II SA/Gd 950/23

II SA/Gd 950/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. C. i A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 17 lipca 2002 r. nr XLV/313/2002 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
J. C. i A.C., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 17 lipca 2022 r. nr XLV/313/2002 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie "art. 1 ust. 2 w zw. z art. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (dalej u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że wybudowanie zabudowy zagrodowej na części spornych działek przy drodze publicznej od strony wschodniej, będzie stanowiło uszczerbek dla walorów krajobrazowych, pomimo że w bezpośrednim otoczeniu i sąsiedztwie tych działek znajdują się gospodarstwa rolne z funkcją mieszkalną, w tym bezpośrednio po drugiej stronie drogi publicznej. Jednocześnie skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wykluczenie na spornych działkach możliwości zabudowy rolnej z funkcją mieszkalną, pomimo że sporne działki znajdują się w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, dopuszczalne wiec na nich jest uzupełnienie istniejącej już zabudowy. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. poprzez zakazanie skarżącym stawiania jakichkolwiek budynków na całej powierzchni spornych działek rolnych, pomimo że w treści własności ziemi rolnej mieści się prawo zagospodarowania jej przez wznoszenie budynków związanych z rolą, w tym z funkcją mieszkalną. Nadto zarzucono naruszenie art. 2 ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 3. ust. 50 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez zakazanie wybudowania nowego gospodarstwa rolnego z funkcją mieszkalną, pomimo że dostępnej ziemi pod zabudowę jest coraz mniej z każdym rokiem, co oznacza wyższe społeczne zapotrzebowanie na rozwiązania zwiększające ilość miejsc do zamieszkania. Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 2 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie spornych działek za szczególnie cenne pod kątem ekologicznym, pomimo że na tych działkach nie ma jakichkolwiek siedlisk jakiegokolwiek gatunku zagrożonego. Działki te stanowią najzwyklejsze pole uprawne bez jakichkolwiek cennych przyrodniczo biomów. Działki te porastają na zmianę sztucznie siane zboża, a w okresie ugoru zwyczajne polne trawy. W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zezwolenie w zaskarżonym planie właścicielom działek nr [...] i [...] (bezpośrednio przylegających do działki [...] należącego do wnioskodawców) na pełną zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług turystycznych, noclegowych, gastronomii, z prawem do wybudowania jednego budynku mieszkalnego (oznaczenie 42 MR). Nadto zarzucono naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zezwolenie w zaskarżonym planie właścicielom działek nr [...]-[...] (znajdujących się bezpośrednio po drugiej stronie drogi przy działkach Wnioskodawców) na pełną zabudowę zagrodową z dopuszczeniem usług turystycznych, noclegowych, gastronomii, z prawem do wybudowania jednego budynku mieszkalnego (oznaczenie 23 MR).
W rezultacie wniesiono o stwierdzenie nieważności części paragrafu 19 skarżonej uchwały w zw. rozdziałem 8, akapit z nagłówkiem "44RP" razem z częścią załącznika do uchwały wyznaczającego strefę "44RP" dla działek nr [...] i [...] obr. P., gmina B. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi wydruków z ksiąg wieczystych na okoliczność ich treści, w szczególności na okoliczność legitymacji procesowej do wniesienia niniejszej skargi. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z wydruku z planu przestrzennego dla otoczenia działek [...] i [...], z zaznaczeniem granic działek kolorem czerwonym - na okoliczność pozostawania przez sporne działki niemalże enklawą braku zabudowy, pomimo pełnej dopuszczalności zabudowy w otoczeniu tych działek. Wniesiono także o przeprowadzenie dowodu z: wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z Geoportal.gov.pl dla otoczenia spornych działek obejmujących dwie duże działki nr [...] i [...], obr. P., które znajdują się w strefie 50RP oraz strefie 48MN. Nadto z wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa z 10 sierpnia 2023 r. - na okoliczność spełnienia wymogu formalnego do wniesienia niniejszej skargi. W skardze podniesiono, że organ nie odpowiedział do dnia wysłania skargi na powyższe wezwanie.