II SA/Gd 954/13

II SA/Gd 954/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2014-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Ziółkowski /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Wanda Antończyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2323/14 - Wyrok NSA z 2016-05-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 3 pkt 6, 7a, 8, art. 28, art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu decyzją z dnia 17 lipca 2013 r., nr [...], stwierdził brak podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez R. S. robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie pomieszczeń mieszkalnych przynależnych do mieszkania nr [...] zlokalizowanych w budynku przy ul. K. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w poziomie przyziemia budynku przy pokoju mieszkalnym (w którym istnieje otwór drzwiowy z zamontowaną stolarką trzyskrzydłową) uprzednio istniała przybudówka, która według wyjaśnień inwestora, miała wymiary 0,6 x 2 m. Ściana zachodnia przybudówki od strony wjazdu garażu, aktualnie o długości 2,25 m (wymiar zewnętrzny z ociepleniem), uprzednio była drewniana, następnie została rozebrana i wymurowana. Ściana południowa przybudówki o długości 0,5 m, stanowiąca część ściany frontowej budynku o długości 6,28 m, w przyziemiu budynku została również wyremontowana z drewnianej na murowaną. Strop, posadzka oraz pozostałe dwie murowane ściany przybudówki pozostały bez zmian. Istniejący otwór drzwiowy łączący pomieszczenie byłej przybudówki (w którym obecnie znajduje się wnęka na półki z ubraniami) z pokojem mieszkalnym nie był przebudowywany. W ocenie organu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki, tj. ściany zachodniej o długości 2.25 m i ściany południowej o długości 0,6 m, stanowiącej fragment ściany frontowej, i wymurowaniu w ich miejscu murowanych ścian stanowi remont, a nie odbudowę wymagająca pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji wykonane roboty remontowe wykonane były w istniejącej części budynku (dwie ściany przybudówki, strop, posadzka pozostały bez zmian) i w wyniku ich wykonania nie powstała nowa część obiektu. W konsekwencji wykonanego remontu nie powstał nowy obiekt budowlany ani jego część. Wyremontowana część przybudówki ma takie same parametry techniczne jak obiekt pierwotny.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że sprawa oranżerii istniejącej na poziomie parteru (II kondygnacji) budynku została wyłączona z niniejszego postępowania.
W odniesieniu do istniejących schodów stalowych prowadzących z poziomu stropu nad I kondygnacją na poziom terenu organ pierwszej instancji stwierdził, że schody te są dodatkowymi schodami zewnętrznymi do lokalu nr [...], nie stanowią wejścia głównego do tego lokalu. Schody zewnętrzne przy wejściu głównym do budynku usytuowane są od strony od strony zachodniej budynku. Na podstawie okazanej inwentaryzacji z dnia 5 października 1961 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w obrębie obecnie istniejących schodów stalowych uprzednio istniały drabiniaste schody drewniane prowadzące z terenu na taras, na którym aktualnie jest oranżeria. Obecnie istniejące schody mają odmienny kształt, wykonane są z innego materiału a ich bieg został odsunięty od budynku. Ocenę techniczną wykonanych schodów stalowych zawarł inż. W. N. w opinii technicznej z dnia 15 kwietnia 2013 r. wskazując, że stan schodów ocenia jako bardzo dobry.
Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że istniejący otwór w stropie pomiędzy I i II kondygnacją o wymiarach ok. 0,7 m x 1,5 m łączący pokój dzienny przy oranżerii na II kondygnacji z pokojem mieszkalnym w przyziemiu budynku został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniem inwestora otwór ten istniał w czasie zakupu mieszkania w 2008 r. Z inwentaryzacji parteru przedmiotowego budynku wynika, że ww. otwór w stropie nie istniał. Zgodnie z ww. oceną techniczną z dnia 15 kwietnia 2013 r. otwór w istniejącym stropie monolitycznym został wykonany prawidłowo pomiędzy dwiema nośnymi żebrami, konstrukcja nie budzi żadnych zastrzeżeń, nie zaobserwowano jakichkolwiek zarysowań i ugięć i nie stwarza żadnych zagrożeń.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stanowisko w kwestii wykonanych murków regulujących uskoki terenu na terenie działki nr [...] oraz wykonanego remontu elewacji budynku wraz z ociepleniem ścian styropianem do poziomu stropu nad parterem zostało przedstawione w piśmie z dnia 11 marca 2013 r.
