II SA/GD 949/23

II SA/Gd 949/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 468/24 - Postanowienie NSA z 2024-09-18
II OZ 210/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-08
II OZ 853/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. L. i J. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r., nr WOP.7721.4.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. L. i J. L. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. L. i J. L. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 5 września 2024 r., nr WOP.7721.4.2020.GD, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie (dalej jako: PINB) z 13 grudnia 2019 r.,
nr PNB-7141/29/40/17/PB, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 8 listopada 2017 r. organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia technicznego związanego z warsztatem posadowionym na terenie zabudowanej działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. D. [...] w miejscowości T., gm. T. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2017 r. ustalono, że na działce znajduje się wybudowany w 1986 r. budynek warsztatowy dwukondygnacyjny, zawierający garaż, magazyn, warsztat i szatnię dla pracowników. Częściowo w budynku oraz częściowo na zewnątrz budynku w latach 2009 - 2010 została wykonana stalowa konstrukcja wsporcza pod wciągarkę, składająca się z belki oraz słupa znajdującego się przy ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...]. Z przedłożonego projektu technicznego z czerwca 2009 r. wykonanego w celu zaprojektowania stalowej konstrukcji wsporczej pod wciągarkę w istniejącym zakładzie mechanicznym wynikało, że inwestycję określono jako "BELKA PODSUWNICOWA W ZAKŁADZIE MECHANICZNYM". W treści opisu technicznego do tego projektu w punkcie 2.0 projektant stwierdził, że na podstawie analizy statycznej planowanego układu można zastosować wyciągarkę o masie własnej około 200 kg i maksymalnym udźwigu 600 kg. Natomiast z oględzin wynikało, że w stosunku do projektu wymiary rzeczywiste są inne (część zewnętrzna jest krótsza o 140 cm, w budynku dłuższa o 152 cm, wysokość słupa jest większa o 23 cm).
Pismem z 8 stycznia 2018 r. organ poinformował strony o zmianie kwalifikacji przedmiotu postępowania z urządzenia technicznego związanego z warsztatem na budowlę - dopuszczoną do eksploatacji przez Urząd Dozoru Technicznego Oddział w Gdańsku w dniu 1 lipca 2011 r. jako urządzenie transportu bliskiego i nazwaną przez ten urząd ciągnikiem linowym. Zdaniem organu, stalowa konstrukcja wsporcza stalowej belki dwuteowej oraz poruszające się po niej urządzenie techniczne - cięgnik linowy - jest w komplecie budowlą w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - obowiązującego w czasie powstania tej budowli. Nieruchoma konstrukcja stalowa po której porusza się cięgnik linowy (dopuszczony do eksploatacji przez Urząd Dozoru Technicznego decyzją z 1 lipca 2011 r.) jest umiejscowiona w znacznej części poza budynkiem warsztatu i zlokalizowana od strony zachodniej bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...], będąc tym samym bliżej położonym (względem budynku mieszkalnego na dz. nr [...] niż przed rokiem 2009) - nowym (z napędem elektrycznym cięgnika) samoistnym źródłem oddziaływania (dźwięki, drgania, zacienianie, woń, zanieczyszczenia) na bezpośrednie otoczenie - zamiast wcześniej - prawdopodobnie powstałej w roku 1986 lub 1987 starej konstrukcji z łańcuchowym wciągnikiem ręcznym. Pomimo tego, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., które obowiązywało w czasie powstania starej konstrukcji, nie wymagana była dla jej zbudowania (montażu) tzw. "zgoda budowlana", to dla powstania całkowicie nowej konstrukcji - zamiast rozebranej starej - zgoda taka była i jest wymagalna. Przesądza o tym przede wszystkim to, że przedmiot postępowania naprawczego nie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli urządzeniem budowlanym (art.3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), ponieważ warsztat został zaprojektowany bez niego, a jest urządzeniem technicznym, które jest budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Zmianę kwalifikacji zakwestionował skarżący.
