II SA/Gd 957/23

II SA/Gd 957/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/4998/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decycję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pszczółki z dnia 7 września 2022 r., nr RIG.6730.18.2022.AR.5, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 sierpnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Pszczółki z 7 września 2022 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki [...] k.m. [...], obręb R.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 7 września 2022 r. Wójt Gminy Pszczółki odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki nr [...] k.m. [...] obręb R. w związku z inwestycją polegającą na realizacji zespołu magazynów energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji przytoczył warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) nazwanej dalej "u.p.z.p.". Następnie wskazał, że w obszarze analizowanym występują tereny przeznaczone pod uprawy rolne i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wnioskowana funkcja magazynowa nie uzupełnia istniejącej funkcji w obszarze analizowanym wobec braku podobnych magazynów energii niezwiązanych z urządzeniami do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022r., poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e., instalacja odnawialnego źródła energii jest definiowana jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii i połączone z tym zespołem magazyny energii elektrycznej. Magazyny energii nie pełnią samodzielnej roli, lecz są częścią instalacji wytwórczej i muszą być połączone z taką instalacją. Skutkiem tej definicji jest to, że magazyn energii może przechowywać wyłącznie energię elektryczną wytworzoną w instalacji, której jest częścią. Wnioskowany zespół magazynów energii z towarzyszącą infrastrukturą bez urządzeń do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych jako samodzielny obiekt nie ma uzasadnienia funkcjonalnego, technologicznego i prawnego. Dla planowanej inwestycji nie można ustalić warunków zabudowy, gdyż analizowany teren nie jest zabudowany w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że organ pierwszej instancji zasadnie oceniał wnioskowaną inwestycję pod kątem spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i prawidłowo uznał, iż skoro w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji wnioskowanej, gdyż w sąsiedztwie znajdują się tereny upraw rolnych i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to nie jest spełniony powyższy warunek ustawowy dla wydania warunków zabudowy.
Nawiązując natomiast do kwestii będącej podstawą odwołania dotyczącego przedmiotu wnioskowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika co prawda, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, to wbrew twierdzeniom spółki, wnioskowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie Kolegium przyznało rację skrzącej spółce, że w najnowszym orzecznictwie sądy wyrażają pogląd, że w świetle art. 52 ust 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - z perspektywy ochrony gruntów rolnych i leśnych - możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
1. Naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7a § 1 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;
b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż magazyny energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a w przypadku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa,
c) art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 9 i art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo energetyczne poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że magazyny energii nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej i w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy z treści ww. norm wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej, którymi są również magazyny energii, nie jest niezbędne spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko prezentowe w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej podniesionych.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego, czy planowana przez spółkę inwestycja polegająca – jak wynika z wniosku – na realizacji zespołu magazynów energii zlokalizowanych na części działki nr [...], obręb R., gmina P., objęta jest przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zwolnieniem z obowiązku spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. (tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej), o którym mowa w art. 61 ust. 3 tej ustawy.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Skarżąca stała na stanowisku, że inwestycję należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. Sąd stanowiska tego nie podziela. Zdaniem Sądu, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą.
W ocenie Sądu realizacja inwestycji w zakresie budowy magazynów energii prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych czy funkcji mieszkaniowej na funkcję przemysłową. Ta okoliczność zatem wyklucza kwalifikowanie takich magazynów jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Budowy takich magazynów nie można też, wbrew zarzutom skargi, utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej, definiowaną w art. 143 ust. 2 u.g.n. – jako budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołuje się bowiem wprost do tego przepisu w art. 2 pkt 13, definiując za jego pomocą wyłącznie pojęcie "uzbrojenia terenu". Ustawa ta nie odwołuje się do art. 143 ust. 2 u.g.n. w zakresie pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16 wskazał, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami u.p.z.p. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Strona skarżąca błędnie zatem wiąże magazyn energii z kategorią infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., jak też w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Ponadto, w ocenie Sądu, stanowisko wykluczające magazyn energii elektrycznej z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w dalszej części tego przepisu, na mocy którego jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa wymienione są odrębnie instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Z powyższej definicji wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii obejmuje nie tylko wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii ze źródeł, o których mowa w tym przepisie, ale także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. oznacza, że wydanie warunków zabudowy dla magazynu energii elektrycznej nie jest warunkowane spełnieniem wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa wyłącznie w sytuacji, gdy magazyn ten jest połączony z zespołem urządzeń służących wytwarzaniu energii elektrycznej, o którym mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że z wniosku inwestora nie wynika, aby planowana inwestycja tj. zespół magazynów energii elektrycznej był częścią instalacji odnawialnego źródła energii, tj. zespołu urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii. Kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organów obu instancji. Jedynie Wójt w uzasadnieniu decyzji wskazał na wątpliwość funkcjonalną i technologiczną inwestycji, jednakże nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. We wniesionej do Sądu skardze stwierdzono co prawda, że "w sprawie mamy do czynienia z magazynem niepołączonym z urządzenia służącymi do wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii", jednakże w ocenie Sądu stwierdzenie to jest mało precyzyjne w świetle treści wniosku o wydanie warunków zabudowy. Powstaje bowiem wątpliwość, którą należałoby wyjaśnić skąd zatem pochodzić będzie energia gromadzona w planowanych magazynach. Zdaniem organów administracji jest bowiem m.in. wyjaśnienie istnienia ustawowych przesłanek wyłączających zasadę dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji organ powinien zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie tej kwestii jako elementu stanu faktycznego, jest ona bowiem istotna dla stwierdzenia, czy planowana inwestycja musi spełniać warunek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy też nie. Wyjaśnić należało, że w związku z rozpoznawanymi skargami, sądowi z urzędu znana jest okoliczność inwestowania przez skarżącą spółkę w instalacje o.z.e.
Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Również i tego obowiązku żaden z organów nie dopełnił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uchybienia proceduralne organów w przedstawionym wyżej zakresie, stanowiące naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 K.p.a., mają, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany materiał dowodowy w obecnym kształcie nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie co jest przedmiotem inwestycji oraz jaki ma ona charakter. Powyższe oznacza więc, że ze względu na braki w postępowaniu wyjaśniającym wydane w sprawie decyzje jako przedwczesne naruszają prawo materialne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 500 zł obejmujących wpis sądowy uiszczony od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien również rozważyć i to, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla części działki.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).