Z kolei sprawy przebudowy ogrodzenia posesji działki nr [...] od strony działki drogowej oraz utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr [...] i [...] zostały objęte odrębnymi postępowaniami administracyjnymi.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres wykonanych robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem w obrębie mieszkania nr [...] przy ul. K. [...] w S. obligował inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego ten nie uzyskał. Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązywało organ do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Ustalił, ze inwestorem wykonanej przebudowy lokalu nr [...], z wyjątkiem otworu w stropie, byli J. i R. S. Roboty budowlane zostały ukończone. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na przebudowie i remoncie pomieszczeń mieszkalnych przynależnych do lokalu nr [...] do stanu zgodnego z przepisami.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 31 października 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji niezasadnie orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do schodów stalowych prowadzących z poziomu stropu nad I kondygnacją przedmiotowego budynku na poziom terenu, przyjmując, że schody powstały w ramach przebudowy - uprzednio istniejących - drabiniastych schodów drewnianych, tj. schodów ujętych na inwentaryzacji z dnia 5 października 1961 r., z zastrzeżeniem, że obecne schody są dodatkowymi schodami zewnętrznymi do lokalu, mają odmienny kształt, zostały wykonane z innego materiału a ich bieg został odsunięty od budynku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolne wybudowanie schodów zewnętrznych o konstrukcji metalowej w miejsce dotychczasowych schodów o konstrukcji drewnianej nie stanowi remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane lecz wykonanie robót budowlanych polegających na budowie części obiektu budowlanego do których zastosowanie ma art. 48 tej ustawy. Samowolne wybudowanie zewnętrznych schodów żelbetowych prowadzących do pomieszczeń na pierwszym piętrze (poddasze mieszkalne) budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlega ocenie w trybie przepisów art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Robót polegających na wykonaniu schodów stalowych, nawet w miejscu dotychczas istniejących schodów drewnianych ale o innym kształcie i biegu, nie można zakwalifikować jako przebudowy dotychczas istniejących schodów ale jako budowę nowych schodów, która - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 ustawy - Prawo budowlane winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 tej ustawy. W konsekwencji wydanie orzeczenia w stosunku do przedmiotowych schodów w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy nie było prawidłowe.
Zdaniem organu odwoławczego niezasadnie orzekł organ pierwszej instancji o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do przybudówki od strony garażu przyjmując, że roboty polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki tj. ściany zachodniej o długości 2,25 m i ściany południowej o długości 0,6 m stanowiącej fragment ściany frontowej i wymurowanie w ich miejscu murowanych ścian stanowi remont a nie odbudowę wymagającą pozwolenia na budowę, gdyż wykonane roboty remontowe wykonane były w istniejącej części budynku (dwie ściany przybudówki, strop, posadzka pozostały bez zmian) i w ich wyniku nie powstała nowa część obiektu.
W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że prace rozbiórkowe nie doprowadziły do całkowitej likwidacji dotychczas istniejącej przybudówki, skoro ta część obiektu istniała jako zabudowa przestrzeni pod stropem, a dwie z jej ścian były faktycznie także ścianami samego budynku (ściana zachodnia i ściana południowa, frontowa). Skoro zostały całkowicie usunięte elementy (ściany) wydzielające tą część obiektu z przestrzeni, należy stwierdzić, że wraz z ich usunięciem zakończył się byt przybudówki jako wygrodzonej części obiektu (zamkniętej kubatury). W momencie rozbiórki ściany zachodniej o długości 2,25 m i ściany południowej o długości 0,6 m przybudówka faktycznie przestała istnieć, pod względne fizycznym i funkcjonalnym, jako część przedmiotowego budynku. Nie można bowiem przyjąć, aby mimo rozbiórki przybudówka istniała nadal, jeżeli - poza posadzką - pozostałe po niej elementy będące zasadniczo elementami konstrukcyjnymi budynku a jedynie dodatkowo elementami konstrukcyjnym przybudówki (dwie ściany przybudówki i strop). Nie ma wówczas znaczenia fakt, że w miejscu rozebranych ścian powstały nowe, nawet o tych samych wymiarach co dotychczas istniejące.
W ocenie organu odwoławczego, robót polegających na wymurowaniu, w ich miejscu rozebranych drewnianych elementów (ścian) przybudówki murowanych ścian nie można zakwalifikować jako remontu ale jako odbudowę przybudówki (czyli faktycznie rozbudowę budynku) wymagającą pozwolenia na budowę, która, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 28 ustawy - Prawo budowlane winna być oceniona w trybie przepisów art. 48 tej ustawy. W konsekwencji wydanie orzeczenia w stosunku do przedmiotowej przybudówki w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy nie było prawidłowe.