W tak ustalonym stanie faktycznym PINB postanowieniem z 3 czerwca 2019 r. wstrzymał wykonanie opisanych robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w nakazanym terminie wymienionych w sentencji tego postanowienia dokumentów.
Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone, w konsekwencji czego WINB - postanowieniem z 11 września 2019 r. , utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zmieniając termin wykonania obowiązku na dzień 29 listopada 2019 r.
Wnioskiem z 27 listopada 2019 r. J. L. zwrócił się do PINB o niewszczynanie postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu objętego niniejszym postępowaniem wskazując, że postanowienie WINB z 11 września 2019 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, zaś wszczęcie postępowania nakierowanego na nakazanie rozbiórki obiektu wiąże się z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków dla warsztatu, który korzysta z konstrukcji wsporczej i poruszającego się po nim urządzenia technicznego.
Decyzją z 13 grudnia 2019 r. PINB nakazał skarżącym rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego cięgnika linowego - na terenie nieruchomości zabudowanej, działka nr [...] przy ul. D. [...] w miejscowości T.
W uzasadnieniu przedstawiono tok postępowania, w tym dokonaną zmianę kwalifikację przedmiotu sprawy oraz zebrane dowody wskazujące, że stara konstrukcja wsporcza wraz z łańcuchową wciągarką ręczną jest innym obiektem niż zrealizowany w latach 2009 - 2010, i że powstały obiekt różni się parametrami od wskazanych w projekcie technicznym z czerwca 2009 r. sporządzonym dla belki podsuwnicowej w zakładzie mechanicznym. Organ wskazał, że inwestorzy nie przedłożyli w stosownym terminie dokumentów w celu zalegalizowania samowoli budowlanej.
Odnosząc się do wniosku o niewszczynanie postępowania rozbiórkowego PINB wyjaśnił, że przychylając się do tego żądania naraziłby się na zarzut niepodjęcia nakazanych prawem czynności, ponieważ zaskarżone postanowienie jest ostateczne, a dopiero niniejsza decyzja (będąca następstwem niewykonania przez inwestorów zaskarżonego do sądu postanowienia WINB), nakazująca rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia budowli, wydana w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, podlegać może (w odwołaniu od niej) ocenie w świetle argumentów sformułowanych przez skarżącego we wniosku z dnia 27 listopada 2019 r.
W odwołaniu od tej decyzji zarzucono naruszenie:
art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji, to jest jej doręczenie osobie niebędącej skarżącym ani pełnomocnikiem skarżących w niniejszej sprawie, w związku z czym skarżona decyzja nie wywiera skutków prawnych i ani skarżący, ani organ nie są nią związane;
art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 3 i 6 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie uznania za strony postępowania o nakazanie rozbiórki D. i T. Z., przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wyjaśnień, dlaczego zostali oni uznani za strony i jedynie wskazaniu ich jako strony w rozdzielniku decyzji;
art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że stronami postępowania powinni być właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących, w sytuacji, gdy krąg stron dla postępowania legalizacyjnego określony jest przez art. 28 k.p.a. i konieczne jest posiadanie interesu prawnego przez każdą ze stron postępowania;
art. 28 k.p.a., poprzez uznanie za stronę D. Z. oraz T. Z., w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, by któraś z ww. osób posiadała interes prawny i by którejś z tych osób przysługiwał prymat strony;
art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie za stronę postępowania M. L., syna skarżących, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, ponieważ prowadzi on od 2 stycznia 2013 r. działalność gospodarczą w budynku warsztatu;
art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, gdy występuje zagadnienie wstępne, ponieważ skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie WINB z 11 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 3 czerwca 2019 r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz przedstawienie opisanych dokumentów - przy czym rozstrzygnięcie wskazanej sprawy jest decydujące dla oceny zasadności wydania skarżonej w niniejszej sprawie decyzji i jest w stosunku do niego pierwotne.
Wobec tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi na postanowienie WINB z 11 września 2019 r.
