II SA/Gd 955/23

II SA/Gd 955/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Ubezpieczenia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S.M na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/4456/22 w przedmiocie nieodpłatnego przyznania prawa właśności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kościerskiego z dnia 19 lipca 2022 r., nr GGN.6821.27.2019 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego S.M kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S.M. (dalej także jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie nieodpłatnego przyznania prawa własności nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa własności działki nr [...], obręb D., na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 933 ze zm.) - dalej: "u.s.r.". Wraz z wnioskiem przedłożono decyzję Naczelnika Gminy D. – L. w D. z 23 czerwca 1980 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie, stanowiącego własność W. M. i jego żony K. M., gospodarstwa rolnego o pow. 2,61 ha, położonego w obrębie wsi R., z wyjątkiem inwentarza żywego i martwego (pkt 1). Zgodnie z ww. decyzją W. i K. M. przydzielono do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o pow. 0,3 ha (pkt 2), bez wskazania numeru działki. Do wniosku zostało dołączone również postanowienie Sądu Rejonowego w Chojnicach I Wydział Cywilny z 25 maja 2018 r., sygn. akt I Ns 247/18, o stwierdzeniu nabycia spadku po W. M. oraz po K. M. Z postanowienia wynika, że spadkobiercami zmarłego 19 grudnia 1981 r. W. M. zostali jego żona K.M. oraz syn S. M., każdy w 1/4 części spadku, zaś spadek po zmarłej 19 marca 1993 r. K. M. nabył w całości syn S. M.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z 19 lipca 2022 r. Starosta Kościerski odmówił skarżącemu przyznania prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], obręb D. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 118 ust. 2a u.s.r., z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki przekazanej Państwu może wystąpić zstępny osoby uprawnionej do użytkowania tej działki, który faktycznie włada tą działką – po śmierci osoby uprawnionej, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom tej osoby. Z poglądów orzecznictwa wynika przy tym, że celem tego przepisu jest przyznanie na własność działki, co do której rolnikowi przysługiwało dożywotnie prawo użytkowania, jego zstępnym, którzy zazwyczaj z nim mieszkali i prowadzili wspólne gospodarstwo. Warunkiem przyznania działki zstępnym jest faktyczne władanie daną nieruchomością po śmierci rolnika, w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Chodzi o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego na własne potrzeby. Celem tej regulacji nie było bezwarunkowe uwłaszczenie zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, lecz zapewnienie zstępnym prawnej możliwości nabycia własności działki na własne potrzeby po wygaśnięciu prawa użytkowania działki po śmierci rolnika. Nadto dla uzyskania prawa do nieodpłatnego nabycia działki niezbędne jest wykazanie, że w dacie zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organy zstępny rolnika faktycznie tą nieruchomością władał.
Starosta uwzględnił, że skarżący jest synem osób, które przekazały na rzecz Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi R., działkę nr [...]. Z treści przedłożonej przez skarżącego decyzji wynika nadto, że rodzicom skarżącego została przydzielona do bezpłatnego użytkowania działka o pow. 0,30 ha. Decyzja ta nie precyzuje, jaką działkę otrzymali oni do bezpłatnego użytkowania, natomiast skarżący wyjaśnił, że była to działka nr [...] położona w D. Wnioskodawca nie złożył przy tym żadnego dokumentu potwierdzającego przekazanie tej działki. Starosta wskazał, że co prawda w wykazie zmian gruntowych z 1980 r. przy ww. działce została umieszczona notatka, której treść wskazuje, że mogła być przeznaczona jako dożywocie dla ojca skarżącego, jednak zdaniem Starosty wpisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjny i nie mogą stanowić obowiązującego i jedynego źródła informacji o stanie prawnym nieruchomości. Notatka ta nie została opatrzona podpisem, nie wskazano podstawy prawnej, a jej treść nie została poparta żadnymi dowodami. Zdaniem Starosty jest ona niewystarczająca do uznania, że ww. działka została przekazana rodzicom skarżącego do bezpłatnego użytkowania w związku z wydaniem decyzji z 23 czerwca 1980 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego w R. na rzecz Państwa. W konsekwencji Starosta stwierdził, że tytuł prawny do bezpłatnego dożywotniego użytkowania przez rodziców skarżącego tej działki nie został potwierdzony żadnym aktem prawnym. Starosta podkreślił, że zstępny rolnika nie może nabyć więcej albo innych uprawnień niż posiadał sam rolnik, który przekazał gospodarstwo Państwu. Zstępny nie może nabyć prawa własności do jakiejkolwiek działki gruntu.