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący są na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej właścicielami spornych działek. Nadto pragną wybudować na ich części od strony drogi publicznej gospodarstwo rolne z zabudową mieszkalną i przynajmniej jednym budynkiem gospodarczym. Strona skarżąca podkreśliła, że planowane przez skarżących gospodarstwo byłoby kolejnym z kilkunastu gospodarstw i budynków mieszkalnych zlokalizowanych w bezpośrednim pobliżu spornych działek. Około 80% powierzchni spornych działek pozostałoby dalej jako ziemia stricte rolna. Strona skarżąca wyjaśniła, że sporne działki leżą w obszarze zabudowań wsi P., nie są widoczne z pobliskiej drogi rowerowej, ani z żadnego publicznego szlaku turystycznego. Znajdują się pomiędzy istniejącymi zabudowaniami o charakterze mieszkalnym na działkach nr [...]-[..]. W odległości około 200 metrów na południowy wschód od spornych działek powstaje osiedle około 15 dużych domów jednorodzinnych, już wybudowana obecnie jest około połowa tego osiedla. Niemalże bezpośrednio przy spornych działkach od strony zachodniej znajduje się zarośnięty leśny staw o wysokiej wartości ekologicznej, który został przeznaczony na usługi turystyczne łącznie z budownictwem towarzyszącym. Zdaniem skarżących sporne działki stanowią enklawę zakazu zabudowania tuż przy działkach już zabudowanych, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie nawet jezioro leśne ma dopuszczona zabudowę. Zdaniem skarżących za zakazem zabudowy na spornych działkach nie przemawiają wartości krajobrazowe. Nie są one widoczne z żadnego szlaku turystycznego. Poza tym przy spornych działkach funkcjonują już od dekad gospodarstwa rolne, a w bliskości spornych działek powstają nowe domy mieszkalne o bardzo dużej powierzchni (200-300 m2), które zaczynają górować nad lokalnym krajobrazem (powstają one na szczycie wzgórza, na którego zboczach położone są sporne działki). Ponadto Gmina Bytów dopuszcza zabudowę mieszkalną właściwie na wszystkich działkach sąsiadujących ze spornymi - na terenie lasu i jeziora leśnego od zachodu, na terenie działek już zabudowanych od północy i wschodu. W ocenie skarżących zaskarżony plan miejscowy zbyt mocno ingeruje w ich prawo własności, wykluczając zabudowę zagrodową przynajmniej na części działek, które znajdują się przy drodze - w obszarze, który jest już zabudowany takimi gospodarstwami rolnymi.
W uzasadnieniu podkreślono także, że interes publiczny wymaga stopniowego rozrostu obszarów zabudowanych. Sytuacja demograficzna w momencie w momencie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego była zupełnie inna niż obecnie. Ceny nieruchomości 20 lat temu były bardziej przystępne, obecnie są zaporowe i tylko rosną. Potrzebą interesu publicznego jest zatem w ocenie skarżących możliwość rozbudowy istniejącego mieszkalnictwa. Intencją skarżących jest uzyskanie takich samych praw jak ich bezpośredni sąsiedzi, którym pozostawiono część ich działek na prawo do zabudowy (działki: [...]-[...]). Skarżący wskazali, że nie uzyskali takiej możliwości, co oznacza nierówne traktowanie w prawie osób o identycznych cechach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w momencie nabycia działek nr [...] i [...] skarżący posiadali wiedzę na temat treści planu miejscowego oraz ograniczeń w zabudowie ww. działek (akt notarialny nr [..]). Zaskarżona uchwała została opracowana i uchwalona na podstawie obowiązujących przepisów prawa a przystąpienie do jej uchwalenia było podyktowane koniecznością uregulowania zasad ochrony, użytkowania i zagospodarowania terenu o unikatowych walorach przyrodniczych i krajobrazowych. Uchwałą nr XIV/130/99 z 29 grudnia 1999 r. Rada Miasta w Bytowie ustanowiła na tym terenie użytek ekologiczny, w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 16 października 1999 r. o ochronie przyrody. Ograniczenia i zakazy tej uchwały znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonej części planu miejscowego. W planie zdefiniowano strefę równowagi przyrodniczo- krajobrazowej jeziora obejmującą obszar zlewni jeziora Jeleń. Obszar opracowania obejmuje 333 ha i jest położony w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi". Organ podkreślił przy tym, że Jezioro Jeleń jest jednym z 160 unikatowych zbiorników lobeliowych w kraju. Z chwilą zaś wprowadzenia systemu Natura 2000 jeziora lobeliowe uznano za siedliska przyrodnicze wymagające ochrony.
