II SA/Gd 95/21

II SA/Gd 95/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2392/21 - Wyrok NSA z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 134 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. i A. G. na decyzję Wojewody z dnia 10 grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
A. G. i K. G. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z 10 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 7 września 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 26 sierpnia 2019 r. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa ulicy W. wraz z budową kanalizacji deszczowej i oświetlenia w miejscowości K., gmina K., zwaną dalej decyzją "zrid". Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [..], powstała z podziału działki nr [..]. Nieruchomość ta przeszła na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na własność Gminy z dniem 7 listopada 2019 r., tj. w którym decyzja z 26 sierpnia 2019 r., stała się ostateczna. Współwłaścicielami ww. działki na dzień wydania decyzji byli A. i K. G., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.
Decyzją z 7 września 2020 r., nr [..], Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] w kwocie 42 794 zł oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy do wypłaty odszkodowania. Organ podkreślił, że podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z 10 grudnia 2019 r., zgodnie z którym ww. nieruchomość stanowiła działkę gruntu niezabudowaną, przez którą przebiega linia elektroenergetyczna oraz posadowione są słupy elektroenergetyczne. Nieruchomość objęta była w dniu sporządzenia operatu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy z 25 sierpnia 2015 r nr X/85/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z analizy którego wynika, że wyceniana działka zlokalizowana jest na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej (strefa C.12.ML) - powierzchnia ok. 115,00 m2 oraz na terenie ulicy klasy D - dojazdowej (strefa 17.KD.D) - powierzchnia ok. 523,00 m2. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych oznaczonych w dokumentach planistycznych jako teren zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych dla potrzeb możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści". Ze względu na niewielką ilość transakcji przeznaczonych pod komunikację rzeczoznawca za okres badania cen objął 36 miesięcy "wstecz" od daty wyceny, tzn. od grudnia 2016 r. do grudnia 2019 r., natomiast w przypadku transakcji przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniowo-usługową (w ramach rekreacji indywidualnej plan miejscowy dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) za okres badania cen przyjął 24 miesiące "wstecz" od daty wyceny, tzn. od grudnia 2017 r. do grudnia 2019 r.
Rzeczoznawca przeprowadził obliczenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami i ustalił, że na badanym rynku nieruchomości o funkcji komunikacji we wskazanym okresie, ceny transakcji wybranych do porównań nieruchomości kształtowały się na poziomie od 0,97 zł do 128,00 zł za 1 m2. Cena średnia ustalona na podstawie powyższych transakcji wyniosła 47,02 zł/m2. Po odrzuceniu transakcji nieruchomości o cenach skrajnie niskich i skrajnie wysokich budzących wątpliwości co do ich rynkowego charakteru oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego typu rzeczoznawca wybrał 13 transakcji, których ceny kształtowały się na poziomie od 40,19 zł do 66,67 zł za 1 m2. Następnie nieruchomości przyjęte do porównań skorygowano odpowiednimi poprawkami kwotowymi ze względu na istniejące pomiędzy nimi różnice w ich cechach szczególnych (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości oraz ranga drogi). Wyceniana działka posiadała cechy dobre w odniesieniu do lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej i rangi drogi oraz cechę bardzo dobrą w odniesieniu do ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości. W związku z powyższym, za wartość rynkową, przy uwzględnieniu charakterystycznych cech wycenianej nieruchomości, uznana została kwota w wysokości 50,89 zł/m2. Zatem wartość rynkowa części działki nr [..] o pow. 523 m2 została określona na kwotę 26.615 zł.
Następnie dokonano wyceny części działki przeznaczonej pod zabudowę rekreacji indywidualnej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Ze względu na brak dostatecznej liczby danych dotyczących cen transakcyjnych, wagi cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie badań preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości i analizy rynku lokalnego nieruchomości gruntowej niezabudowanej. We wskazanym powyżej okresie ceny transakcji wybranych do porównań nieruchomości kształtowały się na poziomie od 72,16 zł do 230,86 za 1 m2. Po odrzuceniu transakcji nieruchomości o cenach skrajnie niskich i skrajnie wysokich oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego rynku rzeczoznawca wybrał 23 transakcje, których ceny kształtowały się na poziomie od 90,31 zł do 173,24 zł za 1 m2. Następnie nieruchomości przyjęte do porównań skorygowano odpowiednimi poprawkami kwotowymi ze względu na istniejące pomiędzy nimi różnice w ich cechach szczególnych (lokalizacja szczegółowa, droga dojazdowa, dostęp do uzbrojenia technicznego, ograniczenia prawne w użytkowaniu nieruchomości, ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości). Wyceniana działka posiadała cechę bardzo dobrą w odniesieniu do ograniczeń fizycznych w użytkowaniu nieruchomości, cechy dobre z uwagi na lokalizację szczegółową, drogę dojazdową i dostęp do uzbrojenia technicznego oraz cechę średnią w odniesieniu do ograniczeń prawnych w użytkowaniu nieruchomości. W związku z tym, za wartość rynkową, przy uwzględnieniu charakterystycznych cech wycenianej nieruchomości, uznana została kwota w wysokości 140,69 zł/m2. Zatem wartość rynkowa części nieruchomości o pow. 115 m2, zlokalizowanej w obrębie terenów przeznaczonych pod zabudowę została określona na kwotę 16.179 zł.