W dalszej kolejności Starosta wskazał, że z zeznań świadków wynika, że rodzice skarżącego użytkowali tą działkę przez około 40 lat do połowy lat 70 XX wieku. W czasie wydania decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu w 1980 roku, działka ta nie była już jednak użytkowana przez ojca skarżącego, a matka skarżącego nigdy jej nie użytkowała. Po śmierci ojca działka nie była użytkowana ani przez matkę skarżącego, ani też przez samego skarżącego. W latach 80 XX wieku działkę przez około 3 lata uprawiał S. Ż. Z kolei po śmierci matki, skarżący sadził na działce ziemniaki przez około 3 lata, po czym zrezygnował z użytkowania tej działki. Następnie działkę uprawiał przez 2 lata bez wiedzy skarżącego J. E. Potem działka leżała odłogiem przez wiele lat. Od 2004 roku działkę użytkował M. G., kosząc trawę na własne potrzeby, w ramach zleconej mu przez skarżącego opieki nad ww. działką. Jednak, zlecenie to w ocenie organu nie zostało poparte żadnymi dowodami. M. G. zeznał natomiast, że wyłącznie on podejmuje decyzje dotyczące działki a skarżący tej działki nie uprawia. Z zeznań świadków wynika także, że przez ostatnie 4 lata nikt działki nie uprawiał, nie kosił trawy, nadto świadkowie nigdy nie widzieli skarżącego na tej działce
Jak wskazał dalej organ, w dniu oględzin działki, tj. 19 sierpnia 2020 r., skarżący błędnie wskazał lokalizację działki, a mianowicie wskazał, że przedmiotem jego żądania jest działka sąsiednia w stosunku do działki nr [...], która w dniu oględzin była skoszona.
Reasumując, Starosta uznał, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że ww. działka została przekazana rodzicom skarżącego do bezpłatnego użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa oraz, że zarówno w dacie zgłoszenia żądania, jak i w dacie orzekania skarżący faktycznie nie władał oraz nie włada tą działką.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 10 sierpnia 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało za słuszne stanowisko Starosty, że brak jest dowodu na okoliczność, że to działka nr [...] została przydzielona rodzicom skarżącego do bezpłatnego użytkowania na skutek wydania decyzji z 23 czerwca 1980 r. W wykazie zmian gruntowych z 1980 r. notatka zamieszczona przy tej działce może jedynie wskazywać, że działka ta mogła być przeznaczona jako dożywocie dla ojca skarżącego, jednak jak słusznie organ wskazał, ewidencja gruntów nie może stanowić obowiązującego i jedynego źródła informacji o stanie prawnym nieruchomości. Treść wpisu w wykazie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka ta została przydzielona ojcu skarżącego w wyniku realizacji decyzji z 23 czerwca 1980 r. Tytuł prawny do bezpłatnego użytkowania przez rodziców wnioskodawcy ww. działki nie został potwierdzony żadnym dokumentem, organ zaś nie może domniemywać tej okoliczności.
Nadto w ocenie Kolegium nie można także stwierdzić, że skarżący w sposób ciągły i nieprzerwany korzystał z tej działki po śmierci rodziców. Tym samym, także zdaniem Kolegium, nie ma podstaw do przyznania mu prawa jej własności. Zdaniem Kolegium skarżący po śmierci matki faktycznie nie użytkował tej działki na własne potrzeby, nie mieszkał już w D. Po śmierci ojca nie użytkowała jej ani jego żona ani skarżący, będący jego synem. Twierdzenia skarżącego, że użytkował działkę przed śmiercią matki nie potwierdza materiał dowodowy, gdyż działka ta nie była użytkowana przez okres 15-20 lat a w innych okresach użytkowały ją i uprawiały inne osoby. Skarżący nawet nie wiedział, że działkę uprawiał J.E., co zdaniem Kolegium świadczy o tym, że nie zajmował się działką i jej nie użytkował. Od 2004 roku działkę użytkował M. G. na własne potrzeby - kosił trawę i karmił swoje bydło. Taki stan faktyczny trwa. W ocenie organu żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził, że działka była użytkowana przez skarżącego, nie był on widziany na niej (protokół z przesłuchania świadków z 18 maja 2022 r.). Twierdzenie skarżącego, że po śmierci rodziców faktycznie użytkuje tą nieruchomość w sposób ciągły i nieprzerwany nie zostało zatem potwierdzone prawidłowo zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym. Dowodów na rzeczoną okoliczność nie przedstawił także sam skarżący. Skarżący potwierdził przy tym, że działkę użytkuje M. G. na własne potrzeby. Kolegium podkreśliło, że skarżący nadal mieszka poza D. Jak sam wskazał przed śmiercią matki mieszkał i nadal mieszka w C., gdzie posiada działkę gruntu.