Zdaniem organu odwoławczego, w myśl przepisów art. 28-31 ustawy - Prawo budowlane roboty polegające na powiększeniu istniejących otworów okiennych, w tym także, gdy skutkują powstaniem - w miejscu dotychczas istniejącego otworu okiennego - otworu drzwiowego, jako roboty skutkujące faktyczną przebudową obiektu, wymagają pozwolenia na budowę, w przypadku realizacji bez wymaganego pozwolenia, podlegają ocenie w trybie przepisu art. 51 ww. ustawy.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby powiększenie otworu okiennego w przyziemiu w ścianie południowej budynku (w powstałym otworze zamontowana została trzyskrzydłowa stolarka drzwiowa) połączone z wykonaniem trzech stopni przed ww. otworem drzwiowym prowadzących z poziomu terenu do pomieszczeń przyziemia lokalu nr [...] (do pokoju mieszkalnego) oraz powiększenie otworu okiennego w ścianie wschodniej budynku (od strony posesji nr [...]) w poziomie przyziemia w pokoju mieszkalnym usytuowanym w głębi mieszkania (poprzez zwiększenie jego wysokości bez naruszenia konstrukcji nadproża okiennego) skutkowało pogorszeniem warunków użytkowych przedmiotowego budynku lub stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa. Ponadto, według załączonej do akt dokumentacji fotograficznej ww. otwory znajdują się w ścianach, w których umieszczone są inne, nawet większe otwory okienne. W ocenie organu brak podstaw do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w odniesieniu do ww. robót budowlanych.
Niezależnie od powyższego, w świetle uwag zgłoszonych przez stronę postępowania w odwołaniu konieczne jest, zdaniem organu odwoławczego, jednoznaczne wyjaśnienie kwestii robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku. Ponadto, z uwagi na fakt, że w toku postępowania do akt sprawy zostały załączone dokumenty w postaci m.in. kopii inwentaryzacji domu dwurodzinnego przy ul. K. [...] w S. z dnia 5 października 1961 r. (2 strony) czy kopii dokumentów z lat 1990-1991 dotyczących wcześniejszego postępowania w sprawie przybudówki na poziomie piwnic budynku przy ul. K. [...] w S. wydaje się konieczne, w miarę możliwości, uzupełnienie i następnie rozpatrzenie niniejszej sprawy z uwzględnieniem całej dostępnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku.
W skardze na powyższa decyzję J. i R. S. wnieśli o jej uchylenie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że przebudowa schodów zewnętrznych wraz z wprowadzeniem modyfikacji w zakresie materiału użytego do ich wybudowania nie była pracami polegającymi na przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, przebudowa przybudówki do budynku nie była pracami remontowymi w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane i tym samym zmiany dokonane w ramach istniejących części budynku winny być rozpoznawane jako prace o charakterze budowy nowych obiektów budowlanych, dla których należało zastosować przepisy normujące postępowanie legalizacyjne, a także naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii zakresu wykonanych prac w zakresie ocieplenia budynku oraz prac związanych z remontem przybudówki oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji skutkującej brakiem możliwości jej pełnej kontroli.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie kwestionują faktu, iż roboty budowlane wykonane w ramach przebudowy schodów nie mieszczą się w definicji legalnej remontu, jednakże organ odwoławczy nie wykazał argumentów przemawiających za stwierdzeniem, iż dokonane przez inwestorów prace nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Przebudowa może dotyczyć jedynie istniejącego obiektu wybudowanego i ma ograniczyć się jedynie do zmiany jego układu funkcjonalnego. Definicję przebudowy wyczerpuje przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zastąpieniu schodów drewnianych schodami stalowymi.
W odniesieniu do prac związanych z przybudówką skarżący stwierdzili, że zmierzały do poprawienia trwałości oraz estetyki konstrukcji, a w wyniku tych prac nie powstał nowy obiekt budowlany a sposób ich wykonania jest zgodny z zasadami sztuki budowlanej. Tym samym charakter tych prac wyczerpywał definicję legalną remontu. O odbudowie może być mowa w sytuacji, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Poprzednia przybudówka nie uległa zniszczeniu lub rozebraniu a inwestorzy ograniczyli się jedynie do modyfikacji jej dwóch elementów składowych z wykorzystaniem innych materiałów.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddala.