W ocenie organu analiza transakcji nieruchomości badanych typów (nieruchomości o funkcji terenów komunikacji i terenów zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej) pozwoliła stwierdzić, że ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej osiągają na przyjętym rynku wartości zdecydowanie wyższe od terenów komunikacyjnych. Z tego względu można stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia - budowa drogi gminnej, nie spowodowało zwiększenia się jej wartości. Dla dalszych obliczeń przyjęto aktualną funkcję terenu - teren zabudowy rekreacji indywidualnej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla pozostałej części nieruchomości, tj. dla pow. 523 m2 przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie uległo zmianie. W ten sposób rzeczoznawca prawidłowo zdaniem organu określił wartość łączną prawa własności do gruntu na kwotę 42.794,00 zł.
Wojewoda, rozpoznając odwołanie A. G. i K. G., decyzją z 10 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 7 września 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Organ podzielił ustalenia organu pierwszej instancji i, podobnie jak Starosta, uznał wycenę rzeczoznawcy za sporządzoną prawidłowo. Zarzut skarżących dotyczący przyjęcia w procesie wyceny transakcji nieruchomości z miejscowości odległych o wiele kilometrów od K. uznał Wojewoda za bezpodstawny. Wskazano, że analizując transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegły przyjął do bezpośrednich porównań transakcje nieruchomości położonych na terenie gminy K. Natomiast badając transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym biegły przyjął do bezpośrednich porównań jedynie transakcje położone w obrębie K. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu, że rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do kwestii muru oporowego dzielącego działkę nr [..] od niżej położonej ulicy wskazano, uznając go za nietrafny, że zgodnie z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego z 27 lipca 2020 r., murek znajduje się poza granicami działki i posadowiony jest na terenie działki sąsiedniej, będącej własnością Gminy, w związku z tym nie mógł zostać uwzględniony w przedmiotowym operacie szacunkowym. Odnosząc się do twierdzenia A. i K. G., że są zainteresowani tylko zamianą gruntu za grunt wskazano, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Stronie nie przysługuje jednak w tej materii żadne roszczenie. Na koniec organ wskazał, że nie nastąpiło wydanie działki nr [..] przez jej dotychczasowych współwłaścicieli w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, zatem przepis ten, uprawniający do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, nie może mieć zastosowania w sprawie.
