II SA/GD 965/24

II SA/Gd 965/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 596/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P.K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r. nr SKO Gd/5452/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 4 stycznia 2021 r. dokonano kontroli zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami, określonymi w uchwale Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, zwana dalej Uchwałą Krajobrazową), stwierdzając na działce nr [...], obręb [...], al. [...] w G. urządzenie reklamowe o łącznej powierzchni 10,10 m2 w formie pojazdu marki t., którego właścicielem jest P. K., prowadzący działalność gospodarczą.
Pismem z 4 stycznia 2021 r., doręczonym 12 stycznia 2021 r., Dyrektor GZDiZ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. urządzenia reklamowego. W wyniku kontroli z 18 stycznia 2021 r. stwierdzono dalsze usytuowanie ww. urządzenia reklamowego. Natomiast w toku kontroli z 25 stycznia 2021 r. stwierdzono usunięcie ww. urządzenia reklamowego. Pismem z 5 lutego 2021 r. Dyrektor GZDiZ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. urządzenia reklamowego.
Decyzją z 9 marca 2021 r. Dyrektor GZDiZ wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą O., karę pieniężną na kwotę 3 074 zł za umieszczenie od 4 stycznia 2021 r. do 18 stycznia 2021 r. urządzenia reklamowego w formie pojazdu marki t. na działce nr [...], obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam 10,10 m2, niezgodnego z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 26 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W toku postępowania wyjaśniającego Dyrektor GZDIZ pozyskał informację z Urzędu Miejskiego w Gdańsku, że będący przedmiotem postępowania pojazd nie figuruje w ewidencji pojazdów tutejszego referatu. Nadto pozyskał dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz informacje ze strony internetowej www.historiapojazdu.gov.pl.
Po dokonaniu oględzin 28 kwietnia 2022 r. certyfikowany rzeczoznawca samochodowy M. C. dokonał ekspertyzy technicznej z zakresy oceny stanu technicznego pojazdu samochodowego marki t. o nr rej. [...], określając jego stan techniczny jako zły. W ocenie biegłego, pojazd w aktualnym stanie technicznym nie powinien przejść badania technicznego z pozytywnym wynikiem, gdyż posiada wiele usterek istotnych i/lub usterek stwarzających zagrożenie. Nadto pojazd nie powinien uczestniczyć w ruchu drogowym, gdyż stanowi zagrożenie dla kierującego i innych uczestników ruchu drogowego.
Pismem z 29 czerwca 2023 r. Dyrektor GZDiZ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. urządzenia reklamowego. Tego samego dnia pełnomocnikowi skarżącego udostępniono akta sprawy, z których wykonał fotokopie.
Decyzją z 25 lipca 2023 r. Dyrektor GZDiZ ponownie wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą O. karę pieniężną na kwotę 3 074 zł za umieszczenie od 4 stycznia 2021 r. do 18 stycznia 2021 r. urządzenia reklamowego w formie pojazdu marki t. o nr rej [...] na działce nr [...], obręb U., o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam 10,10 m2, niezgodnego z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska.
Decyzją z 10 lipca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając treść prezentowaną na pojeździe za reklamę w rozumieniu u.p.z.p. a pojazd mechaniczny za urządzenie reklamowe. Zdaniem Kolegium ww. pojazd nie służy przy tym do przemieszczania się, co potwierdza sporządzona ekspertyza. Za prawidłowe uznało Kolegium ustalenie daty początkowej wymiaru kary, nie podzielając zarzutów skarżącego w tym zakresie. Za prawidłową uznał organ odwoławczy również, dokonaną przez Dyrektora GZDIZ, ocenę przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium uznało przy tym uzasadnione przyjęcie, że pojazd w okresie od 4 do 18 stycznia 2021 r. znajdował się cały czas przy Al. [...] w G., pełniąc funkcję raklamową.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności nie zbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym brak dowodu z wyjaśnień skarżącego i oparcie decyzji na zebranym wybiórczo materiale dowodowym, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary;
b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organów administracji, polegające w szczególności na lakonicznym powieleniu uzasadnienia organu pierwszej instancji i prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wyjątkowo ograniczony;
c) art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie samodzielnej i kompleksowej analizy sytuacji prawnej, co godzi w zasadę dwuinstancyjności;
d) art. 77 § 1 w zw. z 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, ani żadnego innego zmierzającego do ustalenia prawdziwych okoliczności umieszczenia spornej tablicy reklamowej;
e) art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnych wniosków i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczo zebranym materiale, bez uwzględnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary;
f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Kolegium powinno ją uchylić i umorzyć postępowanie;
g) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem umorzenia postępowania, podczas gdy w żaden sposób nie wskazano, że waga naruszenia nie była znikoma, gdy tymczasem zostały spełnione warunki do uznania znikomości naruszenia i zaprzestania naruszania prawa;
h) art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach decyzji obu instancji przesłanek jakimi kierowały się organy;