Zdaniem Kolegium na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ma podstaw do przyznania prawa własności działki, w sytuacji, gdy w sposób ciągły i nieprzerwany wnioskodawca z niej nie korzystał od śmieci rodziców. Wykładnia celowościowa przepisu art. 118 ust.2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazuje, że celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa oraz jego zstępnych nadal użytkujących tę nieruchomość, nie zaś osób, które faktyczny związek z wymienionymi nieruchomościami utraciły, zaspokajając swoje interesy w inny sposób. Nie jest wystarczające samo posiadanie działki, sama potencjalna możność władania nią, bez rzeczywistego korzystania z niej. Kolegium wskazało, ze celem powołanego przepisu prawa nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 118 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że do nabycia prawa własności gruntu konieczne jest fizyczne, faktyczne i samodzielne użytkowanie gruntu a powierzenie pieczy i zlecenie osobie trzeciej wykonywania zabiegów agrarnych skutkuje utratą prawa do nieodpłatnego nabycia prawa własności. Jednocześnie zarzucono naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne i wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu przyjęcie, że brak jest dowodu, że działka została przydzielona rodzicom skarżącego do bezpłatnego użytkowania a po ich śmierci była w posiadaniu i użytkowaniu skarżącego. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty ewentualnie zmianę decyzji Kolegium i uwzględnienie wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po śmierci matki objął w posiadanie i włada ww. nieruchomością oraz użytkuje w sposób wynikający z uprawnień zmarłych rodziców. Skarżący wskazał, że art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie można interpretować rozszerzająco. Uznał przy tym, że zastosowanie znajduje definicja użytkowania zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego. Podkreślił, że istotnymi cechami użytkowania są niezbywalność oraz osobisty charakter. Zdaniem skarżącego prawo użytkowania może być przy tym wykonywane samodzielnie albo za pośrednictwem innych osób, np. poprzez oddanie przedmiotu użytkowania w dzierżawę, najem czy użyczenie. Zdaniem skarżącego zawarcie umowy dzierżawy, także w formie ustnej, nie powoduje utraty prawa do użytkowania. Tym samym skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, że użytkowanie przez zstępnego rolnika musi mieć postać fizycznej pracy na gruncie. W ocenie skarżącego na gruncie niniejszej sprawy spełnione są przesłanki art. 256 k.c., odwołującego się do zasad prawidłowej gospodarki. Zasady te nie są przy tym wartością stałą, lecz mogą podlegać zmianom w zależności np. sytuacji osobistej użytkownika. Skarżący podniósł także, że uprawnienia rolnika zstępnego, wynikające z art 118 ust. 2a są tożsame z uprawnieniami z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W dalszej kolejności uzasadnienia wskazano, że określenie "faktycznie włada" zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia wynikającego z art. 336 k.c. oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego. Faktyczne władanie nie może być utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej i ciągłej pracy zstępnego rolnika.
Nadto, w ocenie skarżącego, zawarcie umowy dzierżawy mieści się w zakresie odpowiadającym uprawnieniom, jakie przysługiwało zmarłym rodzicom w ramach wykonywanego prawa użytkowania. Zatem skoro po śmierci rodziców nieruchomość wykorzystywana jest nadal przez ich spadkobiercę na cele rolnicze, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, ustalono czynsz dzierżawny w postaci pożytków naturalnych, nieruchomość pełni funkcję zabezpieczającą, jak prawo użytkowania.
Zdaniem skarżącego, z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka o przyznanie której wnosi - jest tożsama z działką przydzieloną jego rodzicom decyzją z 23 czerwca 1980 r. Trudno przy tym przyjąć, że wpis w ewidencji gruntów dokonany został dla pozoru, z pominięciem wymaganej procedury geodezyjnej, a co za tym idzie nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. Skarżący wskazał na korelujące ze sobą daty decyzji z 23 czerwca 1980 r. i wpisu, który miał miejsce kilka miesięcy później. Treść wpisu do ewidencji jest przy tym zbieżna z decyzją z 23 czerwca 1980 r., wyjaśnieniami wnioskodawcy i zeznaniami świadków. Ciągłość użytkowania potwierdził M. G. Działkę najpierw uprawiali rodzice skarżącego, następnie zlecili uprawę i opiekę innym osobom, ale nigdy nie stracili łączności z działką chociażby poprzez pobieranie części pożytków. Po ich śmierci władztwo nad działką przejął skarżący, który opiekę, uprawianie i utrzymywanie porządku zlecił M. G. Nie była to przy tym czynność jednorazowa, jak to wskazują organy obu instancji.
