II SA/Gd 956/24

II SA/Gd 956/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 144, 145, 146
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. SKO Gd/4818/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 lipca 2023 r. nr RAP.3134.2.2022.ŁŁ, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. G. kwotę 1.479 (tysiąc czterysta siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Burmistrz Miasta Rumi (dalej jako: Burmistrz, organ I instancji) decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. ustalił D. G. (dalej jako: strona, skarżący) jako współwłaścicielce w 4/18 części działki nr: [...], [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 6.619 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie – IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] opłatę adiacencką w kwocie 31.804,30 zł z tytułu wzrostu nieruchomości na skutek stworzenia dla niej warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi – ul. [...] i ul. [...], a także w kwocie 17.487,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia dla niej warunków do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1-2, art. 146 ust. 1-3, art. 148 ust. 1-2 i ust. 4, art. 148b ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), a także uchwały Rady Miejskiej Rumi nr XLIV/475/2013 z 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 18 grudnia 2013 r. poz. 4639) Kolegium wskazało, że zgodnie z ewidencją gruntów działki nr [...] i [...] położone wzdłuż ulicy [...] stanowią użytki grunty orne i grunty rolne zabudowane, natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Rumi z 29 czerwca 2017 r. dla obszaru położonego w Rumi ograniczonego od północy i wschodu granicami miasta oraz ul. I Dywizji Wojska Polskiego i planowanym przebiegiem Obwodnicy Północnej Aglomeracji Trójmiejskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017 r. poz. 2875) teren powyższych działek został określony jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej (1. P,U).
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w R. została wybudowana sieć wodociągowa i kanalizacyjna. Na podstawie informacji pozyskanej z A. Sp. z o.o. w G., zarządzającego siecią wodociągową i kanalizacją sanitarną na terenie miasta R. ustalono, że nieruchomość oznaczona jako działki: [...] i [...] obręb [...] uzyskała możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej od dnia 18 marca 2022 r., tj. od dnia zakończenia inwestycji pn. "Budowa przepompowni ścieków "B." wraz z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych w ul. [...] i [...] oraz w części "drogi [...]" w R.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż na podstawie decyzji Starosty Wejherowskiego z 10 października 2018 r. w R. została wybudowana droga gminna ul. [...] i ul. [...] Zaświadczeniem z 26 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie nie zgłosił sprzeciwu wobec wniosku inwestora - Gminy Miasta Rumia na jej użytkowanie.
W dalszej kolejności, ustosunkowując się do stanowiska strony, że ulica [...] jest drogą polną i nie posiada jakiegokolwiek uzbrojenia, Kolegium wskazało, że w znajdującym się w aktach organu I instancji operacie szacunkowym są zdjęcia lotnicze nieruchomości, z których wynika, że przed 2019 r. była to droga gruntowa. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w aktach znajdują się także zdjęcia lotnicze, jak i zdjęcia rzeczoznawcy obrazujące aktualny stan drogi (asfaltowa droga wraz z chodnikiem).
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że od 18 marca 2022 r. istnieje możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji wodociągowej i sanitarnej. Organ jest uprawniony do naliczenia opłaty adiacenckiej także w sytuacji gdy nieruchomość nie zostanie podłączona do infrastruktury technicznej. Wystarczającą przesłanką do naliczenia opłaty jest sama możliwość podłączenia.
Kolegium zwróciło uwagę, że strona została powiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu przedmiotowego postępowania, pouczona o treści uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. Do zawiadomienia o wszczęciu postępowania dołączono informację o wycenie wartości nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz o ustalonych przez niego kwotach.
Na potrzeby niniejszej sprawy sporządzone zostały w dniu 15 grudnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. dwa operaty szacunkowe: jeden na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z inwestycją budowlaną polegającą na budowie drogi, drugi na okoliczność ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z inwestycją polegającą na stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej.