i) art. 77 § 1 w zw. z 80 k.p.a.;
j) art. 7 i 77 k.p.a. do którego doszło w związku z nieprzeprowadzeniem przez organy z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego i niedostrzeżenie zaniechań organu pierwszej instancji w zakresie weryfikacji okoliczności dotyczących statusu auta uznanego za urządzenie reklamowe, m.in. w zakresie dotyczącym jego ubezpieczenia;
k) art. 2 pkt 6a oraz 16 b u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń i interpretacji pojęcia reklama, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że samochód osobowy marki T. stanowił urządzenie reklamowe.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 3 lipca 2023 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono P. K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "O.", karę pieniężną w kwocie 3.074,40 zł za umieszczenie w dniach od 4 stycznia 2021 r. do 18 stycznia 2021 r. urządzenia reklamowego w formie samochodu osobowego marki T. o numerze rejestracyjnym [...], przy Al. [...] w G., na działce numer [...] obręb U., o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 10,10 m2, niezgodnego z przepisami Uchwały Krajobrazowej.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność decyzji, którymi wymierzono skarżącemu kary pieniężne za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej w wyrokach z 19 marca 2025 r., sygn. II SA/Gd 966/24, z 2 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 589/24, z 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 590/24 i II SA/Gd 591/24 oraz z 15 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1132/23 (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach w zdecydowanej większości aprobuje i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej u.p.z.p.) rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości ww. kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto G., oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że P. K. jest właścicielem samochodu osobowego marki T. o numerze rejestracyjnym [...], który w okresie od 4 stycznia 2021 r. do 18 stycznia 2021 r. był usytuowany przy Al. [...] w G., na działce numer [...], obręb U., tj. na obszarze określonym według nomenklatury Uchwały Krajobrazowej symbolem S3.
Orzekające w sprawie organy uznały, że ww. samochód jest urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. oraz że Uchwała Krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w obszarze S3 tego typu urządzeń reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Natomiast strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 2 pkt 16a oraz 16b u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwych ustaleń i interpretacji pojęcia reklama, co w konsekwencji stanowiło bezzasadne przyjęcie, że samochód osobowy marki T. stanowi urządzenie reklamowe. W tym zakresie argumentowano, że będący przedmiotem postępowania pojazd posiadał nie tylko pełne ubezpieczenie OC, ale został dopuszczony do ruchu, co oznacza, że mógł poruszać się po drogach publicznych.
W powyższym sporze należy przyznać rację organom administracji publicznej, które prawidłowo uznały, że pojazd będący przedmiotem postępowania stanowi urządzenie reklamowe podlegające regulacjom Uchwały Krajobrazowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).
Jak wynika z powyższego, definicja urządzenia reklamowego jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania - z jego wykorzystaniem - reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Obie te definicje nie wykluczają się wzajemnie, może bowiem wystąpić sytuacja, że dany przedmiot jest jednocześnie przeznaczony, jak i służy ekspozycji reklamy.
W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że będący przedmiotem postępowania pojazd mechaniczny (oklejony reklamami o treści: "[...]" i danymi identyfikującymi prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą) stanowi na gruncie niniejszej sprawy urządzenie reklamowe, które zostało umieszczone w sposób niezgodny w wymogami Uchwały Krajobrazowej. Co więcej, zły stan techniczny pojazdu, uniemożliwiający korzystanie z niego, potwierdza wykonana przez biegłego rzeczoznawcę samochodowego ekspertyza techniczna, w której stan techniczny pojazdu określono jako zły. Pojazd, według ekspertyzy biegłego, w stanie technicznym, jaki przedstawiał w dniu jej wykonania - nie powinien przejść badania technicznego z wynikiem pozytywnym. W ocenie biegłego pojazd w aktualnym stanie technicznym nie powinien uczestniczyć w ruchu drogowym, gdyż stanowi zagrożenie dla kierujących i innych uczestników ruchu drogowego - posiada liczne usterki istotne i stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa. Powyższe pozwala na uznanie, że z całą pewnością analizowany pojazd nie spełniał warunków dopuszczenia do ruchu oraz nie służył do przemieszczania się, a wyłącznie spełniał funkcje reklamowe.
Jak słusznie wskazało Kolegium - przez cały wskazany w zaskarżonej decyzji czas pojazd stał przy drodze publicznej, a treści na nim prezentowane stanowiły w niewątpliwy sposób reklamę. Zawierały one bowiem informacje o towarach (drony, notebooki) oraz numery telefonów, a zatem rozpowszechniały informacje o towarach, usługach oraz miejscach, w których można je nabyć. Tym sam należy uznać, że ww. pojazd stanowił urządzenie reklamowe umieszczone w przestrzeni publicznej.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.