Skarżący wskazał, że bez znaczenia pozostaje, że przedmiotowa działka znajduje się w miejscowości D., gdyż żaden przepis nie wskazuje, że przydzielana działka ma znajdować się w tej samej miejscowości co przekazywane gospodarstwa. Skarżący podkreślił, że rodzice skarżącego mieszkali w D., więc taka lokalizacja działki była dla nich korzystniejsza.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kościerskiego, odmawiającą nieodpłatnego stwierdzenia na rzecz skarżącego prawa własności działki oznaczonej nr [...], obręb D. Przyczyną odmowy było stwierdzenie, że brak jest dowodu, iż ww. działka została przydzielona rodzicom skarżącego na podstawie decyzji z 23 czerwca 1980 r. o przekazaniu przez nich gospodarstwa rolnego. Nadto organ stwierdził, że skarżący jej nie użytkował, co jest jednym z warunków pozytywnego uwzględnia jego wniosku w świetle przepisu prawa, stanowiącego podstawę żądania.
Podstawę materialnoprawną w rozpoznaniu niniejszej sprawy stanowi art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (w skrócie: u.s.r.), a dokonując jego wykładni należy również odwołać się do ust. 1 art. 118 u.s.r., gdyż regulacje te pozostają w merytorycznym związku. Zgodnie z art. 118 ust. 1 u.s.r., osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki, zaś zgodnie z ust. 2a, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 107/21, że w przypadku osoby, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu - zgodnie z art. 118 ust. 1 - przesłanką ustawową wymaganą i niezbędną do wystąpienia z żądaniem nabycia prawa własności działki jest przysługujące jej prawo użytkowania tej działki, czyli prawo rzeczowe ograniczone, o najszerszej treści uprawnień, a tym samym najmocniejsze obciążenie cudzego prawa.
W tym miejscu wskazania wymaga, że będącą podstawą wniosku skarżącego o przyznanie prawa własności gruntu decyzję z 23 czerwca 1980 r. wydano na mocy art. 45 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140, dalej: "ustawa z 27 października 1977 r."). Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r., rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do 0,3 ha. Jak przy tym wynika z art. 22 ust. 5 tej ustawy do użytkowania działki gruntu rolnego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu.
Zgodnie z art. 252 Kodeksu cywilnego użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem dla jej "używania" i "pobierania pożytków". Podmiotowe prawo użytkowania zdecydowanie należy odróżnić od potocznego pojęcia "użytkowania". Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Istotną cechą użytkowania, jako prawa rzeczowego ograniczonego, jest niezbywalność tego prawa (art. 252 Kodeksu cywilnego). Użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również kolejna zasada, zgodnie z którą użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią (art. 266 Kodeksu cywilnego). Kolejną cechą użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego jest możliwość wygaśnięcia użytkowania, jeżeli jest niewykonywane przez lat dziesięć. Użytkownik powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art. 256 Kodeksu cywilnego). Zakres wymagań prawidłowej gospodarki określa charakter nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania, przyczyna i cel, dla którego zostało ono ustanowione, oraz czas jego trwania. Kryterium prawidłowej gospodarki nie może być ujęte abstrakcyjnie, niezbędna jest ocena dokonywana w okolicznościach konkretnych, z uwzględnieniem naturalnych i gospodarczych właściwości rzeczy oraz celu użytkowania. Stąd też zasady prawidłowej gospodarki nie są wartością stałą, niezmienną lecz mogą podlegać zmianom.
Ta krótka charakterystyka ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania niezbędna jest dla dokonania prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 u.s.r., gdyż zgodnie z tym przepisem wymaganą przesłanką niezbędną dla nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu jest posiadanie prawa użytkowania działki gruntu. Tym samym prawo do żądania przyznania nieodpłatnie na własność działki na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy jest ściśle związane z przysługującym ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania z tytułu wcześniejszego przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. Uprawnienie uregulowane przepisem art. 118 ust. 1 u.s.r. ma charakter roszczenia osobistego uprawnionej osoby, które nie może zostać scedowane na zstępnych tej uprawnionej strony, czy też być potraktowane jako wchodzące do masy spadkowej.
Z uwagi na powyższe cechy prawa użytkowania, w roku 1992 r. ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 280) dokonano nowelizacji art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym dodając ust. 2a. Celem tej nowelizacji było wprowadzenie podstawy prawnej, umożliwiającej nabycie prawa własności działki w przypadku, gdy uprawniony z ust. 1 zmarł przed nabyciem prawa własności. I tak zgodnie z ust. 2a, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością.