W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja rozbiórkowa została błędnie doręczona nie skarżącym, a ich synowi, który był pełnomocnikiem skarżących w postępowaniu legalizacyjnym. Jednak postępowania dotyczące legalizacji i postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki są dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi i konieczne jest złożenie pełnomocnictwa do każdej z tych spraw. W sytuacji braku złożenia takiego pełnomocnictwa do sprawy dotyczącej rozbiórki, decyzja rozbiórkowa powinna zostać doręczona skarżącym. Ponadto zwrócono uwagę, że w aktach postępowania dotyczącego legalizacji, na etapie procedowania przez PINB, skarżący udzielili pełnomocnictwa dwóm profesjonalnym pełnomocnikom. Zatem organ, przyjmując kontynuację postępowania legalizacyjnego w postępowaniu rozbiórkowym, powinien uznać skuteczność ww. pełnomocnictw w niniejszej sprawie.
Zakwestionowano też krąg stron postępowania wskazując, że w toku postępowania – tak jak w postępowaniu legalizacyjnym – nie zbadano interesu prawnego małżonków Z. W szczególności zauważono, że choć istotnie T. Z. nabył w 2006 r. spadek po L.Z., w tym prawo współwłasności nieruchomości sąsiadującej z działką skarżących, lecz stan ten nie jest zgodny z treścią księgi wieczystej nieruchomości, w której nie wskazano, aby był on jej współwłaścicielem. Organ nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających w powyższym zakresie, arbitralnie przyjmując krąg stron postępowania z postępowania legalizacyjnego.
Jednocześnie, w ich ocenie, do udziału w sprawie powinien być wezwany M. L., który prowadzi działalność gospodarczą - warsztat na terenie działki nr [...], na której to znajduje się urządzenie techniczne, którego rozbiórkę nakazano skarżoną decyzją. Urządzenie to jest niezbędne dla funkcjonowania warsztatu i nakazanie jego rozbiórki naraża również M. L. na ogromne straty. M. L. także posiada w związku z powyższym interes prawny w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu jako strona.
Wreszcie zarzucono, że organ nie wydał żadnego postanowienia ani decyzji odnośnie wniosku skarżącego. Dopiero w kwestionowanej decyzji PINB wyjaśnił, że nie uwzględnia wniosku o zawieszenie postępowania. Tymczasem sam organ powinien zawiesić nieniniejsze postępowanie z urzędu z uwagi na występujące zagadnienie wstępne, rozpatrywane obecnie przez Sąd. Decyzja o nakazie rozbiórki nie powinna zostać wydana do czasu prawomocnego zakończenia postępowania legalizacyjnego.
Wyrokiem z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 673/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżących na postanowienie WINB w sprawie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentacji.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotowy cięgnik do transportu pionowo - poziomego stanowi urządzenie techniczne stanowiące całość techniczno - użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a jego elementy konstrukcyjne betonowe - część budowlaną urządzenia technicznego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że pionowa belka i jej zastrzały umocowane są na stopach betonowych, zaś drugi koniec suwnicy przymocowany jest do belki poziomej wzmocnionej poduszkami betonowymi. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że cięgnik z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno - użytkową, a jego wykonanie nie polegało na montażu jego elementów, lecz na jego budowie. Budowla ta została wykonana bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do wadliwego określenia kręgu stron postępowania Sąd zwrócił uwagę, że niewątpliwie działka, której właścicielami są skarżący, sąsiaduje (graniczy) bezpośrednio z działką należącą do B. L. i J. L., a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony przy granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli przy granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości. Zdaniem Sądu, już sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2398/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę od ww. wyroku Sądu I instancji.
NSA uznał za trafne stanowisko organów nadzoru budowlanego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że cięgnik liniowy do transportu pionowo -poziomego stanowi urządzenie techniczne stanowiące całość techniczno -użytkową, a elementy konstrukcyjne, betonowe – część budowlaną tego urządzenia technicznego i jako całość stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem przyjęto, że budowa tego typu obiektu budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia. W konsekwencji zasadnie przyjęto też tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowanego i nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w treści kwestionowanego postanowienia.
Decyzją z 5 września 2023 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o rozbiórce.
