II SA/Gd 972/23

II SA/Gd 972/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 24 listopada 2005 r., nr XLV/1553/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz rejon ulicy Srebrniki w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr 116/34 i nr 116/38, obręb ewidencyjny 0039 w Gdańsku; 2. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącej G. S.A. z siedzibą w Gdańsku kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. S.A. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XLV/1553/2005 Rady Miasta Gdańska (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wrzeszcz rejon ulicy Srebrniki w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2006 r. Nr 8, poz. 111) - dalej: "Uchwała XLV/1553/2005", "Plan", zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 3 zawierającej definicję wysokości zabudowy jako wysokości mierzonej od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 94 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2,
art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia
2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia
2002 r.", polegające na zdefiniowaniu pojęcia wysokości zabudowy w sposób wskazujący na to, że w istocie zdefiniowano wysokość budynku, które to pojęcie zostało już zdefiniowane w § 6 ww. rozporządzenia, jednakże w sposób sprzeczny z tym przepisem aktu wyższego rzędu; 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady określoności aktu prawnego wobec zdefiniowania w zaskarżonej uchwale wysokości zabudowy jako obliczanej od naturalnej warstwicy terenu, pomimo że uchwała nie zawiera ustaleń dotyczących naturalnych warstwic terenu, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której obliczenie wysokości zabudowy, zgodnie z definicją zawartą
w Uchwale XLV/1553/2005, może nie być możliwe.
Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest właścicielem działek nr [...]
i [...], obręb [...], położonych w G. przy ul. S. [..], objętych zaskarżoną uchwałą. Na gruntach tych Spółka planuje inwestycję budowlaną polegającą m.in. na wzniesieniu obiektów budowlanych o wysokości 12 m. Obecnie inwestycja jest na etapie projektowym. W dniu 1 września 2023 r. Spółka została poinformowana przez projektanta o problemie dotyczącym zdefiniowania w zaskarżonej uchwale pojęcia wysokości zabudowy w sposób właściwy dla pojęcia wysokości budynku. Wskazano, że taki sposób godzi w zamiar Skarżącej, wprowadzając znaczące ograniczenia w możliwości zabudowy gruntu w zakresie projektowanego budynku oznaczonego numerem [..]. Projektant wskazał także na sprzeczność zapisów Planu z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.
W ocenie Skarżącej projektując obiekty budowlane spełniające wszystkie parametry rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym wymogi dotyczące wysokości budynku oraz uwzględniając potencjalne zmiany wysokości gruntów wynikające z wymogów ochrony przeciwpowodziowej, nie jest ona w stanie sprostać kryteriom wynikającym z definicji wysokości zabudowy zawartej w Planie. Zawarta w Planie definicja wysokości zabudowy odnosi się bowiem w istocie do definicji wysokości budynku zdefiniowanego już
w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. Co więcej, określenie wysokości zabudowy
z odniesieniem do naturalnej warstwicy terenu może być bardzo utrudnione, jeśli nie niemożliwe wobec kolejnych zmian wysokości gruntu, jego niwelacji, które z całą pewnością miały miejsce od 2005 r. (przebudowa ul. S./Ż.).
W związku z powyższym Skarżąca stwierdziła, że taki zapis Planu narusza jej interes prawny, wprowadzając nieuzasadnione ograniczenia jej uprawnień właścicielskich (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.".), w tym w zakresie prawa do zabudowy, wprowadzając przy tym niejasność i niepewność sytuacji Spółki jako inwestora. W tym stanie rzeczy Spółka skierowała w dniu 6 września 2023 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Rady, ale pozostało ono bez odpowiedzi.
Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 pkt 3 zawiera definicję pojęcia wysokości zabudowy, wskazując, że jest to: "wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów". Zdaniem Skarżącej tak sformułowana w Planie definicja wysokości zabudowy dotyczy w istocie sposobu liczenia wysokości budynku. Z kolei pojęcie wysokości budynku i sposobu jej obliczania zostało określone w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem: "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie
z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu łub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". W ocenie Skarżącej sformułowanie definicji w Planie - akcie prawa miejscowego, odnoszącej się jednoznacznie do sposobu obliczania wysokości budynku, prowadzi do wniosku, że doszło do modyfikacji definicji z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., będącego niewątpliwie aktem wyższego rzędu. Wskazano, że planując inwestycję na nieruchomości objętej Planem, projektując budynki o wysokości 12 m i zachowując zgodność z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., Spółka doprowadzi do jednoczesnej niezgodności tych samych rozwiązań projektowych z zapisami Planu, gdzie wysokość zabudowy mierzy się od naturalnych warstwic terenu.