Analizując treść ust. 2a art. 118 u.s.r. wskazać należy na następujące przesłanki: po pierwsze z wnioskiem o przyznanie prawa własności może wystąpić tylko zstępny, po drugie wniosek o przyznanie prawa własności może dotyczyć tylko działki co do której zmarłemu wstępnemu przysługiwało prawo użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, po trzecie zstępny musi wykazać, że po śmierci wstępnego faktycznie włada daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom, czyli włada tą nieruchomością, która była obciążona prawem użytkowania, a nie jakąkolwiek inną nieruchomością, natomiast zakres władania przez zstępnego ma odpowiadać władaniu jak przy użytkowaniu, mając na uwadze, że zstępnemu prawo użytkowania nie przysługuje, gdyż prawo to wygasło w chwili śmierci osoby uprawnionej.
Stąd też dokonując wykładni art. 118 ust. 2a ustawy, należy to czynić łącznie z art. 118 ust. 1 ustawy, gdyż warunkiem wystąpienia przez zstępnego z wnioskiem o nabycie prawa własności danej nieruchomości jest wykazanie, że nieruchomość ta była obciążona prawem użytkowania na rzecz wstępnego, a prawo to zostało ustanowione w związku z przekazaniem przez wstępnego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Wykazanie przez zstępnego, że prawo użytkowania obciążało wskazaną nieruchomość, a w związku ze śmiercią osoby uprawnionej (wstępnego) wygasło, otwiera drogę do badania dalszych przesłanek z art. 118 ust. 2a, tj. władania tą nieruchomością przez zstępnego i zakresu tego władania.
W tej sprawie na podstawie decyzji Naczelnika Gminy D. – L. z 23 czerwca 1980 r. wydanej na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi R. o powierzchni 2,61 ha, stanowiące własność rodziców skarżącego, przydzielając im do bezpłatnego użytkowania działkę gruntu rolnego o obszarze 0,30 ha. W załączniku do decyzji wskazano, że przejmowana nieruchomość oznaczona jest jako działka nr [...]. W decyzji z 23 czerwca 1980 r. nie dokonano jednak wskazania gruntów przydzielonych rodzicom skarżącego do użytkowania, brak jest wskazania numeru działki oraz miejsca jej położenia. Skarżący wskazał, natomiast że grunty te stanowi działka nr [...], położona w D.
Z akt postępowania wynika, że ww. działka ma powierzchnię 0,35 ha i obecnie jest prowadzona dla niej księga wieczysta nr [...], wcześniej wpisana była natomiast do KW nr [...]. Działka ta, stanowiąc własność Skarbu Państwa, została przekazana Gminie D. decyzją Wojewody Gdańskiego z 22 grudnia 1993 r.
Decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu stanowi podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów oraz na wniosek rolnika w księdze wieczystej (art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r.). Z ewidencji gruntów natomiast wynika, że przy działce nr [..] o powierzchni 0,35 ha (w tym R VI o pow. 0,32 ha i dr/R VI o pow. 0,03 ha), KW [...], sporządzono adnotację "Dożywocie dla M. W. Powyższy zapis został dokonany pod liczbą porządkową [..], nr [..], przy czym z podpisanej adnotacji wynika, że wpis pod numerem [..] wprowadzono 31 grudnia 1980 r., a zatem już po wydaniu decyzji o przejęciu przez Państwo gospodarstwa rodziców skarżącego.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że zaistniała koincydencja czasowa pomiędzy wydaniem ww. decyzji a dokonaniem wpisu "dożywocie", może stanowić sugestię co do tego, że działka nr [...] mogła być działką przyznaną rodzicom skarżącego na mocy decyzji z 23 czerwca 1980 r. wydanej na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Rację mają jednak organy, że powyższa adnotacja nie ma charakteru przesądzającego i nie jest wystarczająca dla udowodnienia, że wpisu dokonano na podstawie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji z 23 czerwca 1980 r. Nie tylko bowiem wpis ten nie wskazywał wprost na "użytkowanie" (lecz na "dożywocie"), ale także co istotne - dotyczył jedynie osoby ojca skarżącego, podczas gdy decyzją z 23 czerwca 1980 r. przydzielono do użytkowania działkę nie tylko ojcu, ale i matce skarżącego. Również powierzchnia działki – 0,35 ha nie do końca potwierdza stanowisko skarżącego, bowiem w analizowanym trybie można było przyznać do 0,3 ha gruntu ,a więc nie 0,35 ha.