W uzasadnieniu podkreślono, że sądy administracyjne obu instancji podzieliły dokonaną przez organy klasyfikację przedmiotu postępowania i przyjętej procedury. Zwrócono też uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora, a brak złożenia dokumentów określonych w postanowieniu skutkować będzie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki. Zatem, skoro inwestor nie wypełnił obowiązku wynikającego z postanowienia z 11 września 2019 r., zasadne było wydanie nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do braku rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego, WINB podkreślił, że Sąd - postanowieniem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 673/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB z 11 września 2019 r. Ponadto, postępowanie sądowe prowadzone na skutek zaskarżenia ww. postanowienia nie stanowiło zagadnienia wstępnego (w świetle przepisów art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego;
Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a."), mogącego spowodować zawieszenie postępowania. Zatem w realiach rozpatrywanej sprawy, rozpatrzenie ww. wniosku (którego organ I instancji powinien dokonać) i tak nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucili:
naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 77 §1 i 2 w zw. z art. 15 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo że w sprawie nie przeprowadzono w należytym zakresie kontroli zaskarżanego aktu, w szczególności organ II Instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia podstawy faktycznej wydawanej decyzji w zakresie władztwa nad obiektem podlegającym rozbiórce i weryfikacji utraty przez skarżących statusu właścicieli nieruchomości, na której położony jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, w szczególności bacząc na upływ ponad 3 lat od momentu zawiadomienia strony przez organ II Instancji o terminie rozpoznania sprawy pismem z 7 lutego 2020 r.;
naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 11 z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji, pomimo że w sprawie aktywny udział brały osoby nielegitymowane interesem prawnym do udziału w postępowaniu przed organem I Instancji, tj. D. i T. małżonkowie Z.;
naruszenie przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wezwania do udziału w charakterze uczestnika M. L., syna skarżących, który w toku postępowania legitymowany był prawnym tytułem do korzystania z budowli objętej nakazem rozbiórki, a na etapie postępowania następującym po 1 września 2023r. jest jedyną osobą wyposażoną w najsilniejszy interes prawny w uniknięciu rozbiórki obiektu budowalnego jako właściciel nieruchomości, na której obiekt jest położony;
naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 w zw. art. 52 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed datą 19 września 2023r. w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i kierowanie obowiązku prowadzenia prac rozbiórkowych do inwestora, który w dacie orzekania przez organ II Instancji pozbawiony był już możliwości wykonania nałożonego obowiązku.
Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzanie przez Sąd dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego z 1 września 2023 r. rep. A [...] na fakty: przeniesienia przez B. i J. małżonków L. na M. L. własności nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w Tczewie prowadzi KW nr [...], przed datą zakończenia postępowania przez organ II instancji; utraty przez B. i J. małżonków L. władztwa nad nieruchomością, na której położona jest budowla objęta nakazem rozbiórki ,przed datą zakończenia postępowania przez organ II Instancji; dopuszczenie i przeprowadzanie przez Sąd dowodu z dokumentu w wydruku z księgi wieczystej nr [...] na fakty: ujawnienia przez Sąd Rejonowy w Tczewie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości, na której położona jest budowla objęta nakazem rozbiórki, w dacie 1 września 2023 r. poprzedzającej datę wydania zaskarżanej decyzji.
W uzasadnieniu zarzucono, że organ odwoławczy nie podjął jakiejkolwiek aktywności w ustaleniu ewentualnie relewantnych zmian w stanie sprawy, w tym elementarnego zweryfikowania stanu księgi wieczystej, na której położona jest objęta nakazem rozbiórki budowla. Natomiast ustalenia w tym zakresie są istotne z tego względu, że obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W realiach niniejszej sprawy, w dacie 1 września 2023 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ujawniono zmianę właściciela. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyni taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zauważono, że obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, zaś brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie zawiadomił skarżących o przysługujących im uprawnieniach, zatem zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem proceduralnym.