Organ wyjaśnił, że teren opracowania został podzielony na trzy obszary: północny, zachodni i południowy. Wiodącą funkcją planu są tereny rolnicze o wysokiej wartości ekologicznej. Przewidziane w planie miejscowym tereny pod zabudowę mieszkaniową zostały przy tym wyznaczone po wykonaniu szczegółowej analizy rolnośrodowiskowej. Na tej podstawie wyznaczono nieliczne lokalizacje ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym na działkach o powierzchni minimum 3000 m2. Nowe zagrody dopuszczono jedynie wzdłuż ul. K., w bezpiecznej odległości od zbiornika wodnego. Z obszaru ponad 300 ha, jedynie 10 ha zostało przeznaczone pod funkcje mieszkaniowe. Są to trzy zespoły zabudowy zlokalizowane na terenach spełniających dodatkowe wymagania w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej oraz obsługi komunikacyjnej. Dopuszczono przy tym możliwość przekształcenia gospodarstw rolnych w gospodarstwa agroturystyczne. Działki skarżących nr [...] i [...], obręb P., położone są w planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 44RP – teren użytków rolnych o wysokiej wartości ekologicznej i krajobrazowej. Do pozostawienia zarośla i zadrzewienia śródpolne (...). Zgodnie z postanowieniami planu tereny RP są wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy.
Organ podkreślił, że protest w sprawie przeznaczenia ww. działek złożył do projektu planu ówczesny ich właściciel, M. J., a organ podtrzymuje stanowisko w zakresie odrzucenia tego protestu.
Odnosząc się do argumentacji skargi organ wyjaśnił także, że brak jest możliwości zabudowy działki nr [...], gdyż znajduje się ona na terenie 44RP, natomiast działki [...]-[...] stanowią już istniejącą zabudowę zagrodową.
W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego WSA Rada Miasta uzupełniła swoje stanowisko, przedstawiając wyjaśnienia odnośnie do możliwości zabudowy działek nr [...] i [...] oraz wskazując położenie tych działek na mapie i przedstawiając wyrys ze Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p.
Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem, tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Nr XLV/313/2002 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strefy równowagi przyrodniczo-krajobrazowej jeziora Jeleń (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 nr 70, poz. 1565, dalej także "m.p.z.p." albo jak wcześniej "plan miejscowy"). Kontrolą objęto kwestie dopuszczalności skargi oraz zasadności jej zarzutów.
Skarga wniesiona na m.p.z.p., oparta została na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zbadał zatem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 u.s.g., wnoszona jest skarga.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżący są właścicielami nieruchomości położnej w obrębie zaskarżonego m.p.z.p., tj. działek nr [...] i [...], obręb P., znajdujących się na terenie oznaczonym w planie symbolem 44RP, tj. teren użytków rolnych o wysokiej wartości ekologicznej i krajobrazowej z wyłączonym prawem do zabudowy, a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie.
Sąd wyjaśnia też, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to tylko w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa, czy też wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy. Innymi słowy zatem, fakt posiadania legitymacji do zaskarżenia uchwały nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona sprzeczna z prawem.
W dalszej kolejności wskazania wymaga, że skarżący wezwali pismem z 10 sierpnia 2023 r. organ do usunięcia naruszenia prawa, co oznacza że wyczerpali środki prawne poprzedzające możliwość wniesienia niniejszej skargi, a wynikające z przepisów prawa obowiązujących w odniesieniu do skarżonego aktu. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie wzorem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały są przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej u.z.p., która utraciła moc w wyniku wejścia w życie w dniu 11 lipca 2003 r. u.p.z.p. Jednakże, zgodnie z przepisem przejściowym art. 85 ust. 2 u.p.z.p., ze względu na to, że uchwała nr XXV/202/97 o przystąpieniu do sporządzania niniejszego planu podjęta została w dniu 2 lipca 1997 r., zaskarżony plan procedowany był i uchwalony w oparciu o przepisy u.z.p.