W ocenie Kolegium oba operaty szacunkowe posiadają wszelkie niezbędne elementy, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.) obowiązującego do 8 września 2023 r. oraz zgodnie z obecnie obowiązującym § 79 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Zdaniem organu odwoławczego biegła w sposób prawidłowy i przejrzysty wyjaśniła sposób jak i wyniki sporządzonych wycen. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało sporządzone w sprawie operaty za miarodajne dowody pozwalające na właściwe oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania infrastruktury - drogi gminnej oraz drogi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Jak wskazała, gospodarstwo, którego jest współwłaścicielką, jest położone przy ul. [...] (ul. [...]) będącej ulicą utwardzoną. Ulica ta stanowi jeden z dwóch głównych dojazdów do gospodarstwa. Współwłaściciele posiadają dojazd do nieruchomości także poprzez ulicę [...], a nowo wybudowaną drogą (ul. [...]) się nie poruszają. W jej ocenie wartość ziemi przed inwestycją została zaniżona natomiast wybór nieruchomości porównywalnych został dokonany nieprawidłowo celem podwyższenia wysokości opłaty adiacenckiej. D. G. wskazała także na działania Urzędu Miasta celem zaniżenia wartości działek nabywanych przez Miasto. Gospodarstwo rolne składa się z wielu działek, czego nie wzięto pod uwagę, podatek jest opłacany regularnie. Skarżąca podała także, że działki nie są już zabudowane ponieważ wszystko rozkradziono.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Dokonując kontroli prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawego.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumi z dnia 7 lipca 2023 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej (działki ewidencyjnej nr [...] i [...] obręb [...], położonej w R.) spowodowanego stworzeniem warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi ul. [...] i ul. [...] oraz na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie kwestia legalności (zgodności z prawem) decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Sąd administracyjny orzeka bowiem w granicach sprawy, którą rozstrzygały w danym postępowaniu organy administracji. Stąd też poza zakresem rozpoznania pozostały kwestie "zabrania ziemi" (jak podnosiła strona skarżąca) czy też odmowy zawarcia ugody, utraty własności części nieruchomości w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czy też problem wznowienia granic. Były one przedmiotem odrębnych postępowań wobec czego nie ma możliwości poddania ich kontroli w tym postępowaniu. Sprawa, w której wydana została zaskarżona decyzja miała za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej i wyłącznie tej kwestii dotyczyło niniejsze postępowanie.
Poprzedzając odniesienie się do kwestii związanych z oceną istnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką Sąd podkreśla, że w pełni podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w przypadku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej dotyczącej nieruchomości należącej do kilku współwłaścicieli należy prowadzić jedno postępowanie zakończone jedną decyzją. Pogląd ten został wypracowany na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") stanowiącego podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę w związku ze wzrostem wartości w następstwie podziału nieruchomości. Ze względu na to, że dotyczy on kwestii współuczestnictwa w takim postępowaniu pozostaje aktualny także w przypadku opłat ustalanych na podstawie art. 143 u.g.n. i następne. Istota przywoływanej konstrukcji procesowej opiera się o założenie, że art. 98 ust. 4 u.g.n. (następnie art. 98a ust. 1 tej ustawy) stanowi o ustaleniu jednej opłaty adiacenckiej wiążąc możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie z faktem wzrostu wartości określonej nieruchomości. Jedno powinno być także postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. W wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. Taki właśnie model postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz odpowiada wymogom podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), a w szczególności pozwala uniknąć sytuacji, w której w stosunku do różnych współwłaścicieli nieruchomości zostałyby poczynione odmienne ustalenia co do różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1467/06). Powyższe uwagi odnieść należy również do postępowania i samej decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej ustalanej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Także w tym przypadku powinno być prowadzone jedno postępowanie kończące się wydaniem jednej decyzji adresowanej do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
W sprawie zakończonej poddaną sądowej kontroli decyzją organy administracji prowadziły postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. jako działki nr: [...], [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 6.619 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie – IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postępowanie to zakończyło się trzema decyzjami wydanymi w tym samym dniu, o tym samym numerze, adresowanymi do Z. N. (współwłaściciela nieruchomości w udziale 7/18 części), D. G. (współwłaścicielki nieruchomości w udziale 4/18) oraz M. N. (współwłaścicielki nieruchomości w udziale 7/18). W ocenie Sądu, zakończenie jednego postępowania trzema odrębnymi decyzjami stoi w sprzeczności zarówno z treścią art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. jak i wspomnianymi wyżej zasadami ogólnymi i stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143 - 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mieszczą się one w rozdziale 7. tej ustawy, zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".
I tak, w art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.
Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.
Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.
Ponadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poza sporem jest, że Rada Miejska Rumi w dniu 28 listopada 2013 r. podjęła uchwałę nr XLIV/475/2013 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2013 r., poz. 4639). Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym i została przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.
Sąd podziela też ocenę organów administracji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wybudowanie drogi oraz sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej (zaświadczenie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie drogi gminnej ul. [...] i ul. [...] 172 akt administracyjnych; informacja o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w R., w rejonie ul. [...] i ul. [...] 169 akt administracyjnych).