W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować powinno jej uchyleniem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu sprowadza się do ustalenia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócenia też uwagi wymaga, że użyte
w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Przenosząc przedstawione powyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W myśl art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Na mocy art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Zastosowanie jednego z opisanych w zacytowanych przepisach trybów postępowania uzależnione jest od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest rzeczywistego charakteru wykonanych robót budowlanych. Takiej analizy zabrakło w postępowaniu organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny rzeczywistego charakteru robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. K. [...] w S.
Roboty budowlane polegające na wykonaniu - w miejscu dotychczas istniejących zewnętrznych schodów o konstrukcji drewnianej – schodów o konstrukcji metalowej nie mogą być rozpatrywane jako remont tychże schodów. Po pierwsze wyjaśnić należy, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynikało, iż obecne schody mają odmienny kształt, zaś bieg schodów został odsunięty od budynku. Po drugie, nawet jeśli uprzednio w tym miejscu istniały schody drewniane, to ich rozebranie i wykonanie nowych (metalowych) jest budową, a nie remontem. Roboty budowlane polegające na budowie schodów zewnętrznych nie zostały zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zatem – w myśl art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - nie mogły zostać rozpoczęte bez uzyskania takiego pozwolenia. Samowolne wykonanie tych robót budowlanych uzasadniało zastosowanie w stosunku do nich trybu postępowania określonego w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
Podobnie za remont nie mogły zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce niektórych drewnianych elementów przybudówki (ścian zachodniej i południowej) i wykonaniu w ich miejscu ścian murowanych. Rozebranie ścian i wykonanie w ich miejsce nowych (murowanych) należało ocenić co najmniej jako odbudowę tej części budynku lub jako rozbudowę budynku, co w konsekwencji oznaczało, że do tych robót budowlanych, które nie korzystają ze zwolnienia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdował tryb postępowania określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.
W odniesieniu do opisanych wyżej robót budowlanych tj. wykonania schodów zewnętrznych oraz przybudówki od strony garażu, wyjaśnić należy, że zakres tych robót budowlanych jednoznacznie przesądza o tym, że nie można ich uznać za remont, a tym bardziej za bieżącą konserwację. Stanowiły one bowiem albo budowę nowego obiektu, albo co najmniej odbudowę części obiektu wcześniej istniejących.
Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, remont polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Przepis art. 3 pkt 6 ww. ustawy stanowi zaś, że budowa jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego.
Należy przy tym podkreślić, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 693/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1096821), że nie ma zasadniczych przeszkód w wiązaniu pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem obiektu budowlanego. Nie można jednak przyjąć, że jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Nie ma w związku z tym, jeżeli rozebrano wcześniej to, co ma zostać odtworzone, bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy.
Skoro zatem inwestor wykonał nowe schody, nawet jeśli uprzednio w tym miejscu istniały schody wykonane z innego materiału o innym kształcie i biegu, a także wykonał przybudówkę poprzez rozebranie jej istotnych elementów (ścian drewnianych) i wykonanie w ich miejsce ścian murowanych, to roboty te należało uznać za budowę nowych części budynku lub co najmniej jako ich odbudowę, a w odniesieniu do przybudówki nawet jako rozbudowę budynku. Tryb postępowania legalizacyjnego określony w art. 48 ustawy – Prawo budowlane jest trybem odmiennym od określonego w art. 50 i art. 51 tej ustawy postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały przez organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikowane do trybu postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane), zamiast do trybu postępowania legalizacyjnego (art. 48 ustawy – Prawo budowlane), to oznacza to, że w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalające na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Odmienne są bowiem przesłanki prowadzenia obu z ww. trybów postępowania, odmienne są również rodzaje rozstrzygnięć zapadających w wyniku ich przeprowadzenia. Właściwym rozstrzygnięciem, jakie winien był podjąć w takiej sytuacji organ odwoławczy, była decyzja kasacyjna określona w art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej instancji przeprowadzone zostało bowiem wyłącznie postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, zatem winno ono być – w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę - powtórzone z zastosowaniem trybu z art. 48 tej ustawy.