Zdaniem Spółki taki sposób definiowania wysokości zabudowy (z odniesieniem do naturalnych warstwic) powoduje niejednoznaczność definicji wobec zmiennych w czasie okoliczności faktycznych, związanych z przekształceniami gruntu, a co za tym idzie parametrów wysokości zabudowy, na które Spółka również nie miała wpływu. Z całą stanowczością na gruncie Spółki doszło do takich zmian od dnia podjęcia Uchwały XLV/1553/2005 m.in. wskutek modernizacji i przebudowy ul. S. (Ż.). Co istotne jednak, taki sposób definiowania wysokości zabudowy wykracza poza zakres określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przewidziany dla treści planu.
Skarżąca zaznaczyła, że nie neguje prawa gminy do określenia wysokości zabudowy, co zresztą expressis verbis wynika z ww. przepisu u.p.z.p., jednak gmina nie może korzystać z tego uprawnienia w sposób ingerujący w treść definicji zawartych
w aktach wyższego rzędu, wprowadzając ograniczenia inwestycyjne. Takie działanie wykracza poza granice przedmiotowych regulacji mieszczących się w kompetencji organu.
Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 11/22 Spółka podniosła, że analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu. Ani wykładnia literalna, ani celowościowa czy funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie gminy służy tego rodzaju uprawnienie.
Skarżąca zauważyła, że WSA w Gdańsku w powyższej sprawie wypowiadał się
w przedmiocie identycznie brzmiącej definicji zawartej w uchwale dotyczącej m.p.z.p., wskazując przy tym, że rada gminy błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", i to w brzmieniu z daty uchwalania planu, jak i obecnym. W ocenie Spółki prezentowane stanowisko WSA w Gdańsku potwierdza słuszność jej zarzutów, przy czym podobnie wypowiadał się ten sam Sąd w wyroku
z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu podniesiono, że działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w tym zakresie, w granicach określonych przez ustawę.
Organ podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, za podstawę tych działań przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zwrócono uwagę, że w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (obowiązującym w dniu uchwalenia Planu) wskazano, iż gmina określa w planie obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określono, że do obowiązkowych elementów treści planu należy m.in. określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.
Rada podała następnie, że na podstawie upoważnienia zawartego w u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.",
w którego § 4 pkt 6 zawarto wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika m.in., że "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Element ten stanowi konieczny składnik treści projektu i planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w okresie, w którym treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. była ujęta ogólnie (obecnie ustawa ta mówi także wprost o "maksymalnej wysokości zabudowy"), uzupełnienie wymogów związanych z treścią planu znalazło miejsce w ww. przepisie rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Zdaniem Organu z powyższych regulacji wynika obowiązek określenia w m.p.z.p. określonych elementów, w tym wysokości zabudowy. Podkreślono, że sprecyzowanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a także tworzenia harmonijnej całości zabudowy, przy uwzględnieniu
w szczególności uwarunkowań historycznych, kulturowych i kompozycyjno-estetycznych.
Rada zwróciła uwagę, że w dacie podjęcia Uchwały XLV/1553/2005
w ustawodawstwie brak było definicji "wysokości zabudowy". Do Planu, z uwagi na przepisy przejściowe, nie ma także zastosowania nowo wprowadzona w związku ze zmianą u.p.z.p. definicja tego pojęcia. Organ posiadał tym samym uprawnienie do zdefiniowania pojęcia wysokości zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu, że § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały XLV/1553/2005 jest
sprzeczny z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Rada wskazała, że u.p.z.p., stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego, jest odrębnym od prawa budowlanego aktem prawnym, którego regulacje nie dotyczą etapu planowania przestrzennego i choć niewątpliwie istnieje powiązanie między nimi nie można przyjąć założenia, że definicje wprowadzone na potrzeby prawa budowlanego mają zastosowanie do etapu planowania przestrzennego. Wskazano, że ustawową podstawę do wydania rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowił art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, który statuował (obecnie jego brzmienie jest nieco inne), że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 (Podstawy prawidłowej budowy), a warunki te określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń oraz właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dla obiektów budowlanych niewymienionych w pkt 1. W ocenie Rady taki zakres kompetencji wyraźnie wskazuje na ograniczenie zastosowania definicji zawartych w rozporządzeniu do kwestii warunków technicznych budynków
Odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12 Organ podniósł, że przed zastosowaniem przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany (jak i organ nadzoru budowlanego) mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią m.p.z.p., czy też decyzji o warunkach zabudowy). Stwierdzenie braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego. Istnieje zatem w tym przypadku kolejność dokonywania ocen. Po pierwsze, w zakresie zgodności z treścią m.p.z.p. w tym zakresie stosowana może być definicja wysokości zabudowy przewidziana w treści m.p.z.p. Po drugie, w zakresie zgodności z treścią warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym zakresie stosowana powinna być definicja wysokości budynku zawarta w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Inwestor sporządzając projekt budowlany powinien zatem zadbać, aby w pierwszej kolejności spełniał on wymogi m.p.z.p., a następnie wymogi przepisów prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych.