A. G. i K. G. w skardze na decyzję Wojewody z 10 grudnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 7 września 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, wnieśli o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o wykonanie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ operat, na którym oparły się organy, jest nierzetelny, sporządzony został z naruszeniem prawa i w oparciu o niewłaściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących organ nie rozpatrzył wniesionych przez skarżących zarzutów do operatu, a biegły nie podał adresów i cech nieruchomości podobnych, co uniemożliwia zweryfikowanie jego ustaleń. Co więcej, do porównania przyjęto dowolnie wybrane nieruchomości nie weryfikując, czy są one rzeczywiście podobne do nieruchomości wywłaszczonej. Rzeczoznawca oparł swoje ustalenia dotyczące wielkości części przedmiotowej działki o funkcji komunikacyjnej na pomiarach wykonanych w programie Microstation i na ankiecie przeprowadzonej wśród przypadkowych osób zamiast na ustaleniach geodety, nie dołączył przy tym operatu geodezyjnego. W ocenie skarżących, rzeczoznawca nie uwzględnił, że ceny działek uległy zmianie w okresie analizowanym, a stosując metodę porównywania parami nie podał wartości cech nieruchomości podobnych (tabele od 1 do 4 w operacie), nie zastosował ekstrapolacji w stosunku do nieruchomości o skrajnych cenach oraz zasady korzyści. Zdaniem skarżących w związku z brakiem transakcji rynkowych dla działek drogowych rzeczoznawca powinien wycenić całą wywłaszczoną działkę według cen jak dla gruntów przyległych, czyli przeznaczonych pod budownictwo. Z racji wyjątkowych walorów wywłaszczonej działki położonej przy brzegu jeziora jej wartość jest zbliżona do maksymalnej ceny wymienionej w tabeli 3 na stronie 17 operatu, czyli 230 zł, w konsekwencji jej wartość rynkowa to ok. 147 000 złotych.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego oparcia decyzji na podstawie niewłaściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że Wojewoda pozyskał zaświadczenie planistyczne z 4 grudnia 2020 r., zgodnie z którym działka nr [..] zlokalizowana w obrębie K., gm. K. według stanu na dzień 26 sierpnia 2019 r. była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwalą Rady Gminy z 29 marca 2011 r. nr VI/35/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K. w gminie K. obejmującego teren wzdłuż ul. W. ograniczony zbiornikiem K., obrębem P., obrębem B. oraz obrębem Ł. (Dz. Urz. Woj. Nr 44 z 21.04.2011 r., poz. 1034). Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [..] położona była na terenach zabudowy rekreacji indywidualnej w wydzieleniu dopuszczającym funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (strefa C.12.ML wydzieleni 12/1.3.MN) oraz na terenie ulicy klasy dojazdowej (strefa 17.KD.D). W operacie szacunkowym z 10 grudnia 2019 r. został omyłkowo wskazany niewłaściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak nie miało to wpływu na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca M. G. dołączył do wyceny z 10 grudnia 2019 r. zaświadczenie planistyczne z 9 grudnia 2019 r. nr [..], zgodnie z którym działka nr [..] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z 29 marca 2011 r. Nr VI/35/2011., według którego położona jest w części na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej w wydzieleniu dopuszczającym funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie ulicy klasy dojazdowej. Biegły w wycenie z 10 grudnia 2019 r. przyjął przeznaczenie planistyczne działki nr [..] na dzień wydania decyzji zrid, zgodne z przeznaczeniem planistycznym wskazanym w zaświadczeniach planistycznych z 4 grudnia 2019 r. i z 9 grudnia 2019 r., stanowiącym załącznik do wyceny. W związku z tym w wycenie z 10 grudnia 2019 r. przyjęto prawidłowe przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid.
Skarżący w piśmie procesowym z 5 marca 2021 r. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości wskazując, że operat wykonany na zlecenie Wójta Gminy stracił 10 grudnia 2020 r. ważność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 10 grudnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [..] przejętą na rzecz Gminy na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o operat szacunkowy z 10 grudnia 2019 r., sporządzony na zlecenie organu I instancji.
Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz.U. 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, w związku z czym decyzja zrid zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 12 ust. 4 ustawy takie nieruchomości stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).
Natomiast art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca taki sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Należy przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania.
Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody. Operat musi zarazem spełniać wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, niebudzącym wątpliwości przedstawieniu cech różniących te nieruchomości w stosunku do nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, a także na wyczerpującym wyjaśnieniu przyjętych przez rzeczoznawcę wyborów w tym zakresie.
Dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu organy uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz podmiotu publicznego działkę i orzekający sąd ocenę tę podziela.
Należy zauważyć, że biegły zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy czym, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W celu wyodrębnienia takich nieruchomości biegły ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid, tj. w dniu 26 sierpnia 2019 r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr X/85/2015 Rady Gminy z dnia 25 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym działka nr [..] położona jest w części na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej - C.12.ML, w wydzieleniu z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej 12/1.3.MN oraz w części na terenie ulicy dojazdowej (17.KDD.D).
Zdaniem sądu, powyższe ustalenia są prawidłowe, mimo iż – jak trafnie wskazano w skardze – rzeczoznawca w treści opinii powołał niewłaściwy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym bowiem zakresie trzeba zauważyć, że Wojewoda pozyskał od właściwego organu zaświadczenie planistyczne z 4 grudnia 2020 r., zgodnie z którym "działka nr [..] zlokalizowana w obrębie K., gm. K. wg stanu na dzień 26 sierpnia 2019 r. była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwalą Rady Gminy Nr VI/35/2011 z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu K. w gminie K. obejmującego teren wzdłuż ul W. ograniczony zbiornikiem K., obrębem P., obrębem B. oraz obrębem Ł. (Dz. Urz. Woj. Nr 44 z 21.04.2011 r., poz. 1034). Zgodnie z zapisami ww. planu działka nr [...] położona była na terenach zabudowy rekreacji indywidualnej w wydzieleniu dopuszczającym funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (strefa C.12.ML wydzieleni 12/1.3.MN) oraz na terenie ulicy klasy dojazdowej (strefa 17.KD.D)". Natomiast do operatu szacunkowego biegły dołączył zaświadczenie planistyczne z 9 grudnia 2019 r. nr [..], zgodnie z którym działka nr [..] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr VI/35/2011 z dnia 29 marca 2011 r., położona jest w części na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej w wydzieleniu dopuszczającym funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie ulicy klasy dojazdowej.
