II SA/GD 943/22

II SA/Gd 943/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1577
art. 28
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 września 2022 r., nr 010070/680/8466705/2022, 354007068 w przedmiocie świadczenia wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Gd 943/22
UZASADNIENIE
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 1 sierpnia 2022 r. P. D. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") złożył wniosek o świadczenie wychowawcze 500+ na rzecz córki L. D. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r.
Pismem z 8 sierpnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku poinformował Wnioskodawcę
o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz córki L.D. na okres od
1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
W piśmie z 11 sierpnia 2022 r. (zatytułowanym "odwołanie") Strona wskazała,
że wniosek o świadczenie 500+ został złożony 1 sierpnia 2022 r., ponieważ 31 lipca
2022 r. przypadał na niedzielę. Zdaniem Wnioskodawcy świadczenie powinno być przyznane od lipca 2022 r., zgodnie z art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Mając to na uwadze Strona wniosła o właściwe uznanie daty przyznania świadczenia, tj. przyznanie go również za lipiec 2022 r.
W dniu 6 września 2022 r. Prezes ZUS wydał decyzję, w której poinformował Wnioskodawcę, że po rozpatrzeniu odwołania od decyzji ZUS z 12 sierpnia 2022 r.
o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę L. D. na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę prawną decyzji Prezes ZUS wskazał art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577) - dalej: "u.p.p.w.d." oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Prezes ZUS wskazał, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji ZUS.
Wyjaśniono, że zgodnie z przepisami u.p.p.w.d. akcja zbierania wniosków
o świadczenie wychowawcze w danym roku trwa od 1 lutego do 31 maja danego roku na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku.
W przypadku wniosków złożonych pomiędzy 1 lutego a 31 maja 2022 r. prawo do świadczenia przysługuje za cały okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., a pierwsza wypłata następuje za czerwiec 2022 r. Natomiast w przypadku wniosków złożonych po zakończeniu akcji zbierania wniosków na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku, prawo do świadczenia
i wypłata przysługuje od miesiąca, w którym zgłoszono.
Analizując przedstawione przez Stronę wyjaśnienia Prezes ZUS stwierdził, że nie ma podstaw do przyznania i wypłaty świadczenia od daty wcześniejszej niż faktyczna data złożenia wniosku. Zdaniem Prezesa ZUS w swoich wyjaśnieniach Wnioskodawca nie wskazał istotnych, niezależnych od siebie okoliczności, które uniemożliwiły złożenie wniosku w ww. terminie.
W skardze na decyzję Prezesa ZUS z 6 września 2022 r. Skarżący oświadczył,
że podtrzymuje treść odwołania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 6 września 2022 r., którą organ ten "po rozpatrzeniu odwołania" P. D. "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję", przy czym "zaskarżoną decyzją" jest - w ocenie Prezesa ZUS - informacja z 8 sierpnia 2022 r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku poinformował Skarżącego o przyznaniu świadczenia wychowawczego 500+ na rzecz córki L. D. na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że narusza ono prawo w sposób rażący. Decyzja Prezesa ZUS z 6 września 2022 r. została bowiem wydana pomimo braku w obrocie prawnym decyzji organu administracji publicznej wydanej w pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, wbrew postępowaniu przyjętym przez Prezesa ZUS w niniejszej sprawie, pismo ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin w Białymstoku
z 8 sierpnia 2022 r. informujące Skarżącego o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi decyzji administracyjnej, zatem złożony przez Skarżącego środek prawny (pismo z 11 sierpnia 2022 r.) nie mógł być rozpoznany jako odwołanie.
Zgodnie z art. 13 u.p.p.w.d. ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, dyrektora domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (ust. 1). Wniosek składa się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). Wniosek i załączniki do wniosku są składane wyłącznie w postaci elektronicznej (ust. 5).
Kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy mają przepisy art. 13a u.p.p.w.d.,
z których wynika, że przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (ust. 1). Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym (ust. 2). W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (ust. 4).
Jednocześnie, zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej decyzji Prezesa ZUS
z 6 września 2022 r. art. 28 u.p.p.w.d. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 1). W sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przez wojewodę przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się (ust. 2).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego zgodnie z wnioskiem podmiotu uprawnionego następuje w formie informacji, a nie decyzji administracyjnej. Ta druga forma procedowania zastrzeżona jest dla spraw odmowy przyznania świadczenia, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia.
Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma charakter decyzji, co uzasadniałoby procedowanie w trybie odwoławczym. Działanie organu uwzględniającego w całości wniosek strony w przedmiocie świadczenia wychowawczego stanowi czynność materialno-techniczną, o której jest on jedynie obowiązany powiadomić wnioskodawcę. Dopiero odmowa w całości lub w części przyznania świadczenia przybiera formę władczego rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja.
Powyższa konkluzja wsparta jest nie tylko na literalnym brzmieniu przywołanych regulacji, potwierdza ją także fakt sposobu zakomunikowania tej informacji podmiotom zainteresowanym. Jak wynika z powołanego już przepisu art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d. nie tylko zawiadomienie o umieszczeniu informacji na profilu informacyjnym ZUS, ale także sama informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego mogą zostać przesłane osobie ubiegającej się o to świadczenie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej bądź numer telefonu. Takie działanie jest wykluczone w przypadku decyzji administracyjnej wydawanej w sprawie świadczenia wychowawczego, w przypadkach, o których mowa
w art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d. W odniesieniu do tych aktów, zgodnie z ust. 5 omawianej regulacji, jedynie informacja o umieszczeniu decyzji na profilu informacyjnym może zostać przesłana osobie ubiegającej się lub otrzymującej świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej lub numer telefonu.
