II SA/GD 947/24

II SA/Gd 947/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOP.7722.141.2024.GD w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie uznania za stronę postępowania w sprawie zagospodarowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga W. R. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r., nr WOP.7722.141.2024.GD, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie po otrzymaniu od skarżącego pisma z dnia 20 lipca 2021 r. (uzupełnionego pismem z dnia 23 lipca 2021 r.), przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie lokalizacji ogrodzenia przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...] jednostka ewidencyjna [...].
Następnie, pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie poinformował skarżącego, że nie stwierdził nieprawidłowości związanych z wykonanymi robotami budowlanymi i nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Na powyższe skarżący wniósł zażalenie a Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia.
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 715/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 20 sierpnia 2021 r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. a kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wniesienie zażalenia na takie postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Po ponownym rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 marca 2024 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W dniu 30 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zagospodarowania działki nr [...] w pasie zieleni izolacyjnej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na ul. T. [...] w T.
Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie postanowieniem z dnia 10 maja 2024 r., nr PNB-0551/2/24/PG, wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 28 k.p.a., odmówił uznania skarżącego za stronę w powyższym postępowaniu.
Na to postanowienie skarżący wniósł zażalenie.
Zaskarżonym w niniejszej postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, albowiem żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie uznania lub nie za stronę postępowania, o czym też skarżący został pouczony w postanowieniu organu I instancji. Ponadto, przepisy k.p.a. nie przewidują trybu wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby fizycznej za stronę lub pozbawienia jej tego statusu. Zadaniem organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania jest ustalenie kręgu stron postępowania. Natomiast skonkretyzowanie, komu przysługuje przymiot strony, polega na kierowaniu do tej osoby pism i rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu, jeżeli takie było prowadzone. Ewentualne zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne. Osoby, które czują się pominięte w konkretnym postępowaniu administracyjnym, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, jeżeli zostało ono już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r., jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 10 maja 2024 r., zarzucając naruszenie: art, 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a., przez: niedokonanie przez organ odwoławczy pogłębionej analizy w zakresie niewykonania przez organ I instancji wskazań sądu w wyroku, niedokonanie analizy w zakresie prawidłowego ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, błędne ustalenie, że jako żądający wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, po odmowie przyznania statusu strony, skarżący nie posiada prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 2 k.p.a. Jednocześnie, skarżący wniósł o zasądzenie na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. na jego rzecz od organu odwoławczego grzywny w wysokości 5000 zł za rażące naruszenie prawa przez niewykonanie wyroku Sądu oraz po raz kolejny w tej sprawie naruszenie prawa przez orzekające organy, które prowadzi do uniemożliwienia podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i poddania do osądu co do meritum sprawy w postępowaniu sądowym.
W odpowiedzi na skargę, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. jest zgodne z prawem.
Postanowieniem tym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 10 maja 2024 r. o odmowie uznania skarżącego za stronę we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zagospodarowania działki nr [...] w pasie zieleni izolacyjnej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na ul. T. [...] w T.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten stosuje się odpowiednio do zażaleń (art. 144 k.p.a.).
Niedopuszczalność odwołania/zażalenia, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji.
W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych.
Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
O ile zatem odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. zażalenie służy jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Jak wynika z art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 339/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w judykaturze, zażalenie, jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego (zob. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 514/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zażalenie jest zatem niedopuszczalne, gdy wniesione zostało na postanowienie, na które kodeks nie przewiduje takiej możliwość. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a.
Wniesione przez skarżącą zażalenie dotyczyło zaś postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 10 maja 2024 r. o odmowie uznania skarżącego za stronę we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie zagospodarowania działki nr [...] w pasie zieleni izolacyjnej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na ul. T. [...] w T.
Wskazać zaś należy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a w szczególności odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania. Przepisy k.p.a. przewidują konstrukcję dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, ale wyłącznie organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Wniosek o przyznanie statusu strony nie może skutkować wydaniem żadnego władczego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie a jedynie wydaniem pisma o charakterze informacyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2448/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy obowiązującej procedury w postępowaniu administracyjnym nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1251/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. W zależności od toku postępowania administracyjnego istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji. Ewentualnie, strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W konsekwencji, nie może mieć znaczenia zastosowana przez organ I instancji forma postanowienia. Zauważyć bowiem należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powszechnie przyjmuje się, że o charakterze pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 226/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 1985 r. (sygn. akt II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści, a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma.
Z kolei, jak słusznie uznał Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w zaskarżonym postanowieniu, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania.
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą zażalenia.
Powyższej oceny nie mogły podważyć zarzuty skargi.
Również, nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarga wniesiona przez skarżącego w niniejszej sprawie nie dotyczyła zaś takiego przedmiotu.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną przez skarżącą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.