Powyższe oznacza, że w operacie szacunkowym z 10 grudnia 2019 r. został omyłkowo przez rzeczoznawcę wskazany niewłaściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie miało to wpływu na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż postanowienia zarówno planu powołanego w operacie, jak i właściwego planu z 2011 r., są takie same w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [..]. Nie ulega więc wątpliwości, że ma ona przeznaczenie częściowo pod zabudowę rekreacji indywidualnej z dopuszczoną funkcją zabudowy mieszkaniowej oraz w części pod ulicę dojazdową, co prawidłowo ustalił biegły.
Wątpliwości sądu nie budzi też przeprowadzony podział powierzchni działki na poszczególne rodzaje jej przeznaczenia w planie. Czynności tych biegły dokonał przy użyciu programu Microstation na podstawie udostępnionej mapy z naniesionymi granicami działki w konsekwencji czego ustalono, że część działki nr [..] o powierzchni około 115 m2 położona jest na terenie zabudowy rekreacji indywidualnej (strefa C.12.ML), natomiast część ww. działki o powierzchni około 523 m2 położona jest na terenie ulicy klasy D - dojazdowej (strefa 17.KD.D). Powyższe miało natomiast wpływ na zastosowanie bądź niezastosowanie zasady korzyści, co również kwestionują skarżący, którzy uważają, że wartość ww. działki winna być ustalona wyłącznie w oparciu o jej przeznaczenie mieszkaniowe.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że posłużenie się przez biegłego przy ustalaniu powierzchni działki o odmiennych przeznaczeniach planistycznych programem komputerowym było prawidłowe. Program ten bowiem to profesjonalne narzędzie wykorzystywane do modelowania projektowego w architekturze, budownictwie, geodezji, kartografii, mechanice, przemyśle i telekomunikacji. Posłużenie się takim programem stanowi element wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy i nie może podlegać ocenie organów, ani sądu. Ponadto, należy zauważyć, że choć skarżący kwestionuje wykorzystanie tego programu, to nie wykazał, w jaki sposób spowodowało to poczynienie niewłaściwych ustaleń co do tego, jaka powierzchnia działki ma przeznaczenie rekreacyjne i mieszkaniowe, a jaka jest przeznaczona pod ulicę. Nie podał on w szczególności, że na podstawie innych dowodów przeznaczenia te mają inne powierzchnie, niż wskazał biegły.
W tym zakresie wskazać trzeba, że jakkolwiek regułą jest, iż ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie, to nie oznacza, że strona postępowania jest zwolniona od obowiązku podejmowania działań polegających na współdziałaniu z organem w zakresie dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, a zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale także przez stronę postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2502/20 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA), w szczególności zaś – gdy strona kwestionuje fakty ustalone przez organ.
Powyższe ustalenia miały natomiast wpływ na kwestię zastosowania tzw. zasady korzyści przy ustalaniu wartości wycenianej nieruchomości. W tym zakresie sąd również nie dopatrzył się nieprawidłowości, zaś zarzuty skargi w tej kwestii wynikają wyłącznie z braku zrozumienia przez skarżącego działania ww. mechanizmu.
W związku z tym, należy wyjaśnić, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555) dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Powyższe przepisy rozporządzenia stosuje się z uwzględnieniem art. 134 u.g.n., w szczególności zaś ust. 3 i 4 tego przepisu, które statuują właśnie tzw. zasadę korzyści. Zgodnie z tą zasadą, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W konsekwencji § 36 ust. 4 rozporządzenia, a więc wartość rynkową określać się będzie przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.
Co do zasady więc określając wartość rynkową nieruchomości dla celów odszkodowania bierze się pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub decyzji administracyjnej), jednakże tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości, w porównywaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania. Jeżeli natomiast przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, to zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g..n, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przeznaczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia) jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. W takiej sytuacji osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowi nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wyższa wartość nieruchomości, określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (tak E. Bończak-Kucharczyk, Art. 134 wartość rynkowa podstawą ustalenia odszkodowania [w:] E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021).