Skarżący zarzucili też, że WINB zaniechał autonomicznego rozważenia ich zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w charakterze stron. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że kwestia uznania małżonków Z. za strony postępowania była już potwierdzona przez "sądy administracyjne obu instancji", lecz należy zauważyć, że WSA w Gdańsku w ogóle nie odnosił się do wyjaśnienia kwestii przysługiwania T.Z. statusu współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której położony jest objęty nakazem rozbiórki obiekt.
Organ odwoławczy nie dostrzega też, że sprawa o nakaz rozbiórki jest sprawą administracyjną w sensie jakościowym odrębną od postępowania zakończonego decyzją o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Stąd proste recypowanie zapatrywania Sądów administracyjnych wyrażonych w toku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji o wstrzymaniu robót, nie jest uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z 8 lutego 2024 r. Sąd dopuścił M. L. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzje organów nadzoru budowalnego nakazujące skarżącym rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej - stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego cięgnika linowego - na terenie nieruchomości zabudowanej, działka nr [...] przy ul. D. [...] w miejscowości T.
Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się w trybie i na warunkach przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
(Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; w skrócie "Prawo budowlane"), tj. w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął i prowadził w trybie art. 48 Prawa budowlanego legalizację samowoli, zaś wątpliwości Sądu nie budzi kwestia zarówno kwalifikacji spornych robót, jak i zastosowanej procedury. Należy bowiem zauważyć, że kwestia prawidłowości określenia przedmiotu postępowania, ustalenie faktu samowoli, jak i właściwego trybu procedowania została już prawomocnie przesądzona. Wyrokiem
z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 673/19 Sąd oddalił bowiem skargę małżonków L. na postanowienie WINB z 11 września 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB 3 czerwca 2019 r. o wstrzymaniu spornych robót budowlanych i obowiązku przedłożenia niezbędnej do legalizacji dokumentacji. W wyroku tym Sąd ocenił kwalifikację cięgnika linowego i robót związanych z jego posadowieniem na działce uznając, że cięgnik linowy wraz z elementami betonowymi stanowi jedną całość techniczno - użytkową, a jego wykonanie polegało nie na montażu jego elementów, lecz na budowie. Sąd przesądził, że w tej sprawie mamy do czynienia z budowlą, której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie więc organy, po ustaleniu, że inwestorzy takowego pozwolenia nie uzyskali, wdrożyły procedurę z art. 48 Prawa budowalnego.
Rozstrzygnięcie Sądu I instancji utrzymał w mocy NSA wyrokiem z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2398/20, akceptując stanowisko, że cięgnik linowy do transportu pionowo - poziomego wraz z elementami konstrukcyjnymi betonowymi stanowi budowlę, której budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a organy zasadnie przyjęły tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś
z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21).
W związku z tym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia co do kwalifikacji spornego obiektu, faktu samowoli oraz trybu procedowania organów nadzoru, którym to rozstrzygnięciem Sąd jest związany, jak również w pełni podziela tę ocenę, na obecnym etapie nie jest możliwe kwestionowanie ww. okoliczności, jak czynią to inwestorzy w skardze, błędnie uznając, iż powyższe wyroki nie zostały wydane w tej samej sprawie.
Również zarzut dotyczący błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności poprzez przyznanie statusu strony D. Z. i T. Z., nie mógł zostać uwzględniony, albowiem także w tej kwestii wypowiedział się Sąd w prawomocnym wyroku - sygn. akt II SA/Gd 2398/20. Sąd ten stwierdził, że niespornie działka, której właścicielami są skarżący, sąsiaduje (graniczy) bezpośrednio z działką należącą do małżonków Z., a ponadto obiekt budowlany, którego dotyczy kontrolowane postępowanie, został posadowiony przy granicy tych nieruchomości. Posadowienie budowli przy granicy działki sąsiadów niewątpliwie ma wpływ na ich prawa, w tym prawo własności nieruchomości.