Na podstawie art. ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.z.p. gmina została uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina ma więc prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa, gdyż jego granice wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Stosownie bowiem do treści art. 3 u.z.p. w granicach zakreślonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,
2) ochrony własnego interesu, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Kontroli sądu podlega zatem sposób realizacji przez gminę władztwa planistycznego w zakresie przełożenia na język norm prawa miejscowego zasad przeznaczenia nieruchomości. Ponadto, obok cytowanego wyżej art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem są nieważne, zakres kontroli aktów prawa miejscowego wyznaczał z art. 27 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Odnośnie do naruszenia trybu postępowania, mimo że skarżący nie podnosili tego rodzaju zarzutów, kontrola Sądu wykazała, że zaskarżona uchwała powstała w przepisanej ku temu ścieżce legislacji gminnej (art. 18 oraz 22 – 26 u.z.p.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że projekt planu miejscowego był wyłożony do publicznego wglądu (zawiadomienie z 13 lutego 2022 r.). W toku procedury uchwalania planu miejscowego M. J., ówczesny właściciel działek nr [...] (dla której prowadzono KW [...]) i [...] (KW [...]), pismem złożonym 3 kwietnia 2002 r. wniósł o ich przeznaczenie na cele rekreacyjne. Uchwałą nr XLV/312/2002 z 17 lipca 2002 r. Rada Miejska w Bytowie, odrzuciła tak wniesiony protest, na co również wskazała w odpowiedzi na skargę. W toku procedury planistycznej sporządzona została prognoza skutków wpływu ustaleń planu miejscowego na środowisko przyrodnicze, a także przeprowadzone zostały wynikające z przepisów prawa uzgodnienia i opinie organów współdziałających.
Odnośnie do zgodności uchwały z przepisami prawa, w tym w kwestii uwzględnienia zasad ogólnych, immanentnie związanych z procesem planowania przestrzennego (jak np. zasada władztwa planistycznego, proporcjonalności ograniczeń, równości) wskazać należy, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
Tak więc w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały planistycznej, gmina nie miała, jak również nie ma jej w świetle obowiązujących przepisów, absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.
Zasada ta wynika natomiast z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
Dlatego też zadaniem sądu jest nie tylko skontrolowanie procedury uchwalania planu, ale też tego, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej, jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę, czy innych dodatkowych wyjaśnień na etapie postępowania sądowego. Jak wynika z argumentacji organu gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, wprowadzone ograniczenia w odniesieniu do nieruchomości skarżących, w tym wyłączenie możliwości ich zabudowy, wynikają z unikatowych walorów środowiskowych obszaru, na którym się znajdują, a w szczególności z bliskości ich położenia w sąsiedztwie lobeliowego jeziora Jeleń, wymagającego szczególnej ochrony ekosystemowej. Zdaniem organu, wprowadzone w planie ograniczenia w zabudowie są adekwatnie do walorów terenów, mają na celu ochronę nie tylko jeziora Jeleń, ale także krajobrazu i utworzonej wokół niego otuliny. Przewidziane w planie tereny, w tym także te na których dopuszczono zabudowę, wyznaczono po dokonaniu szczegółowej analizy środowiskowej z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań przyrodniczych. Na obszarze objętym planem o powierzchni ponad 300 ha tylko 10 ha zostało przeznaczonych pod zabudowę, przy uwzględnieniu takich kryteriów jak: odległość od zbiornika wodnego, wymagania w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej. W ocenie Sądu, argumentacja organu co do charakteru i wysokich walorów środowiskowych jeziora Jeleń, a także walorów krajobrazowych tego obszaru znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, a także późniejszych aktach prawnych podejmowanych przez organy administracji w odniesieniu do jeziora Jeleń i sąsiednich jezior lobeliowych (uchwała z 25 maja 2016 r. o ustanowieniu go użytkiem ekologicznym, rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Bytowskie Jeziora Lobeliowe (PLH220005), zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 12 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Bytowskie Jeziora Lobeliowe PLH220005).
Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wartościami obligatoryjnie uwzględnianymi w zagospodarowaniu przestrzennym są, m. in. wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p.). Wymagania ochrony środowiska, jak wynika z powołanej już wyżej, a sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, stanowią zarazem ten rodzaj wartości, które mogą uzasadniać wprowadzanie ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, a więc również w korzystaniu z prawa własności. Co więcej, zidentyfikowanie przez organ uchwałodawczy walorów środowiskowych przestrzeni, uzasadniających ochronę środowiska lub jego poszczególnych elementów, kreuje powinność ich uwzględnienia w aktach prawa miejscowego. Kontroli sądu podlega w takiej sytuacji prawidłowość identyfikacji tych walorów (czy na danym terenie faktycznie istnieją zasoby przyrodnicze, wymagające ochrony) oraz rodzaj skorelowanej z nimi ochrony (czy ochrona tych walorów wymaga tak sformułowanych nakazów i ograniczeń w planie miejscowym). Jak wynika z art. 4 pkt 1 obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, cele ochrony przyrody są realizowane przez: uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gmin. Plan miejscowy uchwalono przy tym w zgodzie z obowiązującym wówczas Studium (uchwała Rady Miejskiej w Bytowie nr XLII/303/2002 z 12 czerwca 2002 r.), zgodnie z którym analizowane działki były położone w strefie zagospodarowania ekstensywnego bez możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. W aktualnie obowiązującym studium (uchwała nr IX/77/2019 z 26 czerwca 2019 r.) działki te zlokalizowane są na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Jak wynika z postanowień zaskarżonego planu działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 44RP, tj. teren użytków rolnych o wysokiej wartości ekologicznej i krajobrazowej. Do pozostawienia zarośla i zadrzewienia śródpolne (por. rozdział 8 planu w części opisanej symbolem 44RP). Zgodnie z § 16 ust. 1 planu miejscowego, zabudowa może być realizowana tylko w miejscach ustalonych w planie. Natomiast zgodnie z § 19 planu miejscowego ustala się tereny rolnicze o wysokiej wartości ekologicznej i krajobrazowej wyłączone z zabudowy, w tym również z zabudowy związanej z produkcja rolniczą, oznaczone na rysunku planu symbolem RP.
W ocenie Sądu, zestawienie podlegających ochronie walorów przyrodniczych przestrzeni w postaci jeziora lobeliowego Jeleń, jego charakterystyka i wymogi ochrony prowadzą do wniosku, że ograniczając sposób wykonywania prawa własności skarżących w odniesieniu do działek nr [...] i [...] w obrębie P., gmina B. - gmina działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, w ramach którego prawidłowo zidentyfikowała środowiskowe walory przestrzeni i wymagania jej ochrony. W ocenie Sądu, organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego – także w zakresie, w jakim na terenie 44RP nie przewidział możliwości zabudowy. Zwrócić przy tym należy uwagę, na uchwałę nr XIV/130/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie uznania za użytki ekologiczne jezior lobeliowych, zlokalizowanych na terenie gminy Bytów, wydaną w oparciu o ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Uchwała ta utraciła moc na podstawie § 5 uchwały z 25 maja 2016 r. nr XVIII/188/2016 w sprawie ustanowienia jezior: Płoczyca, Rekowskie, Leniwe, Mała Boruja, Wiejskie, Gubisz, Ząbinowickie, Stary Staw, Jeleń użytkami ekologicznymi (Dz. Urz. Woj. Pom. 2016, poz. 2109), jednakże na podstawie § 1 uchwały z 25 maja 2016 r., jezioro Jeleń ustanowiono dalej użytkiem ekologicznym, wprowadzając zakazy w § 2 uchwały.
W toku postępowania planistycznego sporządzona została także prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze przez biegłą Wojewody w zakresie ochrony środowiska. W dokumencie tym wskazano, że teren znajduje się w rejonie o bardzo wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, stanowi fragment otuliny Parku Krajobrazowego "Dolina Słupi". Funkcjonowanie Otuliny określa uchwała nr X/42/81 WRN w Słupsku z dnia 8 grudnia 1981 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Dolina Słupi, Dz. Urz. Woj. Słupskiego nr 31, poz. 185 z 1994 r). Najcenniejszy element środowiska przyrodniczego stanowi jezioro Jeleń, reprezentujące unikalną na Pomorzu oraz w kraju, grupę jezior lobeliowych o typie oligotroficznym, z charakterystyczną roślinnością, na którą składają się m.in. gatunki ściśle chronione: lobelia jeziorna i poryblin jeziorny, a także brzeżyca jednokwiatowa. (s.11). W dokumencie wskazano przy tym, że projekt planu zawiera rozwiązania ograniczające negatywny wpływ na środowisko: m.in. dopuszcza się zabudowę tylko niewielkiej części obszaru (s. 17). Źródłem największych zmian w środowisku będzie przy tym realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na terenie 3MN, 4MN, 22MN, 28MN, 41 MN, 45MN, 53MN), pensjonatowej o charakterze socjalnym (19UP), a także urządzenia i funkcjonowanie terenów usług turystycznych, sportowo-rekreacyjnych i rekreacyjnych (s. 18). Jednocześnie, zabudowa rozproszona stanowi jedno z najistotniejszych zagrożeń dla kondycji ekologicznej tego typu jeziora.