Z przytoczonego przepisu art. 118 ust. 2a u.s.r. jednoznacznie wynika, że wskazana regulacja prawna uzależnia przyznanie prawa własności działek ubiegającemu się o to zstępnemu między innymi od spełnienia przesłanki, wedle której przedmiotem nabycia, na podstawie art. 118 wskazanej ustawy, może być tylko ta działka, która została przydzielona rolnikowi do użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu. A zatem, art. 118 ust. 1 ustawy dotyczy przekazywania na własność działki gruntu, co do której przysługuje prawo użytkowania. Jednoznaczna treść przepisu art. 118 ust. 1 i 2 ustawy potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że wolą ustawodawcy było przyznanie - rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne, względnie jego zstępnym - prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności wyłącznie ściśle określonych działek. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi podstawy prawnej do zgłaszania roszczenia o przyznanie własności innych działek niż działka objęta prawem użytkowania. Jest to kluczowa przesłanka w sprawie, która wymaga jednoznacznego ustalenia za pośrednictwem wszelkich możliwych środków dowodowych, tymczasem – w ocenie Sądu – nie zostało to uczynione w sposób dostatecznie precyzyjny w toku niniejszego postępowania wyjaśniającego.
Uwzględnienia przy tym wymaga, że brak skonkretyzowania w rozstrzygnięciu decyzji działki przydzielonej do użytkowania nie było sytuacją odosobnioną. Wskazania wymaga, że w uchwale Sądu Najwyższego z 3 października 1984 r., sygn. akt III CZP 61/84, wskazano, że jeśli decyzja wydana na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) zastrzega dla rolnika przekazującego gospodarstwo rolne Państwu prawo bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze około 0,3 ha (art. 22 ust. 1 ustawy), a w decyzji tej nie określono fizycznie tej działki, uprawniony może w drodze sądowej dochodzić wydania działki, którą określa sąd przy uwzględnieniu usprawiedliwionych interesów obu stron i interesu społeczno-gospodarczego. Skarżący nie wskazał, czy takie postępowania przed sądem powszechnym się toczyło, a również starosta nie podjął próby ustalenia, czy takie postępowanie miało miejsce. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że postępowanie w zakresie określenia przez organy (numeru) działki przydzielonej rodzicom skarżącego wymaga pogłębienia.
Skarżący wskazał, że przydzielenie rodzicom działki nr [..] obrazują zapisy dokonane w ewidencji gruntów w postaci adnotacji "Dożywocie dla M.W.". W tym miejscu wskazania wymaga, że jednolita ewidencja gruntów wprowadzona została dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), o czym stanowi § 1 dekretu. Art. 4 dekretu stanowił przy tym, że dla każdej jednostki ewidencyjnej zakłada się operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Zgodnie przy tym z art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby w władaniu których grunt się znajduje. Nadto jak wskazano w § 48 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M.P. Nr 11, poz. 98): Zbiór dowodów wpisu do rejestru zawiera ułożone w teczce (skoroszycie) w kolejności wpływów dokumenty i dowody uzasadniające wpisy dokonane przy zakładaniu ewidencji gruntów oraz wpisy późniejszych zmian w operacie ewidencyjnym. Na początku zbioru dowodów umieszcza się wykaz, w którym rejestruje się składane dowody (ust. 1). Dowodami, o których mowa w ust. 1, są: 1) protokoły ustalenia stanu władania, 2) akty notarialne, 3) prawomocne orzeczenia sądowe, 4) wypisy z ksiąg wieczystych, 5) akty przekazania gruntów między jednostkami gospodarki uspołecznionej, 6) udokumentowane wnioski stron o wprowadzenie zmian, 7) decyzje właściwych organów administracji państwowej, 8) wykazy zmian gruntowych z pomiarów uzupełniających.
Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że organy, mimo podjętych starań i prób, nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dotyczącego ustalenia podstawy (przyczyny) wpisu dla spornej działki w rejestrze gruntów adnotacji "Dożywocie dla M. W." mimo, że skarżący konsekwentnie podnosił, że sporny wpis w ewidencji gruntów został dokonany jako rezultat przydziału działki decyzją z 23 czerwca 1980 r. Jest to o tyle istotne, że postępowanie w takim zakresie mogłoby prowadzić nie tylko do potwierdzenia, ale także do wykluczenia ww. oświadczenia strony. Odnotować należy, że z zeznań świadka S. K. wynika, że ojciec skarżącego użytkował działkę nr [..] już od połowy lat 70 XX wieku, a więc znacznie wcześniej niż wydana decyzja z 23 czerwca 1980 r. Zdaniem Sądu zatem, skoro jest to okoliczność kluczowa w sprawie, to w ramach kontroli działań organów w celu jej ustalenia nie powinno być wątpliwości, że podjęły one wszelkie dostępne kroki, by ją wyjaśnić. Sąd ma przy tym na względzie, że chodzi o ustalenie okoliczności, które miały miejsce około 30 lat temu, stąd też środki dowodowe są lub mogą okazać się ograniczone. Istotna jest jednak wówczas inicjatywa dowodowa organów, którą będzie można uznać za wyczerpaną, co z kolei będzie uprawniało do oceny danej okoliczności na tle wszystkich okoliczności sprawy. Co więcej, w przypadku ewentualnego wykluczenia, że działka [..] jest działką przydzieloną na podstawie punktu 2 decyzji z 23 czerwca 1980 r., organy nie byłyby zobligowane do badania kwestii władania i użytkowania działki (art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Starosta nie przeprowadził jednak postępowania w powyższym zakresie w sposób dogłębny, ograniczając się do wystąpienia pismem z 20 stycznia 2021 r. do Urzędu Gminy D. o informacje odnośnie do dokumentu stanowiącego podstawę użytkowania przedmiotowej działki przez rodziców skarżącego, a także do Archiwum Państwowego (pismo z 10 czerwca 2021 r.). Tymczasem, w takich okolicznościach zasadna byłaby kwerenda zbioru dowodów wszystkich wpisów do ewidencji, dotyczących działki nr [..], czego jednak zabrakło, a być może dostarczyłoby istotnych odpowiedzi w sprawie, np. co do daty wpisu "dożywocia" na rzecz ojca skarżącego i jego podstawy. Zatem, nie przesądzając na obecnym etapie w żadnym kierunku ustaleń w przedmiocie działki nr [..] jako tej przekazanej w użytkowanie rodzicom skarżącego z mocy decyzji z 23 czerwca 1980 r., w takich okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać stanowisko organów za co najmniej przedwczesne.