W niniejszej skardze inwestorzy natomiast zarzucają, że ww. stwierdzenia Sądu nie odnoszą się do podnoszonej przez nich kwestii braku przysługiwania T. Z. statusu współwłaściciela nieruchomości. Nie zauważają jednak, że dalej w uzasadnieniu Sąd za niezasadny uznał zarzut, iż w księdze wieczystej nie zostało ujawnione postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym L. Z. Jak bowiem wskazano, w dacie kontroli skarżonego postanowienia (o wstrzymaniu robót – przypis Sądu) przez Sąd zostało już ujawnione prawo T. Z. w księdze wieczystej nieruchomości. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa w sytuacji, gdy okazywany jest dowód na niezgodność treści księgi ze stanem faktycznym. Takim dowodem w niniejszej sprawie był akt zgonu L. Z. i postanowienie o stwierdzenie nabyciu spadku po nim przez D. Z. i T. Z. Organy nadzoru budowlanego obowiązane były uwzględnić fakty dokumentowane przedstawionymi dokumentami.
Zatem stawiany obecnie zarzut wynika z niepełnego odczytania uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA/Gd 673/19, gdyż wyraźnie rozstrzygnięto w nim, że zarówno D. Z., jak i T. Z., jako współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości, przysługiwał w tej sprawie status strony. Sąd wyjaśnił też jednoznacznie, na podstawie jakich faktów i dokumentów, którymi dysponowały organy, możliwe było ustalenie praw T.Z. do sąsiedniej nieruchomości i na tej podstawie nadanie mu statusu strony.
Należy też zauważyć, że nie jest trafne stanowisko skarżących, jakoby kwestionowane postępowanie było postępowaniem odrębnym od tego dotyczącego wstrzymania robót i nakazu przedłożenia dokumentów celem legalizacji. Trzeba mieć na względzie, że zaskarżona decyzja - wydana na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., jest konsekwencją niewykonania przez inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 tej ustawy. Niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie powoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy i których obowiązek przedstawienia został nałożony postanowieniem, należy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5), a w przypadku zakończonej budowy - jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48).
Tak więc postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ - postanowieniem - wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Legalność tego postanowienia, jak już wskazano, została w sposób pozytywny i wiążący dla dalszych etapów postępowania potwierdzona wyrokiem tutejszego Sądu i NSA.
Tak więc organ wszczyna jedno postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego i podejmowane przez niego czynności i rozstrzygnięcia tworzą ciąg przyczynowo - skutkowy zależnie od ustaleń własnych oraz postawy sprawcy samowoli. Z przepisów art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wprost zaś wynika kolejność działań, jakie ma podejmować organ w toku postępowania legalizacyjnego i jego etapy, przy czym każdy z tych etapów dokonywany jest w ramach tego samego, jednego postępowania. Tak więc, wbrew zarzutom skargi, również na obecnym etapie procedowania organów aktualność zachowały ustalenia co do statusu jako stron małżonków Z., bez konieczności ponownej oceny tej kwestii po prawomocnym jej przesądzeniu przez Sąd na etapie wstrzymania robót i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji.
Zasadny okazał się natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w związku z art. 52 Prawa budowlanego, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z ustaleniami faktycznymi poczynionym na podstawie przekazanej dokumentacji oraz oględzin z 28 listopada 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie w stosunku do inwestorów: B. L. i J. L., którzy wówczas byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], miejscowość T. i znajdujących się na niej obiektów, w tym przedmiotowego obiektu budowlanego. Do nich również, jako inwestorów i właścicieli, organ skierował postanowienie z dnia 3 czerwca 2019 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki skierowany został również do skarżących, jako inwestorów i właścicieli nieruchomości, jednak z przedłożonych przez skarżących do akt dokumentów wynika, że na dzień rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego II instancji nie byli oni właścicielami działki nr [...].
Jak wynika bowiem z aktu notarialnego przekazanego Sądowi przy piśmie pełnomocnika skarżących z 19 października 2023 r., w dniu 1 września 2023 r. małżonkowie L. (umową darowizny) przenieśli na rzecz swojego syna – M. L. (do jego majątku osobistego) nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...], objętą księgą wieczystą nr [...]. Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych zaistniała w administracyjnym toku instancji, na etapie postępowania odwoławczego, i powinna zostać uwzględniona przez organ, co nie miało jednak miejsca.