W niniejszej sprawie, jak ustalono, działka ma przeznaczenie planistyczne w części jako rekreacja indywidulana i zabudowa mieszkaniowa, a w części przeznaczenie drogowe – ulica dojazdowa. Celem wywłaszczenia, wynikającym z decyzji zrid, była zaś komunikacja (droga). W związku z tym, w świetle § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., biegły był zobowiązany do sprawdzenia, jakie ceny osiągają transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod rekreację indywidualną i mieszkaniową, a jakie transakcje nieruchomościami drogowymi. W tym zakresie, zdaniem sądu, prawidłowo zaś stwierdzono, że dla części działki o przeznaczeniu rekreacyjnym i mieszkaniowym, przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia – drogowe, nie powoduje wzrostu jej wartości. Zatem zasada korzyści (ustalenie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia) nie ma w tym wypadku zastosowania. Podobnie, w odniesieniu do części działki przeznaczonej planistycznie pod ulicę nie ma podstaw do zastosowania zasady korzyści, gdyż przeznaczenie planistyczne jest tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia.
W świetle tego, stosując przyjęte przez biegłego podejście porównawcze, należało przyjąć transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym (w odniesieniu do części działki o powierzchni 523 m2) i o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym (dla części o powierzchni 115 m2). Nie było zaś podstaw, jak domagają się tego skarżący, do zastosowania dla całej nieruchomości przeznaczenia mieszkaniowego, gdyż przeczą temu przedstawione reguły dotyczące zasady korzyści.
Sąd nie ma też wątpliwości, że przyjęte do porównania nieruchomości, zarówno o przeznaczeniu komunikacyjny, jak i mieszkaniowym, są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W rozważanym wypadku skarżący podnosi, że w opisie nieruchomości podobnych biegły podał tylko nazwę gminy i obrębu, zaś brak precyzyjnych informacji dyskwalifikuje operat. Ze stwierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości (por. np. wyroki NSA: z 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 762/16; z 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 377/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 274/19; dostępne w CBOSA). Przepisy nie wymagają do uznania, że określona nieruchomość jest podobna tej samej lokalizacji w znaczeniu osiedla lub dzielnicy w mieście. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu, dla którego sporządzana jest opinia, ale i sądu, jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 746/18, dostępny jw.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że opis nieruchomości podobnych winien być na tyle precyzyjny, aby możliwe było ich zidentyfikowanie w zakresie cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Niemniej jednak, identyfikacja ta nie jest konieczna poprzez podanie numeru ewidencyjnego nieruchomości porównawczej. Operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być bowiem źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Natomiast ewentualne konieczne korekty związane z położeniem nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, z obszaru tego samego rynku lokalnego, może być dokonywana w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiednimi współczynnikami. Położenie nieruchomości w innym obrębie ewidencyjnym tego samego rynku lokalnego nie może natomiast przesądzać o braku cechy podobieństwa nieruchomości z nieruchomością wycenianą (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2471/14, dostępny w CBOSA).
W związku z tym, nie można zasadnie zarzucać biegłemu, że w sposób niewystarczający opisał nieruchomości podobne, gdyż w tym celu podał zarówno gminę, jak i obręb, co pozwala na porównanie z nieruchomością wycenianą w zakresie cechy lokalizacja. Nie ma przy tym znaczenia, że – jak podają skarżący – wyceniania nieruchomość znajduje się blisko jeziora, zaś część z nieruchomości komunikacyjnych przyjętych do porównania znajduje się w małych wsiach i z dala od jezior, co ich zdaniem wpływa na ich atrakcyjność i ceny. Wskazać jednak trzeba, że chodzi tu o działki przeznaczone pod komunikację, więc ich położenie w atrakcyjnym miejscu, np. blisko jeziora, nie ma istotnego wpływu na cenę. W takich wypadkach wyższe ceny uzyskują bowiem raczej nieruchomości komunikacyjne położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej czy usługowej, nie zaś terenów rekreacyjnych. Także więc i w tym zakresie podobieństwo porównywanych nieruchomości nie budzi wątpliwości sądu.