Rada zwróciła uwagę, że w ww. wyroku odniesiono się do sposobu mierzenia wysokości zabudowy dla potrzeb m.p.z.p. Podkreślono, że przy tworzeniu takiego planu powinny być przede wszystkim osiągnięte cele takie jak zrównoważony rozwój, ład przestrzenny oraz dbałość o porządek urbanistyczny i architektoniczny. Organ wskazał także, że brak definicji naturalnej warstwicy terenu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie stanowi problemu uniemożliwiającego obliczanie wysokości zabudowy. Nie jest to bowiem pojęcie prawne, lecz używane w geodezji i kartografii. Oznacza linię krzywą na mapie łączącą punkty o takiej samej wysokości nad poziomem morza. Powstaje poprzez przecięcie powierzchni terenu płaszczyznami poziomymi, równoległymi i oddalonymi od siebie o stałą wartość (np. co 10 m) cięcia poziomicowego. Rysunek na mapie odtwarza ukształtowanie terenu, a mapa z poziomicami nazywana jest mapą poziomicową (warstwicową). Z uwagi na to nie ma podstaw i potrzeby do zamieszczania takiej definicji
w Planie. Dodatkowo Organ wskazał, że warstwice terenu są odwzorowane na mapie do celów planistycznych, na której sporządza się rysunek planu, stanowiący załącznik do Uchwały XLV/1553/2005. Rysunek Planu spełnia wszystkie wymagania przepisów planistycznych, w tym § 9 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez barwne oznaczenia graficzne, w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność rysunku Planu,
w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.
W piśmie procesowym z 15 marca 2024 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, Skarżąca wyjaśniła, że 5 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb [...], działka nr [...], nr jedn. rej. [...], KW [...] na dwie odrębne działki, tj. [...] i [...]. Na etapie składania skargi treść prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nie została zaktualizowana o powyższe okoliczności, niemniej w jej dziale I-O widniała wzmianka z 16 czerwca 2023 r. w zakresie tej zmiany.
Spółka podała, że działka nr [...] znajduje się poza granicami Planu, działka
nr [...] została ujęta w karcie terenu 001-M/U32, natomiast działka nr [...] w karcie terenu 002-M/U32. Skarżąca wyjaśniła, że jej główne zamierzenie inwestycyjne dotyczy wzniesienia budynków o wysokości 12 m na działce nr [...], jak i budynków o wysokości wyższej niż 12 m na działce nr [...]. Obecne brzmienie definicji "wysokości zabudowy" znajdującej się w Planie, które w ocenie Skarżące jest sprzeczne z treścią § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., niweczy jej zamierzenie na terenie działki nr [...]. Niemniej z uwagi na fakt, że powyższa definicja jest tożsama dla obu tych działek, Spółka w skardze uwzględniła również działkę nr [...], mimo że inwestycja w obecnym kształcie pozostaje zgodna z zapisami karty terenu, co jednak nie zmienia faktu, że wspomniana definicja ogranicza nadmiernie uprawnienie właścicielskie Skarżącej do tej działki. Spółka nie może też wykluczyć korekty zamierzenia inwestycyjnego, która zgodna będzie
z zapisami ww. rozporządzenia, pozostając jednak w sprzeczności z zapisami karty terenu. Z uwagi na funkcjonalny związek inwestycji, która ma być umiejscowiona na nieruchomościach objętych dwoma księgami wieczystymi, nie można również wykluczyć zmian gruntowych polegających na utworzeniu odrębnej nieruchomości scalającej wszystkie przedmiotowe działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga G. S.A. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia
7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - dalej: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany m.in. do P.p.s.a. oraz do u.s.g.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a. - przypisek Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g. - przypisek Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała XLV/1553/2005 została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (w dniu 24 listopada 2005 r.), a zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).
W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji,
w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, tym samym został spełniony formalny warunek wniesienia skargi na Uchwałę XLV/1553/2005. Skarga została poprzedzona pismem Skarżącej z 6 września 2023 r. wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, na które Rada nie odpowiedziała. Skarga została również wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Dalej należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny
z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek
z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających
z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo,
w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych
(ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia
i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
Jak wynika z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz z dołączonej do pisma procesowego z 15 marca 2024 r. kopii decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 5 czerwca 2023 r. stanowiąca własność Skarżącej działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), obręb ewidencyjny [...] w G., jest objęta ustaleniami Planu jako obszar objęty kartą terenu 001 M/U32.
Natomiast z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że stanowiąca własność Skarżącej działka nr [...], obręb ewidencyjny [...]
w G., jest objęta ustaleniami Planu jako obszar objęty kartą terenu 002 M/U32.