W związku z tym, w ocenie Sądu, obowiązkiem Burmistrza było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. Z informacji z A. Sp. z o.o. w G., zarządzającego siecią wodociągową i kanalizacją sanitarną na terenie miasta R. wynika, że nieruchomość oznaczona ewidencyjnie numerami działek: [...] i [...] obręb [...] uzyskała możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej od dnia 18 marca 2022 r., tj. od dnia zakończenia inwestycji pn. "Budowa przepompowni ścieków "B." wraz z budową sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnych w ul. [...] i [...] oraz w części "drogi [...]" w R. Z zaświadczenia z 26 sierpnia 2020 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie wynika, że nie zgłosił on sprzeciwu wobec wniosku inwestora - Gminy Miasta Rumia na użytkowanie drogi gminnej ul. [...] i ul. [...] Tym samym, termin dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej rozpoczął bieg odpowiednio: od dnia 18 marca 2022 r. w przypadku stworzenia możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz 26 sierpnia 2020 r. w przypadku wybudowania drogi.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania sporządzone zostało w dniu 2 czerwca 2023 r. i doręczone w dniu 6 czerwca 2023 r. (k. 66 akt administracyjnych). Zasadnie zatem organy administracji uznały, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed upływem 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.
W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenckiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena tego dowodu zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 190 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), bowiem pełni on podobną rolę (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.
Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1. Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że organy ustalające wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinny orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, przy czym dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale również organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 933/20, WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 824/19, czy WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 344/19). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.
Rzeczoznawca majątkowa sporządziła operaty szacunkowe stanowiące podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w dniu 15 grudnia 2022 r. (k. 90 i k. 121 akt administracyjnych). Decyzja organu I instancji wydana została w dniu 7 lipca 2023 r., a decyzja organu odwoławczego – w dniu 23 lipca 2024 r. Organ odwoławczy orzekał zatem już po upływie terminu określonego w art. 156 ust. 3 u.g.n. Jednocześnie w aktach organu odwoławczego znajduje się klauzula aktualizacyjna sporządzona przez rzeczoznawcę majątkową w dniu 11 grudnia 2023 r. Oznacza to, że Kolegium mogło przy rozpoznaniu sprawy wykorzystać operaty szacunkowe na podstawie art. 154 ust. 4 u.g.n.
Sąd zaznacza w tym miejscu, że ocena operatów w zakresie ich zgodności z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) dokonana przez Kolegium była zbędna. Zgodnie z § 85 ust. 1 tego rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem jego wejścia w życie (tj. 9 września 2023 r.) i nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że z uwagi na przywołany przepis przejściowy operaty szacunkowe sporządzone w sprawie podlegały ocenie w zakresie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca dokonała dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed budową urządzeń infrastruktury technicznej, a drugie - po ich wybudowaniu. Według rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 123,20 zł/m2, zaś po jej wybudowaniu 171,25 zł/m2. Po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. W jego ocenie przyjęta metodyka wyceny została uzasadniona i wyczerpująco opisana, a założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny, jakim jest uchwycenie wzrostu nieruchomości spowodowanego budową sieci wodociągowej. Zdaniem SKO, rzeczoznawca wyjaśniła, jakich analiz dokonywała w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. W rezultacie, w opinii SKO, opłata adiacencka została ustalona w prawidłowej wysokości. Wzrost wartości wyniósł bowiem 318.043 zł. Przy zastosowaniu stawki 45% opłata adiacencka wyniosła 31.804,30 zł.
W odniesieniu do opłaty z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości przed ich wybudowaniem wyniosła 171,25 zł/m2, a po wybudowaniu – 191 zł/m2. Wzrost wartości wyniósł 174.874 zł. Przy zastosowaniu stawki 45% opłata adiacencka wyniosła 17.487,40 zł.
W skardze D. G. zarzuciła organom administracji, że wycena została przygotowana na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa.
W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna, zgodnie z art. 4 pkt 16, powinna posiadać cechy porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Do cech tych ustawodawca zalicza: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, a podobieństwo nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza oczywiście ich identyczności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3372/18, LEX nr 2763248).