Odnośnie zaś do dużej różnicy w zakresie cechy "powierzchnia" dla nieruchomości o funkcji komunikacyjnej należy wskazać, że cecha ta nie wpływała na wartość rynkową nieruchomości porównywanych i nieruchomości wycenianej. Należy bowiem zauważyć, że w odniesieniu do nieruchomości drogowych ich powierzchnia nie jest tak istotna, jak np. w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Przyjęcie nieruchomości zarówno o powierzchni 2 m2, jak i 4486 m2 nie miało więc istotnego znaczenia dla wyników wyceny, bo choć transakcje tymi nieruchomościami miały udział w określeniu ceny średniej transakcji, to jednak te transakcje, mimo skrajnych powierzchni nieruchomości, nie stanowiły ceny najwyższej, ani najniższej uzyskanej za nieruchomości komunikacyjne. Nie miały więc one przesądzającego znaczenia wpływającego istotnie na wynik wyceny.
Wbrew twierdzeniom skarżących biegły przyjął też skalę ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych. Wskazuje na to wprost treść tabeli nr 5 i tabeli nr 9, gdzie dla każdej cechy przyjęto oceny: bardzo dobra, dobra, średnia, a w niektórych wypadkach także zła. Następnie, każdej cesze przypisano wagę i wyznaczono zakres kwotowy. Powyższe, w ocenie sądu, spełnia powołany przez skarżącego wymóg ustalenia skali ocen cech rynkowych. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszeń w zakresie charakterystyki wycenianej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, gdyż zasadnie ustalono, że cechami, które wpływają na wartość nieruchomości jest lokalizacja szczegółowa, droga dojazdowa (w znaczeniu rodzaju nawierzchni), dostęp do uzbrojenia technicznego, ograniczenia fizyczne i prawne w użytkowaniu.
W konsekwencji, prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że tak sporządzony operat może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], gdyż nie zawiera on błędów czy niejasności, a wszystkie wątpliwe kwestie zostały szczegółowo wyjaśnione przez biegłego w jego wyjaśnieniach z 27 lipca 2020 r. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi. W szczególności, nie sposób zaakceptować zarzutów wskazujących na naruszenie przez biegłego standardów zawodowych przy sporządzaniu wyceny, gdyż twierdzenia te nie są poparte żadnymi dowodami. Natomiast weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Zatem mogli o nią wystąpić także skarżący, jeżeli uważali, że sporządzony w sprawie operat jest wadliwy. Skarżący mogli także przedłożyć kontroperat, co nakładałoby na organy obowiązek odniesienia się do niego i zbadania, czy wynikają z niego inne dane, niż z operatu sporządzonego na zlecenie Starosty, które podważają prawidłowość tego dowodu. Z możliwości tych jednak strony nie skorzystały, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z uzyskanej kwoty odszkodowania i – jak wykazała analiza przeprowadzona przez sąd – nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.
Brak też było, zdaniem sądu, podstaw do powołania biegłego geodety w celu ustalenia, jaka powierzchnia działki wycenianej przeznaczona jest pod zabudowę rekreacji indywidualnej i mieszkaniową, a jaka pod drogę. Jak już bowiem wskazano, w tym zakresie strona skarżąca jedynie podnosi zarzut nieprawidłowości ustaleń, jednakże nie wykazała, aby rzeczywiście istniały wątpliwości, co do tych powierzchni. Brak jest zatem jakiejkolwiek dokumentacji, z której wynikałoby, że udział części drogowej jest mniejszy, do czego faktycznie dążą skarżący. Natomiast przeprowadzając wyliczenia biegły posłużył się profesjonalnym programem, wykorzystywanym także przez geodetów, w związku z czym należy uznać, że jego wyliczenia, przeprowadzone z użyciem wiedzy specjalistycznej i branżowego narzędzia, są wiarygodne na tyle, iż angażowanie biegłego geodety nie jest w sprawie uzasadnione i służyłoby przedłużeniu postępowania. Jeżeli zaś strona miałaby uzasadnione wątpliwości, poparte dowodami, to winna je przedstawić bądź też wykorzystać tryb art. 157 ust. 1 u.g.n.
Podsumowując powyższe rozważania sąd uznał, że zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda, wypełniły obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu z grudnia 2019 r., uwzględniając przy tym zastrzeżenia strony. Aby zaś wyjaśnić powstałe wątpliwości, pozyskano wyjaśnienia biegłego, które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez Starostę nie zawierało uchybień, które powodowałyby, że nie mogło ono stanowić podstawy ustaleń co do wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a.
W efekcie organy dokonały prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, spełniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. W tej sytuacji, po dokonaniu ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, zasadnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie skierowania sprawy na posiedzenie) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).