II SA/Gd 970/02

II SA/Gd 970/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący WSA: Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: WSA: Arkadiusz Despot-Mładanowicz WSA: Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 maja 2001 r. nr [...]; 2. oddala wniosek o przyznanie kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej u pana R. C.. W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu odbiorczego – R. C. został przebadany w Poradni Otolaryngologiczno – Foniatrycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.. W wyniku przeprowadzonego badania rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy, a wymieniona jednostka chorobowa nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych ,stąd nie zachodziła konieczność przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Podstawą wydania decyzji było orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7 lutego 2001 r. o nierozpoznaniu choroby zawodowej.
Orzeczenie powyższe miało następujące brzmienie: "Wyniki badania : audiogramy z dnia 24.01.01., 31.01.01. Niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy, Bad, ORL. uszy otoskopowe, przewody wąskie, suche, błona bębenkowa bliznowata wciągnięta, bez refleksu obustronnie. Za małżowiną uszną obustronne blizny pooperacyjne( Mastoidektomia) w wieku dziecięcym. Szept obustronny AC. Nos – skrzywienie przegrody nosa. Jama ustna, gardło krtań bz. Orzeczenie: niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy. Skrzywienie przegrody nosa. Brak podstaw do uznania choroby – zawodowego uszkodzenia słuchu – Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. (Dz. U. Nr 65 z 1983 r. )".
Orzeczenie zawierało informację, ze przysługuje od niego w terminie 14 dni odwołanie do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w Gdyni przez WOMP w G..
Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. rozpoznając odwołanie R. C. od decyzji z dnia 14 maja 2001 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o uzupełnienie orzeczenia z dnia 7 lutego 2001 r. – szczegółowe wyjaśnienie przyczyny nierozpoznania choroby zawodowej.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. pismem z dnia 27.02.2002 r. poinformował, że "orzeczenie zawiera wyczerpującą informację dotyczącą rozpoznania niedosłuchu . W wyniku przeprowadzonego wywiadu , badania specjalistycznego i wykonanych audiogramów stwierdzono niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy obustronny ( w wieku dziecięcym przebyte zapalenie ucha środkowego leczony w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w S.). W/w jednostka chorobowa nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, stąd brak podstaw do uznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Jedynie niedosłuch obustronny typu odbiorczego może być podstawą do uznania choroby zawodowej. Komunikat w sprawie szczegółowych wytycznych metodologicznych MZ i OS dot. rozpoznawania chorób zawodowych wprowadzonych do stosowania przez MZ I OS na podstawie § 7 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.XI .1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 194 )".
Decyzją z dnia 15 marca 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., powołując się na art. 5 pkt. 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej i art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano , że orzeczenie lekarskie i jego uzupełnienie zostały wydane przez instytucję upoważnioną do rozpoznawania chorób zawodowych i nie budzi zastrzeżeń, z orzeczenia wynika, że u p. C. rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy bez podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ponieważ został on spowodowany czynnikami pozazawodowymi – zapaleniem ucha w dzieciństwie , chorobą Menier´a, jednostka rozpoznana u p. C. nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, ponieważ w poz. 15 tego wykazu znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", z podanej przyczyny nie zachodziła potrzeba przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu pracy, PIS wydał decyzję w oparciu o art. 5 ust. 4 a ustawy o Inspekcji Sanitarnej : "do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2 , należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia", warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby – ten warunek nie został spełniony.
Skargę na powyższą decyzję wniósł R. C., wnosząc o jej uchylenie jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzucił organom nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z obrazą prawa, w szczególności art. 7 kpa. Jego zdaniem doszło do zawężenia postępowania do jednej opinii - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., a należało dopuścić dowód z opinii Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Ł., który dysponuje najnowocześniejszym sprzętem do badania słuchu. Stwierdził, że w sprawach rozpatrywanych przez Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., Instytut w Ł. dyskwalifikował sprzęt badawczy stosowany przez Ośrodek Medycyny Pracy w G.. Zawężenie postępowania dowodowego uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy zgodnie z zasadami kpa. Bezpodstawnie zaniechano wywiadu środowiskowego w miejscu pracy.