Już na marginesie wskazania wymaga, że środowiskowe znaczenie tego obszaru i charakter zagrożeń dla niego odzwierciedlają: późniejsze rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Bytowskie Jeziora Lobeliowe (PLH220005) (Dz. U z 2021 r., poz. 1290) oraz zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Bytowskie Jeziora Lobeliowe PLH220005 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 1320), zmienione zarządzeniem z 16 maja 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2017, poz. 2074), w którym w załączniku nr 2 jako istniejące zagrożenie wpisano E01.03 zabudowa rozproszona, E01.04 inne typy zabudowy – na obrzeżach części jezior lobeliowych obszaru ulokowane są zabudowania – zwłaszcza w pasie 100 m od linii brzegowej jezior lobeliowych. W efekcie, położenie zabudowy w bezpośredniej bliskości jezior zidentyfikowane zostało w tym akcie jako zagrożenie dla jeziora lobeliowego Jeleń. Celem działań ochronnych (załącznik nr 3 do zarządzenia) jest utrzymanie siedliska w co najmniej dotychczasowym, niezadawalającym (U1) stanie ochrony oraz niepogarszanie wskazanych tam wskaźników. W ocenie Sądu, potwierdza to, że wprowadzone ograniczenia są adekwatne do stwierdzonych walorów środowiskowych przestrzeni oraz wymogów jej ochrony.
W rozpatrywanej sprawie wskazania wymaga także, że z załączonych do skargi wydruków ksiąg wieczystych wynika, że skarżący nabyli działki na podstawie umowy przeniesienia własności z 25 sierpnia 2021 r., zatem powinni posiadać wiedzę odnośnie do treści planu miejscowego i ograniczeń w ich zabudowie z niego wynikających. Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że wykluczenie możliwości zabudowy na działkach nr [...] i [...] znalazło odzwierciedlenie w treści umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, która odnotowuje treść zaświadczenia Burmistrza Bytowa z 10 czerwca 2021 r. o zakazie zabudowy. Skarżący zatem w pełni świadomie nabyli nieruchomości, których stan prawny, ukształtowany także przepisami prawa miejscowego, obejmował istnienie istotnych ograniczeń związanych z możliwością ich zabudowy ze względów ekologicznych.
Sąd nie podziela stanowiska skarżących o dyskryminacyjnym charakterze zaskarżonych postanowień planu poprzez umożliwienia prawa zabudowy pozostałym właścicielom nieruchomości sąsiednich, przychylając się do stanowiska organu w tym zakresie. Na działce nr [...] w strefie 44RP brak jest możliwości zabudowy, natomiast pozostałe wskazane przez skarżących działki zostały zabudowane już wcześniej lub też znajdują się w dalszej odległości od jeziora Jeleń. Zdaniem Sądu, organ w planie miejscowym dokonał adekwatnego do zidentyfikowanych wyjątkowych walorów przyrodniczych terenu - wyznaczenia miejsc dopuszczalnej zabudowy, a wprowadzone ograniczenia i zakazy, w tym zakaz zabudowy w odniesieniu do działek skarżących, służą wyeliminowaniu obiektywnych zagrożeń dla tych walorów. Jednym z takich zagrożeń jest zabudowa, w szczególności rozproszona. Organ uwzględnił przy tym fakt już istniejącej w dacie uchwalania planu zabudowy, która znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących oraz wprowadził możliwość nowej zabudowy, uwzględniając przy tym w szczególności odległość od zbiornika wodnego. Niewątpliwie nie oznacza to tożsamości sytuacji faktycznej i prawnej skarżących i właścicieli działek, na których bądź istniała zabudowy lub też została dopuszczona (np. 23MR). Strefa 23MR niewątpliwie znajduje się w dalszej odległości od Jeziora Jeleń niż działki skarżących. Skarżący, o czym już mowa była powyżej, nabyli swoje nieruchomości w 2021 r., mając pełną świadomość towarzyszących im ograniczeń prawnych dotyczących zabudowy, ustanowionych ze względu na szczególne walory przyrodnicze oraz konieczność ochrony środowiska. Z uwagi na dokonane ustalenia Sąd nie podziela stanowiska skarżących o zasadności dopuszczenia zabudowy na spornych działkach z uwagi na położenie gruntów w granicach jednostki osadniczej oraz z uwagi na coraz mniejszą dostępność gruntów do zabudowy czy wzrost cen.
Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących został naruszony w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasady proporcjonalności ograniczeń oraz ochrony prawa własności, a także z przekroczeniem wyznaczonych przepisami prawa granic władztwa planistycznego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.