Już na marginesie wskazać należy, że Sąd nie podziela przedstawionych w skarżonej decyzji wątpliwości organu, według którego działka o nr [..] nie mogła być działką przydzieloną na podstawie punktu 2 decyzji z 23 czerwca 1980 r., ze względu na to, że znajduje się w miejscowości D., a więc innej niż przekazywane gospodarstwo (R.). Ta okoliczność nie może mieć znaczenia w sprawie. Wskazać należy, że z decyzji wynika, iż ww. działka jest działką przydzieloną a nie jest pozostawianą (z przekazywanego gospodarstwa) do użytkowania. Uwzględnić należy, że działka nr [..] położona jest w miejscowości, w której rodzice skarżącego mieszkali w budynku kolejowym. Zatem działka ta położona jest w miejscowości ich zamieszkania, a jak słusznie wskazuje skarżący - takie położenie działki było korzystniejsze dla rodziców skarżącego.
W dalszej kolejności wskazania wymaga, że zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w zakresie dotyczącym faktycznego władania i użytkowania działki przez skarżącego po śmierci osoby uprawnionej, o której mowa w art. 118 ust. 1 u.s.r. Ojciec skarżącego zmarł 19 grudnia 1981 r., natomiast matka skarżącego zmarła 19 marca 1993 r. Z chwilą śmierci drugiego z rodziców wygasa zaś posiadane prawo użytkowania. Spadek po zmarłym ojcu nabyli skarżący oraz jego matka, każdy w udziale ½ części. Spadek po matce nabył w całości skarżący. Skarżący jest zstępnym zarówno swojego ojca W. jak i matki K.
W toku postępowania przed Starostą pozyskano szereg zeznań świadków. Starosta uznał przy tym za zasadne przeprowadzić rozprawę administracyjną. Na rozprawę nie stawił się jednak świadek J. C. (sąsiad), który został na nią wezwany, a wezwanie doręczono za załączonym do akt zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co w protokole uznano za prawidłowe wezwanie. Zdaniem Sądu organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały w takiej sytuacji należytej i wyczerpującej oceny zasadności ewentualnego odroczenia rozprawy. Wskazania wymaga, że tylko nieobecność na rozprawie stron, należycie zawiadomionych, nie stanowi przeszkody do jej prowadzenia w myśl art. 94 § 1 k.p.a., zaś niestawiennictwo świadka kierujący rozprawą winien ocenić w aspekcie art. 94 § 2 k.p.a., a więc czy nie zachodzi ważna przyczyna uzasadniająca jej odroczenie. Artykuł 94 § 2 k.p.a. określa przypadki, których wystąpienie rodzi obowiązek odroczenia rozprawy. Po pierwsze są to poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, natomiast drugą okolicznością rodzącą obowiązek odroczenia rozprawy jest: "niestawienie się strony spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia". Trzecią okolicznością są "inne ważne przyczyny". Ustawodawca pozostawia kierującemu rozprawą określenie innych ważnych przyczyn, które rodzą obowiązek odroczenia rozprawy. Przez "inne ważne przyczyny" należy rozumieć przyczyny, które uniemożliwiają osiągnięcie celu rozprawy, np. niestawienie się strony, świadka czy biegłego uniemożliwia udowodnienie danej okoliczności faktycznej (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r. , II GSK 1306/17). Nadto art. art. 83 k.p.a. stanowi, że nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze-świadka, a art. 88 k.p.a. przewiduje środki, jakie organ jest obowiązany zastosować w przypadku, gdy świadek lub biegły nie stawi się bez uzasadnionej przyczyny albo bezzasadnie odmówi złożenia zeznania. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do pominięcia zeznań ww. świadka, skoro jest on bliskim sąsiadem i można zakładać, że jego wiedza na temat działki nr [..] może być istotna w sprawie.