Należy również wskazać, że przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774) - dalej: "Ustawa Krajobrazowa". Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Omawianą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że jest to "postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1525, Sejm VII kadencji) wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi" jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Dalej w uzasadnieniu projektu Ustawy Krajobrazowej wskazano, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych, czemu przeciwdziałać mają wprowadzone regulacje.
Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynika m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2005 r. Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Konwencji stanowi, że prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D Konwencji), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań i wartości na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zawarta w u.p.z.p. definicja krajobrazu odpowiada Konwencji, która w art. 1 lit. a definiuje krajobraz jako obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma to, że definicja krajobrazu zawarta w Konwencji odnosi się jasno do percepcji krajobrazu przez ludzi. Konwencja kładzie przy tym nacisk na rozumienie krajobrazu jako całości i obejmuje swoimi przepisami wszystkie krajobrazy, co jest wyartykułowane zarówno w preambule ("Konwencja nowym instrumentem ochrony, gospodarki i planowania wszystkich krajobrazów w Europie"), jak i w jej zakresie przedmiotowym. Konwencja uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. "Krajobraz" oznacza zatem strefę lub obszar postrzegany przez mieszkańców i odwiedzających, którego cechy wizualne i charakter są wynikiem działań, czynników naturalnych i/lub kulturowych (czyli ludzkich).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie analizowanych przepisów znaczenie ma to, czy dane urządzenie reklamowe funkcjonuje w przestrzeni publicznej. Jeśli tak - jest objęte regulacjami uchwały krajobrazowej, jeśli nie - tymi regulacjami nie jest objęte. W niniejszej sprawie pojazd będący przedmiotem postępowania kierował emitowane za jego pośrednictwem treści reklamowe do przestrzeni publicznej, pełnił zatem funkcję urządzenia reklamowego i dlatego jest objęty regulacjami Uchwały Krajobrazowej chroniącej krajobraz w rozumieniu podanym wyżej, czyli jako przestrzeń postrzeganą przez ludzi.
Poczynione wyżej rozważania pozwalają przejść dalej, do oceny zgodności tego pojazdu, jako urządzenia reklamowego, z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Przypomnieć należy przytaczaną już zasadę, wynikającą z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej, że zakazane jest sytuowanie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale.
Ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wolnostojących przenośnych, sytuowanych na obiektach w obszarze S3 określa § 17
ust. 5 Uchwały Krajobrazowej. Nie jest w sprawie sporne, że żaden z przepisów tej uchwały nie dopuszcza w obszarze S3 reklam w formie pojazdów samochodowych. Oznacza to, że pojazd będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S3.
W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności urządzenie reklamowego z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy, bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, przy czym obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność, wszczyna postępowanie.
W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu skarżący dowiedział się o toczącym się z jego udziałem postępowaniu, mógł skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień.
W wyroku z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1316/23 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że - co do zasady - wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy wiązać z datą doręczenia sprawcy deliktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania. Zdaniem Sądu oceny, czy warunki uzyskania przez bezprawny delikt cechy karalności zostały spełnione, nie można w niniejszej sprawie odrywać od tego, że w odniesieniu do skarżącego toczyło się szereg postępowań administracyjnych o wymierzenie kar pieniężnych za umieszczenie niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową urządzeń reklamowych w postaci samochodów osobowych. W związku z tym należało ocenić, czy udział skarżącego (jego przedstawicieli) we wcześniejszych postępowaniach związanych z tożsamymi naruszeniami Uchwały Krajobrazowej, oznaczający uzyskanie przez skarżącego informacji o stanowisku organu o karalności tego rodzaju deliktu, ma wpływ na zastosowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w niniejszej sprawie. Dotyczy to zwłaszcza udziału w postępowaniach dotyczących urządzeń reklamowych umieszczonych przy Al. [...] w G. Zdaniem Sądu w dacie przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie skarżący wiedział o tym, że umieszczanie urządzeń reklamowych w formie samochodu osobowego jest traktowane przez właściwy organ jako bezprawny i karalny delikt naruszający przepisy Uchwały Krajobrazowej. Skarżący zatem miał świadomość negatywnych skutków podejmowanych przez niego działań związanych z reklamowaniem swojej działalności w przyjętej formie, o czym też prawidłowo był informowany przez organ prowadzący w odniesieniu do skarżącego różne postępowania administracyjne.
Jako niezasadny należało również ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Powyższy przepis umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma, zaś strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącego prawa - zakazu umieszczania urządzeń reklamowych z naruszeniem zasad określonych w Uchwale Krajobrazowej - nie była znikoma. Skarżący, jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinien mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta G. Co więcej, w niniejszym przypadku było to kolejne naruszenie przez stronę postanowień Uchwały Krajobrazowej, z którego skarżący czerpał korzyści finansowe. Ponawianie popełniania deliktu administracyjnego godzącego w dobro wspólne, jakim jest krajobraz i czerpanie z tego tytułu korzyści wyklucza uznanie go za mające wagę znikomą.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za niezasadną.