Ustalenia dla powyższych terenów określają m.in. maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej dla tych terenów (12 m dla 001 M/U32 i 16 m dla 002 M/U32). Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 2 ust. 1 pkt 3 wyjaśnienie pojęcia "wysokość zabudowy" należy uznać, że w tym zakresie wprowadza ona ograniczenia, służącego Skarżącej jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości, definicji pojęcia wysokości budynku określonej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przypadku Skarżącej doprowadziło to do tego, że planowana inwestycja na nieruchomościach objętych ustaleniami Planu nie może być zrealizowana w wysokościach, które pozostawały w zgodzie z definicją wynikającą z § 6 ww. rozporządzenia.
Oznacza to, że Uchwała XLV/1553/2005 w powyższym zakresie ingeruje w prawo Skarżącej do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jej interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c.
W świetle powyższego należało uznać, że Skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem jej interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego jej prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działek będących własnością Skarżącej.
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd i argumentację na jego poparcie zaprezentowaną w wyrokach tutejszego Sądu z 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 542/12, z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 11/22, z 27 lipca 2022 r. sygn. akt
II SA/Gd 121/22 i z 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 540/23.
W powyższych wyrokach wskazano m.in., że w art. 87 Konstytucji RP została określona hierarchia źródeł prawa. W ustępie pierwszym stwierdzono, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast ustęp drugi stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
W świetle powołanych regulacji konstytucyjnych kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13).
Poszukując ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakimi niewątpliwie są m.p.z.p., należy odwołać się do u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy,
w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza treści przepisów u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania definicji zawartych
w przepisach wyższego rzędu. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia planów miejscowych. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zostałoby zawarte wyraźnie w u.p.z.p. lub rozporządzeniu wykonawczym. Ani wykładnia literalna, ani wykładnia celowościowa czy funkcjonalna nie dają podstaw do przyjęcia, że u.p.z.p. daje organowi gminy takie uprawnienie.
Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady gminy do określenia w m.p.z.p. maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy.
Kwestią wymagającą szerszej analizy jest zatem nie sama kompetencja organu do określania maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym danym planem miejscowym, gdyż jest to okoliczność całkowicie bezsporna, ale sposób, w jaki powinno to zostać dokonane, tak aby nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
W rozpoznawanej sprawie Rada błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". W § 2 ust. 1 pkt 3 Uchwały XLV/1553/2005 wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokości mierzonej od naturalnej warstwicy terenu
w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Definicję sformułowano więc
w sposób, który ogranicza ją de facto do jednej z kategorii obiektów budowlanych, czyli budynków, pomijając takie obiekty budowlane jak budowle i obiekty małej architektury.
Zgodnie natomiast z § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.
Należy również wskazać, że zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Zdaniem Sądu zdefiniowanie "wysokości zabudowy", a więc pojęcia obejmującego swym zakresem także "wysokość budynku", w planie miejscowym poprzez zmodyfikowanie definicji "wysokości budynku" zawartej w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., narusza wymieniony w przytoczonym wyżej § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości ustalony
w Planie dotyczy bowiem wyłącznie obiektów budowlanych kubaturowych (głównie budynków). Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób określony w Planie uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości innych obiektów budowlanych
i weryfikacji ich wysokości z limitami ustalonymi w planie mogłoby być zatem niewykonalne (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1549/08).
W tym miejscu należy podkreślić pojęciową odrębność terminów "wysokość budynku" i "wysokość zabudowy", których bezwzględnie nie można uznać za wyrażenia synonimiczne. Jak słusznie bowiem wskazuje się w orzecznictwie definicja "wysokości zabudowy" zawarta w m.p.z.p. nie może prowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13).
Należy również zwrócić uwagę, że przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulują "jeden" proces budowlany, oczywiście w różnych jego fazach.
W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami planu miejscowego, jak
i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co więcej, z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy m.in. wykonanie niwelacji terenu. Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy,
a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie m.p.z.p. o określonej treści nie może więc pozostawać
w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych
w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1563/13).
Nie ulega wątpliwości, że m.p.z.p. musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zarówno w doktrynie (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 25), jak i w utrwalonym orzecznictwie sądowym (zob. wyroki NSA: z 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98,
z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95, z 16 czerwca 1992 r. sygn. akt II SA 99/92, wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r. sygn. akt III RN 40/00, OSNP 2001/13/424) wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w ustawie czy rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie.
Podsumowując: skoro rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji modyfikować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie miejscowym dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego plan miejscowy. Rada powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym Planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne
z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym Planie.
Z powyższych względów Uchwała XLV/1553/2005 w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej § 2 ust. 1 pkt 3, podlegała stwierdzeniu nieważności jako niezgodna z art. 94 Konstytucji RP oraz wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do stanowiących własność Skarżącej działek nr [...] i nr [...], obręb ewidencyjny [...] w G.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 814 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]