Zdaniem Sądu, również Kolegium błędnie oceniło zebrany dotychczas materiał dowodowy (strona 5 skarżonej decyzji). Kolegium doszło do wniosku, że działka nie była użytkowana przez 15-20 lat. Uwzględnienia w tym miejscu wymaga, że zeznanie takie złożył na rozprawie świadek S. K.. W toku postępowania Starosta pozyskał jednak zeznania i oświadczenia od szeregu innych świadków w zakresie dotyczącym użytkowania ww. działki. Zeznania pozostałych świadków nie potwierdzają wskazanego wyżej okresu braku użytkowania. Kolegium powinno było zaś dokonać analizy całości zebranego materiału dowodowego, w tym wszystkich wyjaśnień i zeznań, z uwzględnieniem, że świadkowie mogą posiadać częściową wiedzę w sprawie, a ich zeznania mogą się różnić. Przykładowo świadek S. K. zeznał, że po S. Ż. działka leżała odłogiem, natomiast z zeznań J. E. wynika, że uprawiał on na tej działce tuż po nim ziemniaki. Kolegium powinno dokonać oceny zebranego materiału w jego całokształcie, tymczasem z jednej strony organ uznał, że działka nie była użytkowana przez 15-20 lat, a jednocześnie uznał, że po S. Ż. działkę uprawiał J.E. Tym samym Kolegium uznało dwa sprzeczne ze sobą zeznania za istotne w sprawie. Zdaniem Sądu już powyższe dowodzi, że wbrew zawartym w decyzji stwierdzeniom Kolegium, wyjaśnienia świadków są sprzeczne. Kolegium nie oceniło także oświadczenia J. E., że po informacji otrzymanej od S. Ż., zawoził część z uprawianych ziemniaków do domu skarżącego. Nadto Kolegium uwzględniło, że M. G. użytkował działkę na własne potrzeby – kosił trawę i skarmiał nią bydło, organ nie odniósł się jednak do złożonego także przez M. G. oświadczenia, że skarżący zlecił mu wykonywanie zabiegów agrotechnicznych na tej działce a zlecenie to wykonuje od 2004 roku.
Powyższe wskazuje, że przeprowadzona przez organy ocena dowodów jest nieprawidłowa. Kolegium, dokonując ustaleń, nie wskazało dowodów, na których się oparło, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej, do czego organ był zobligowany na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. W rezultacie organy nie zbadały i nie oceniły w sposób prawidłowy, czy skarżący jako zstępny po śmierci rodziców faktycznie władał daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym ich uprawnieniom, czyli władał tą nieruchomością, która była obciążona prawem użytkowania, a nie jakąkolwiek inną nieruchomością, natomiast zakres władania przez zstępnego odpowiada władaniu jak przy użytkowaniu (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. I OSK 107/21). Jak przy tym wskazano powyżej, ustalenia co do władania jak użytkownik i zakresu władania organy powinny przeprowadzić po ustaleniu, że dotyczyło ono działki nr [...], która była działką, przyznaną rodzicom skarżących na mocy decyzji z 23 czerwca 1980 r., wydanej na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r.
Tym samym organy naruszyły art. 7 k.p.a., a także 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy naruszył także art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Mając na uwadze powyższe naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, a – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – również decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego, organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, przeprowadzi wskazane w nim postępowanie w zakresie ustalenia podstawy, a być może i daty dokonania adnotacji odnośnie do "dożywocia dla M. W." do ewidencji, a w przypadku niewykluczenia, że wpis ten powstał na skutek decyzji z 23 czerwca 1980 r. (bo np. wcześniej), dokona weryfikacji tej okoliczności na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także zeznań świadków (w tym świadka J. C.). W razie pozytywnego ustalenia, że działka [...] jest działką przekazaną w użytkowanie rodzicom skarżącego, organ ustali czy skarżący po śmierci wstępnych faktycznie włada daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom, czyli włada tą nieruchomością, która była obciążona prawem użytkowania, a nie jakąkolwiek inną nieruchomością. Natomiast zakres władania przez zstępnego ma odpowiadać władaniu jak przy użytkowaniu w rozumieniu kodeksu cywilnego, mając wszakże na uwadze, że zstępnemu prawo użytkowania nie przysługuje, gdyż prawo to wygasło w chwili śmierci osoby uprawnionej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się koszt wpisu od skargi (200 zł).