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania należy wskazać, że o podobieństwie nieruchomości decyduje znacznie więcej czynników (wymienionych przykładowo w art. 4 pkt 16 u.g.n.) niż tylko ich powierzchnia. Różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne (E. Klat-Górska, A. Nikiforów [w:] A. Bródka, J. Wilk, E. Klat-Górska, A. Nikiforów, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 4). Żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej" (wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., I OSK 1477/21, LEX nr 3365701).
Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zatem, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. (wyrok NSA z 12 kwietnia 2024 r., I OSK 1773/20, LEX nr 3720633).
D. G. w swojej skardze, a także działający jako jej pełnomocnik brat – Z. N. na rozprawie przed sądem podnieśli, że dostęp do nieruchomości istniał także przez ul. [...] (tzw. [...]) oraz przez ulicę [...] Jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik wjazd na teren gospodarstwa rolnego urządzony jest od ul. [...].
Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości w związku z wybudowanie drogi przyjęła do porównania nieruchomości, w których cechę dostępu do drogi publicznej określiła w sposób następujący: dostęp przez służebność gruntową, brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; dojazd poprzez drogę wewnętrzną; brak bezpośredniego wjazdu na działkę, dojazd działkami przyległymi; dojazd do drogi publicznej przez służebność przechodu; dojazd poprzez drogę wewnętrzną. Tym samym żadna z przyjętych do porównania nieruchomości nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej polegającego na tym, że była już przed wybudowaniem drogi skomunikowana z układem drogowym. Jest to w ocenie Sądu istotna okoliczności, albowiem uwzględniając zasady logiki i doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, że wcześniejszy dostęp do drogi nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości, która może być skomunikowana w jeszcze jeden dodatkowy sposób. Nie może też budzić wątpliwości, że wartość nieruchomości, która nie może w bezpośredni sposób być skomunikowana z wybudowaną drogą wzrośnie bardziej niż nieruchomości, która uzyskuje kolejną (w tym przypadku trzecią już) możliwość skomunikowania. Sąd podkreśla przy tym, że w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi nie ma znaczenia to czy właściciel nieruchomości będzie chciał z tej drogi korzystać (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 czerwca 2023 r., II SA/Sz 306/23; wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., II SA/Kr 903/18; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Po 23/18). Niemniej jednak, cecha dostępu do drogi – jak wynika z operatu szacunkowego – istotna dla wyceny nieruchomości powinna być w jego treści uwzględniona. Pominięcie jej przy doborze nieruchomości porównywalnych z jednoczesnym brakiem jakiegokolwiek odniesienia się ze strony rzeczoznawcy oznacza, że nieruchomości przyjęte do porównania nie mogą być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu u.g.n. i rozporządzenia wykonawczego.
Dokonując wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej rzeczoznawca wyceniając nieruchomość o powierzchni 6.619 m2 o przeznaczeniu określonym jako "tereny zabudowy produkcyjno – usługowej" uwzględniła 5 transakcji. Dotyczyły one nieruchomości, z których tylko jedna ma powierzchnię zbliżoną do wycenianej (6.822 m2), pozostałe są mniejsze (4.100 m2 i 5.401 m2) albo znacznie mniejsze (2.722 m2 i 3.026 m2). Z tych pięciu transakcji uwzględniono trzy, w tym dwie dotyczące najmniejszych nieruchomości. Do porównania przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu pod "tereny zabudowy produkcyjnej, usługowej i podobnej", przy czym w żadnym miejscu operatu nie doprecyzowano co oznacza przeznaczenie pod tereny "zabudowy podobnej". Nie można przy tym zgodzić się, że podobne przeznaczenie do nieruchomości wycenianej ma nieruchomość wskazana pod numerem 2 tabeli (k. 104 akt administracyjnych). W tym przypadku przyjęto do porównania nieruchomość położoną wśród zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Z operatu nie wynika czy jest to nieruchomość w przeznaczeniu produkcyjno – usługowym położona wśród zabudowy mieszkaniowo - usługowej czy też jest to działka pod taki rodzaj zabudowy przeznaczona, zgodnie z terenem sąsiadującym.
Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wykluczają przyjęcie, że operaty szacunkowe stanowiące podstawę wydania decyzji zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób czytelny dowodzą wzrostu wartości nieruchomości. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska organów administracji. Brak spełnienia wymogu podobieństwa nieruchomości uwzględnionych przy wycenie w zakresie opisanym w niniejszym uzasadnieniu wyklucza możliwość uznania operatów szacunkowych za prawidłowe i mogące stanowić podstawę do wydania decyzji.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając ich zwrot w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego wpisu sądowego.