Wskazał, że stopniowa utrata przez niego słuchu nastąpiła w czasie pracy w wyniku hałasu przekraczającego dopuszczalne normy. Przechodził w dzieciństwie chorobę Menier´a, ale nie spowodowała ona znacznego ubytku słuchu – tak, że ukończył normalną szkołę zawodową. Dopiero po kilku latach pracy w hałasie nastąpił duży ubytek słuchu, który uniemożliwia mu pracę i utrudnia życie. Gdyby wyłączną przyczyną utraty słuchu była choroba Menier´a , to osłabienie słuchu byłoby stałą, niezmienną wartością, a skarżący głuchł stopniowo i coraz bardziej w trakcie pracy zawodowej. Stwierdził, ze nie zachowały się żadne dokumenty ani historia choroby z 1958 r. Operacja przeprowadzona u niego pozostawiła blizny za uszami, lecz dorastał jak każde normalne dziecko, uczęszczał do szkoły, ukończył szkołę zawodową o profilu ślusarz – mechanik i w takim charakterze też pracował od 1972 r. podwyższając swoje kwalifikacje i uzyskiwał uprawnienia do obsługi suwnic, wózków widłowych. Aby uzyskać uprawnienia był badany i nie stwierdzono u niego ubytku słuchu. Pracował w warunkach, w których występowały przekroczenia norm hałasu. W listopadzie 1983 r. ze względu na pogorszenie słuchu wywołane nadmiernym hałasem został przeniesiony na inne stanowisko, które nie odsunęło go od pracy w hałasie.
Podał, że otrzymał "wynik badania specjalistycznego i orzeczenia" z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., jednak uznał, że wydana na tej podstawie decyzja będzie podstawą do odwołania się od niego, nie zrozumiał stwierdzenia " niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy" pozostając w przekonaniu, że nastąpiło mylne stwierdzenie i że winno być stwierdzone: " uszkodzenie słuchu wywołane hałasem", znajdujące się w wykazie chorób zawodowych pod poz. 15. Stwierdził, że po przedłożeniu przez niego zaświadczenia o chorobie Menier´a, WOMP nie skierował go na żadne dodatkowe badania do placówek specjalistycznych, gdzie można by stwierdzić, czy przeprowadzona w dzieciństwie operacja miała bezpośredni związek z utratą słuchu w obecnym czasie.
Zarzucił, że nie otrzymał uzupełnienia orzeczenia WOMP , o której mowa w zaskarżonej decyzji, co uważa za sprzeczne z przepisami prawa. Stwierdził, że skoro nie przeprowadzono szczegółowych badań, to jedynie na podstawie oględzin zewnętrznych lekarz uznał, że blizny za uszami pochodzą z zapalenia ucha środkowego.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie., przytaczając argumenty z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) stanowi w § 9 ust. 1 , iż pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej, a w odniesieniu do chorób zakaźnych i inwazyjnych - również przez akademię medyczną. Wniosek o ponowne badanie składa się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, która dokonywała ustaleń w sprawie rozpoznania choroby zawodowej.
Stwierdzić trzeba, że choć wynik badania specjalistycznego i orzeczenia Przychodni Specjalistycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 7.02.2001 r. zawierał pouczenie dla skarżącego , iż od tego "orzeczenia przysługuje w terminie 14 dni odwołanie do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. przez WOMP w G.", to jednak pouczenie to nie było zgodne z treścią § 9 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Czym innym jest bowiem " odwołanie", a czym innym – wniosek o przeprowadzenie ponownego badania.
Skarżący nie wnosił co prawda ani o przeprowadzenie ponownego badania, ani nie "odwoływał" się od orzeczenia lekarskiego, lecz - jak wynika z treści skargi, pouczenia zawartego w orzeczeniu lekarskim nie zrozumiał, jak również nie zrozumiał treści samego orzeczenia.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że orzeczenie , o którym mowa w § 8 cytowanego rozporządzenia – t.j. orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej , jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Orzeczenie takie musi być w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zrozumiały uzasadnione oraz wyjaśniać wszystkie wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach wypowiadał się w ten właśnie sposób.
W wyroku z dnia 5.11.1998 r. I SA 1200/98 (LEX nr 45833) NSA stwierdził :
"Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa.
Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone".
W wyroku z dnia 18.08.1998 r. I SA 823/98 (LEX nr 45821) NSA wypowiedział się w sposób następujący:
" Orzeczenia lekarskie w sprawie choroby zawodowej mają walor opinii biegłych. Muszą one zatem być sporządzone w sposób zrozumiały zarówno dla organu, jak i stron, a także sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, organ I instancji nie powinien wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Przed wydaniem tej decyzji należało zlecić uzupełnienie orzeczeń lekarskich w taki sposób, aby uwzględniały całą dokumentację lekarską i aby były zrozumiałe dla uczestników postępowania i innych zainteresowanych podmiotów".
W wyroku z dnia 15 .04.1998 r. I SA 2074/97 ( LEX nr 45828) NSA wskazał:
"Orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. Muszą być one zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem".
W wyroku z dnia 3.12.1996 r. I SA 1350/96 ( Pr. Pracy 1997/10/39) NSA stwierdził:
"Orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii.( ...) Podlega natomiast ocenie na równi z innymi dowodami - opiniami lekarskimi organów właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych".
