. – w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca jest inwestorem robót budowlanych na działkach nr [...], [...] położonych w T., gmina [...]., które toczą się w oparciu o decyzję Starosty Kartuskiego – pozwolenie na budowę nr B.7353-2455/09 z dnia 5 lutego 2010 r. oraz w związku z decyzją Starosty Kartuskiego nr B.6740.2031.2022.MM z dnia 24 stycznia 2023 r. o przeniesieniu ww. decyzji na skarżącą. Jak wynika z akt sprawy w czasie trwania kontrolowanego postępowania roboty budowlane na przedmiotowych działkach były w toku, a w konsekwencji ustalenia, że są prowadzone niezgodnie z warunkami zatwierdzonego pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie. W niniejszej sprawie sporne jest to, czy charakter zmian stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego (jak orzekły organy nadzoru budowlanego), czy też wprowadzone zmiany mają charakter nieistotnego odstępstwa (jak twierdzi skarżąca).
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej jako P.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 2010 r. i postępowaniem naprawczym wszczętym w 2023 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia było zatem ustalenie treści przepisów. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 25-28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która znowelizowała ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r., organy powinny były zastosować art. 50-51 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 36a P.b. w brzmieniu po 19 września 2020 r.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ustawodawca wprowadził art. 36a P.b. w 1997 r. wyróżniając odstępstwo od zatwierdzonego projektu o charakterze istotnym lub nieistotnym, przy czym tylko zmiany istotne wywołują skutki dla dalszych losów inwestycji. Początkowo ustawodawca nie doprecyzował pojęcia "istotnego odstąpienia", co wywołało liczne rozbieżności przy stosowaniu tego przepisu. Z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie nowelizacja, na mocy której ustawodawca dodał do art. 36a P.b. ustęp 3, zgodnie z którym inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dopiero z dniem 31 maja 2004 r. wszedł w życie ust. 5, który po raz pierwszy wskazał, czego dotyczą odstępstwa o charakterze istotnym. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 18 września 2020 r. obowiązywał jeszcze ust. 5a, który wskazywał co nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu.
Przepis art. 36a P.b. nie przewiduje gradacji charakterystycznych parametrów inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. przesunięcie obiektu o kilkadziesiąt centymetrów) jest lub nie jest istotnym odstępstwem. Co ważne, dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Przyjęcie istotności nie jest też uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego czy też zmianą jednego parametru w odniesieniu do całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma, w realiach rozpoznawanego przypadku, charakter istotny, czy też nie. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2718/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, istotne odstąpienie nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.
A zatem o ile dojdzie do sytuacji, w której inwestor realizuje roboty z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu, konieczne jest wystąpienie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie prac w oparciu o nią. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę może jednakże dotyczyć zamierzonych (a nie dokonanych przez inwestora) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast gdy inwestor dokonuje istotnego odstępstwa bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę wówczas organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wszcząć tzw. postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 i 51 P.b.
Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ze szkicu do protokołu oględzin z dnia 13 maja 2024 r. przeprowadzonych przez inspektorów PINB, wymiary powstającej hali nie odpowiadają wymiarom wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę. Od strony ul. B. szerokość hali wynosi 92,15 m, od strony działki nr [...] – 63,8 m, od strony działek [...]-[...] – 94,5 m, od strony działki nr [...] – 59,51 m. Ponadto, jak wynika z treści protokołu ww. oględzin wysokość budynku w najwyższym punkcie wynosi ok. 25 m. Zestawienie powyższych wartości ze znajdującą się w aktach sprawy dokumentacją zatwierdzoną decyzją Starosty Kartuskiego z 5 lutego 2010 r. prowadzi do wniosku, że w sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z przekroczeniem wartości ustalonych w 2010 r., bowiem zasadnicze wymiary zewnętrzne hali powinny wynosić: długość - 81,15 m, szerokość - 53,85 m i wysokość 14,25 m, a w przypadku silosów - 20,95 m. W myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) P.b. istotnym odstąpieniem będzie odstąpienie w zakresie wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%. Dla porządku wskazać więc należy, że 2% od 81,15 to 1,623; od 53,85 to 1,077; a od 14,25 to 0,285. Zaprezentowane obliczenia wprost wskazują na naruszenie przez skarżącą art. 36a P.b. Zatem niezasadne jest stanowisko skarżącej, która powołuje się na uznanie administracyjne w tym przypadku, bowiem sama tylko kwestia przekroczenia ww. wymiarów wskazuje na istotne odstępstwo – zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną expressis verbis w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) P.b. Wobec tego zarzut skarżącej, że w toku postępowania nie zostało w sposób dostateczny wykazane prowadzenie robót budowlanych z istotnym odstępstwem jest niesłuszny, podobnie jak stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianami o charakterze nieistotnym.
Zgodnie zatem z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 2020 r. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na marginesie należy dodać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (art. 36a ust. 2 P.b.).
Wobec stwierdzenia, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2010 r. (inne wymiary obiektu, obrócenie bryły), PINB prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze, a następnie, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w dniu 17 stycznia 2024 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych (które w dniu 8 lipca 2024 r. zostało utrzymane w mocy przez WINB, a wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r. sygn. II SA/Gd 977/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę inwestora na przedmiotowe postanowienie). Z kolei w dniu 17 stycznia 2024 r. PINB prawidłowo wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., która również została utrzymana w mocy przez WINB.
Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, podobnie jak skrótowe odniesienie się do niego w lakonicznym uzasadnieniu skargi, są bezpodstawne, ponieważ przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca obowiązek (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a nie postanowienie o wstrzymaniu robót (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), które zostało skontrolowane w sprawie o sygn. II SA/Gd 977/24 zakończonej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 26 marca 2024 r.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.