Wskazać należy, że w toku rozpoznania sprawy administracyjnej stosowane normy prawa mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wymaga ich stosowania zawsze "na bieżąco" i wydawania aktów jurysdykcyjnych na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień rozstrzygnięcia. O całokształcie sprawy administracyjnej nie decyduje którakolwiek ze stron stosunku administracyjnoprawnego, gdyż wyznacza go prawo materialne. W postępowaniu administracyjnym granice sprawy administracyjnej nie są ustalane do końca w chwili jego wszczęcia. Co więcej, kształtują się one nieraz dopiero podczas trwania czynności jurysdykcyjnych, gdy nowo odkrywane fakty powodują ujawnienie, czy powstanie nowych stron postępowania, konieczność sięgnięcia do innej grupy przepisów prawa, rozszerzenie badanego przedmiotu. Oznacza to konieczność uwzględniania wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym, jakie wystąpiły między wszczęciem postępowania a podjęciem rozstrzygnięcia. Niewątpliwie stwarza to organowi administracyjnemu dodatkowe trudności, zwłaszcza w obrębie postępowania dowodowego, ale też nie zwalnia z obowiązku bieżącego weryfikowania w procesie przygotowywania rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które mają wpływ na jej wynik z punktu widzenia możliwości wystąpienia zachodzących zmian. Wobec braku kontradyktoryjności postępowania administracyjnego, nawet brak inicjatywy dowodowej stron tym zakresie nie zwalnia organu z odpowiedzialności za legalność podejmowanych czynności i rozstrzygnięć, gdyż jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada oficjalności wynikająca z art. 7 k.p.a.
Tym celom, w tym kompleksowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy, służy również pośrednio art. 10 § 1 k.p.a., który co prawda w głównej mierze ma zapewnić czynny udział stronom postępowania, umożliwić im zapoznawanie się ze zbieranym materiałem dowodowym i przedstawianie swojego stanowiska, lecz z drugiej strony jego stosowanie przez organy pozwala im na pozyskanie danych i informacji, które mogły ulec zmianie między czynnościami organu, a o których organ nie może powziąć informacji z urzędu. Z jednej więc strony przepis ten zapewnia stronom dostęp do postępowania i podejmowanych w nim czynnościach, ale z drugiej też pozwala organowi realizować wymogi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Tymczasem w niniejszej sprawie WINB przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło do tego, iż skarżący nie poinformowali organu o zmianie własnościowej dotyczącej działki nr [...], na której znajduje się objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany. Niewywiązanie się przez organ z tego obowiązku miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zgodnie z przepisem art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 tej ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Podkreśla się też, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16; 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 642/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (A. Gliniecki [w:] A. Despot - Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52.).
Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany (zob. wyroki NSA z 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2146/13; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 705/15, CBOSA). Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora z obowiązku, w sytuacji gdy inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.
Dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą zbył lub darował innemu podmiotowi), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 431/22, CBOSA).
Oznacza to, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, skutecznie zbył na rzecz innego podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, narusza przepisy postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. oraz materialnego – art. 52 Prawa budowlanego, w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 303/16, CBOSA).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy decyzję utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki orzeczony przez PINB wydał w sytuacji, gdy inwestorzy już w toku postępowania odwoławczego nie dysponowali działką nr [...] oraz zlokalizowanymi tam zabudowaniami, w tym spornym obiektem budowlanym, w sposób umożliwiający im przeprowadzanie robót budowlanych, w tym rozbiórkowych. Wraz z przeniesieniem własności wskazanej działki na M. L. z dniem 1 września 2023 r. skarżący jako inwestorzy wyzbyli się uprawnień kształtujących prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie, które uzyskali w zamian za darowaną nieruchomość, w postaci nieodpłatnej i dożywotniej służebności osobistej mieszkania polega na prawie zamieszkiwania w budynku mieszkalnym położonym na nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], oraz korzystania ze wszystkich znajdujących się w nim pomieszczeń i korzystania z mediów, nie uprawnia ich natomiast do dokonania rozbiórki na działce nr [...], co oznacza, że nie mają oni faktycznych i prawnych możliwości wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego w stosunku do nich jako inwestorów, przez organ I instancji.