W wyroku z dnia 15.03.1994 r. SA/Wr 147/94 (Prok.i Pr. 1995/2/53) NSA wskazał:
"1. Inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania. W szczególności dotyczą go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
2. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego".
Powyższe poglądy Sąd w składzie orzekającym podziela.
W sprawie niniejszej orzeczenie lekarskie z dnia 7.02.2001 r. zawiera właściwie jedynie wyniki badań i rozpoznanie – orzeczenie , że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy i skrzywienie przegrody nosa jak też stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania choroby – zawodowego uszkodzenia słuchu. Orzeczenie to jest bardzo lakoniczne, nie wyjaśnia , dlaczego przyjęto w nim, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch przewodzeniowo – odbiorczy i dlaczego przyjęto, że brak podstaw do uznania choroby - zawodowego uszkodzenia słuchu. Brak także szczegółowych rozważań dotyczących przebytej w dzieciństwie przez skarżącego choroby i jej wpływu lub braku tego wpływu na stan zdrowia skarżącego. W orzeczeniu nie wyjaśniono różnicy między niedosłuchem przewodzeniowo – odbiorczym oraz niedosłuchem obustronnym typu odbiorczego i przyczyn obu rodzajów niedosłuchu oraz dlaczego w orzeczeniu przyjęto, że tylko ten ostatni rodzaj niedosłuchu może być podstawą do uznania choroby zawodowej, bowiem w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 znajduje się nie niedosłuch obustronny typu odbiorczego, lecz uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. poinformował co prawda dodatkowym pismem z dnia 18.04.2001 r. ( w związku z brakiem wywiadu środowiskowego) Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., że niedosłuch obustronny typu przewodzeniowo – odbiorczego nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, jednak nie oznacza to, że jego orzeczenie w ten sposób stało się bardziej wyczerpujące i zrozumiałe.
Organ II instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. o szczegółowe wyjaśnienie przyczyny nierozpoznania choroby zawodowej u skarżącego, lecz pismo Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 27.02.2002 r. nie zawiera również wyczerpującego wyjaśnienia tej kwestii, lecz powtórzenie dotychczasowego rozpoznania oraz dodatkowe wskazanie, że tylko niedosłuch obustronny typu odbiorczego może być podstawą do uznania choroby zawodowej.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy obu instancji nie powinny- przy tak lakonicznym uzasadnieniu orzeczenia, oprzeć na nim swoich decyzji. Organy powinny albo zażądać szczegółowego uzasadnienia rozpoznania, albo zwrócić się do innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.
Organy inspekcji sanitarnej poza zakresem swoich rozważań pozostawiły również dowód znajdujący się w aktach sprawy, a mianowicie informacje podane w zgłoszeniu podejrzenia u skarżącego choroby zawodowej, z których wynika, że skarżący, mający 28 lat stażu pracy, był narażony na czynnik szkodliwy – hałas.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy i sposób jego przeprowadzenia nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy decyzje wydane w sprawie niniejszej są zgodne z prawem.
Uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, 75, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielić też należy pogląd skarżącego , że decyzja organu I instancji jest nieprawidłowo sformułowana, bowiem do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wydawanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzji o braku podstaw do jej stwierdzenia( art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz. U. z 1998 r., Nr 90 poz.575 ze zm.), a w decyzji organu I instancji zamiast zwrotu "stwierdzenia" użyto zwrotu "uznania".
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na mocy art.145 § 1 pkt. 1c w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270) .
Organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze powyższe wskazania .
Ze względu na rodzaj zaskarżonej decyzji ( dotyczącej braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej) Sąd nie dokonywał w myśl art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Przepis art. 205 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności, o których mowa w § 1 i 2 ( co dotyczy też kosztów przejazdu do sądu), oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności , określają przepisy odrębne.
Zgodnie z art.13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr.49 poz. 445), w przypadkach, gdy obowiązujące przepisy przewidują przyznanie stronie należności z tytułu jej udziału w postępowaniu sądowym należności te przyznaje się stronie w wysokości przewidzianej dla świadków.
Art. 4 ust. 1 przywołanego dekretu stanowi, że za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka - koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji.
Skarżący wniósł natomiast o przyznanie mu zwrotu kosztów dojazdu samochodem , podając ilość kilometrów i markę pojazdu, mimo że między G. a B. możliwy jest dojazd środkiem transportu masowego.
Wobec powyższego Sąd na mocy wyżej wskazanych przepisów oddalił wniosek skarżącego o przyznanie zwrotu kosztów postępowania – kosztów przejazdu do sądu.