Dodatkowo podzielić należy ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do robót budowlanych polegających na powiększeniu otworów okiennych (w przyziemiu oraz w ścianie wschodniej) oraz wykonaniu stopni z przybudówki do poziomu ogrodu. Roboty budowlane w powyższym zakresie stanowiły przebudowę budynku, która nie skutkowała pogorszeniem warunków użytkowych budynku ani tez nie stanowiło zagrożenia bezpieczeństwa. Brak było podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Nieprawidłowo organ pierwszej instancji, w odniesieniu do robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji z ociepleniem oraz wykonaniu murków regulujących uskoki terenu, zajął stanowisko w piśmie z dnia 11 marca 2013 r. W ocenie Sądu, objęcie tychże prac przedmiotowym postępowaniem wymaga podjęcia w stosunku do nich rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, zaś wyjaśnienia dotyczące charakteru tych prac winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej.
Słusznie również organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o całość dostępnej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedmiotowego budynku i ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem uzupełnionego w ten sposób materiału dowodowego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o uzupełnioną dokumentację winno dotyczyć wszystkich robót budowlanych wykonanych w obiekcie, w tym również polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy przyziemiem a parterem lokalu mieszkalnego nr [...].
Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy prawidłowo wykluczył, aby roboty budowlane polegające na wykonaniu schodów zewnętrznych oraz przybudówki, mogły być zakwalifikowane jako remont tych części budynku. W tym zakresie nie można stwierdzić naruszenia art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Ocena organu odwoławczego została w sposób prawidłowy wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez względu na to, czy schody wykonane przez inwestora zastąpiły wcześniej istniejące schody drewniane, czy też byłyby wykonane jako nowe, z opisanych już wyżej względów, robót tych nie można zakwalifikować jako remontu, czego skarżący nie kwestionują. Twierdzenie o zaliczeniu tych robót budowlanych jako przebudowy schodów nie mogło być uwzględnione, albowiem przebudowa podobnie jak remont (w świetle legalnych definicji tych pojęć) dotyczyć może istniejącego obiektu budowlanego, co oznacza, że jako przebudowy nie można traktować robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego lub jego części po uprzednim jej rozebraniu.
Twierdzenia skarżących, że wykonany został remont przybudówki od strony garażu były bezzasadne. Roboty budowlane w tym zakresie nie stanowiły jedynie, jak to ujęto w skardze, zmiany dwóch ścian z drewnianych na murowane. W istocie bowiem polegały one na rozebraniu uprzednio istniejących ścian i wykonaniu nowych (murowanych) co stanowiło co najmniej odbudowę obiektu budowlanego (jego części). Rzeczą organu pierwszej instancji będzie natomiast dokładne wyjaśnienie, czy roboty budowlane w powyższym zakresie nie stanowiły w rzeczywistości. rozbudowy przedmiotowego budynku przez wykonanie dodatkowego pomieszczenia kubaturowego. Jak już wyżej wskazano, remont nie może polegać na wykonaniu nowych elementów obiektu budowlanego, albowiem dotyczyć może obiektu istniejącego. Nie jest przy tym istotny cel tak wykonanych robót budowlanych (jak w skardze: poprawienie trwałości oraz estetyki konstrukcji).
W uzasadnieniu przywołanego przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 744/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost stwierdzono (z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych), że nie jest remontem wykonanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zaliczona jest do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Remont oznacza ogół czynności związanych z odtworzeniem (przywróceniem) pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego (w stosunku do wartości z dnia przyjęcia go do używania), obejmujących w szczególności wymianę zużytych składników technicznych (części zamienne). Przytoczony w skardze ww. wyrok potwierdza zatem bezzasadność skargi.
Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego jest na tyle znaczny, iż dokonanie ustaleń w opisanym zakresie przez organ odwoławczy polegałoby praktycznie na wyjaśnieniu niemalże całości sprawy. Takie działanie organu odwoławczego naruszyłoby jednak przepis art. 136 k.p.a., określający granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem, organ drugiej instancji rozpoznający środek zaskarżenia może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ponadto, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie dopiero przez organ odwoławczy naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie. W tej sytuacji należało zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie z przyczyn, które wskazano powyżej.
Reasumując, w ocenie Sądu, opisane naruszenia, w tym stwierdzony brak przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wyczerpującego ustalenia rzeczywistego charakteru wszystkich robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia zaktualizowania się przesłanki warunkującej przeprowadzenie postępowania w jednym z trybów określonych w ustawie – Prawo budowlane, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem takich wadliwości organ odwoławczy nie mógł konwalidować bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.