Wprawdzie samo prawo M. L. do działki nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji, nie miało to wpływu na obowiązek organu uwzględnienia tej okoliczności już od chwili zawarcia umowy. Należy bowiem zauważyć, że co do zasady wpisy w księgach wieczystych mają charakter deklaratoryjny. Do nabycia prawa, którego dotyczy wpis deklaratywny, nie jest potrzebny wpis do księgi wieczystej. Wpis ten, dokonany na podstawie dokumentu zawierającego podstawę materialnoprawną, potwierdza jedynie istniejące prawo. W drodze wyjątku wpis w księdze wieczystej może mieć charakter konstytutywny, gdy przewiduje to przepis szczególny. W przypadku umowy darowizny prawo własności nieruchomości przechodzi na obdarowanego z chwilą zawarcia umowy darowizny w formie aktu notarialnego, chyba że strony tej umowy wyłączą w niej skutek przeniesienia własności lub przepisy szczególne nakazują rozdzielenie skutku zobowiązującego i rozporządzającego (np. pierwokup ustawowy). W akcie notarialnym z 1 września 2023 r. strony nie zawarły takich zastrzeżeń, zatem skutek w postaci przeniesienia na M. L. własności działki nr [...] nastąpił z chwilą zawarcia umowy darowizny, niezależnie od daty ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej.
Oznacza to, że w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki skierowano do poprzedniego właściciela nieruchomości jako inwestora samowolnej budowy, który po zbyciu w formie darowizny działki nr [...] nie ma już możliwości zrealizowania rozbiórki. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy, których jednak prawidłowo nie zweryfikował organ II instancji. Organ II instancji, który rozstrzygał po prawie 6 latach od wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, powinien był poczynić niebudzące wątpliwości ustalenia, czy inwestorowi samowoli budowalnej nadal przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której została ona zrealizowana, umożliwiający wykonanie nałożonego obowiązku, a następnie prawidłowo określić adresata decyzji. Takich działań jednak organ nie podjął, w szczególności nie zastosował art. 10 § 1 k.p.a., co pozwoliłoby mu na pozyskanie od stron niezbędnych informacji w zakresie zmiany stanu właścicielskiego nieruchomości i miałoby wpływ na treść decyzji w kontekście jej adresata.
W tych okolicznościach w ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, kierując nakaz rozbiórki do inwestorów samowoli budowlanej, którzy utracili w toku instancji tytuł prawny do nieruchomości. Wskazanie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane bez ustaleń stanu faktycznego wynikającego z dowodów dołączonych do skargi świadczy o naruszeniu przez organ II instancji zarówno wskazanego przepisu jak i art. 52 Prawa budowlanego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tym samym - jak to już Sąd zaznaczył, doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania umożliwi jej prawidłowe rozstrzygnięcie i skorygowanie nieprawidłowości zaistniałych przed organem odwoławczym.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2
i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na zasądzone od organu solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania składa się kwota wpisu od skargi w wysokości 500 zł, opłata od pełnomocnictwa 17 zł, oraz wynagrodzenie adwokata (960 zł), którego wysokość Sąd ustalił biorąc pod uwagę wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz stawiennictwo na rozprawie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd oraz treść dokumentów ujawnionych w toku postępowania sądowego. W szczególności WINB uwzględni okoliczność wynikającą z dowodów przedłożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego, istniejących w dacie orzekania przez organ, a która wskazuje na zmianę właściciela działki, na której znajduje się objęty rozbiórką obiekt i wpływ tej okoliczności na określenie adresata obowiązku rozbiórkowego. Konieczne wobec tego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego także z udziałem obecnego właściciela nieruchomości i wydanie decyzji kończącej postępowanie wobec prawidłowo określonego adresata.