O takiej kwalifikacji omawianej informacji świadczy również wykładnia systemowa zewnętrzna. Tożsamy sposób procedowania został bowiem przyjęty na gruncie ustawy
z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2270) - dalej: "u.r.k.o.". Tam również przyjęto formę powiadamiania o przyznaniu kapitału
w drodze informacji, która jest w tożsamy sposób podawana do wiadomości zainteresowanym podmiotom (art. 17 ust. 1 i 2). Zaś decyzja zastrzeżona jest w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału (art. 17 ust. 4), czyli regulacja ta odpowiada w całości zapisom art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.
W piśmiennictwie powstałym na gruncie u.p.p.w.d. trafnie się wskazuje, że z treści art. 13a ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wynika, iż przyznanie świadczenia wychowawczego nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. W sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego organ zobowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie (tak: R. Prokop [w:] J. Blicharz (red.), J. Glumińska-Pawlic (red.), L. Zacharko (red), Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2019, akapit 1 do art. 13a). Taką zasadę do u.p.p.w.d. wprowadzono na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Nowelizacja wprowadziła likwidację obowiązku rozstrzygania o przyznaniu świadczenia wychowawczego w drodze decyzji administracyjnej na rzecz prostszego rozwiązania, polegającego na wydawaniu informacji o przyznaniu świadczenia. Z uzasadnienia ww. ustawy nowelizującej wynika m.in.,
że proponowane rozwiązanie ma uprościć postępowanie i przyśpieszyć wypłaty przyznanego świadczenia wychowawczego. Zamiast wydawać, podpisywać i doręczać decyzję administracyjną przyznającą świadczenie, organ właściwy wyśle stronie na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej informację potwierdzającą przyznanie wnioskowanego świadczenia, zaś w przypadku braku adresu poczty elektronicznej strona będzie mogła odebrać w postaci papierowej informację o przyznaniu świadczenia. Nieodebranie informacji w żadnym razie nie będzie wstrzymywało wypłaty przyznanego świadczenia. W uzasadnieniu ustawy nowelizującej wskazano, że w celu zapewnienia prawa do odwołania obowiązek wydawania decyzji administracyjnych pozostanie
w sprawach odmowy, uchylenia, zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz
w sprawach nienależnie pobranych świadczeń, zaznaczając że jest to rozwiązanie na wzór sprawdzonego już rozwiązania funkcjonującego w programie "Dobry start". Na marginesie należy zauważyć, że tożsame uzasadnienie zawarto w projekcie u.r.k.o.
Z powyższego wynika, że w celu uproszczenia postępowania, w sytuacji akceptacji w całości wniosku osób uprawnionych, organ zobligowany jest wyłącznie do przekazania im w prawem przewidzianych formach informacji o przyznanym świadczeniu. Nie jest istotne, czy taka informacja została odebrana przez osobę uprawnioną, gdyż ta okoliczność nie wstrzymuje wypłaty świadczenia. Dopiero wówczas, gdy w sprawie wystąpią elementy sporne ustawa przewiduje wydanie aktu o charakterze władczym, zapewniającym uprawnionym prawo do składania środków odwoławczych, tj. wydanie decyzji. Jej doręczenie następuje w trybie przewidzianym w u.p.p.w.d., z zastrzeżeniem,
że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdą przepisy k.p.a., a odwołanie służy do Prezesa ZUS.
Powyższe - z uwagi na charakter podejmowanych przez organy działań, sposobu ich komunikowania i zastrzeżenia formy decyzji dla sytuacji spornych - dowodzi,
że informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego nie stanowi rozstrzygnięcia
o znamionach decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość jego zaskarżania w trybie odwoławczym.
W piśmiennictwie za niedopuszczalne uznaje się odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (tak: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el 2019, teza 4 do art. 134). Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia w szczególności wtedy, gdy decyzji w ogóle nie wydano albo gdy na mocy przepisów odrębnych nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania bądź gdy organ dokonał jedynie czynności materialno-technicznej (por. K. Świderski, glosa do wyroku NSA z 5 sierpnia 2003 r. sygn. akt II SA/Po 112/03, CASUS 2004/2/16, t. 2).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Jeżeli zatem sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji powinien zasadniczo stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 lipca
1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92, OSP z 1993, Nr 9, poz. 178 z glosą aprobującą
B. Adamiak). W orzecznictwie przyjmuje się, że merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia zamiast wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. prowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności,
tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 64/17, czy WSA w Bydgoszczy
z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 411/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zadaniem organu, do którego wpłynęło pismo Skarżącego z 11 sierpnia 2022 r. zatytułowane "odwołanie", było ustalenie rzeczywistej treści żądania Strony. Z pisma tego wynika, że Skarżący nie godzi się
z faktem przyznania mu świadczenia wychowawczego obejmującego okres od 1 sierpnia 2022 r., gdyż powinien je otrzymać od 1 lipca 2022 r. (z przyczyn wskazanych w piśmie). W takiej sytuacji powinnością organu było wyjaśnienie, czy Skarżący domaga się przyznania świadczenia za jeszcze inny okres (tj. od lipca 2022 r.). Po dokonaniu tych ustaleń żądanie Skarżącego organ winien potraktować jako wniosek o przyznanie lub zmianę prawa do świadczenia. Taki wniosek wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (zmiany prawa już przyznanego świadczenia), które zasadniczo powinno zakończyć się wydaniem decyzji, od której będzie Skarżącemu służyło odwołanie do organu wyższego stopnia, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.
Taki sposób postępowania, tj. ustalenie rzeczywistej treści żądania strony nakładają na organ przepisy k.p.a. wyrażające zasadę prawdy obiektywnej (art. 7), zasadę informowania stron (art. 9) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8).
W judykaturze akcentuje się, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zwalnia bowiem sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do zarzutów skargi i przedstawienia
w związku z tym wiążących zaleceń odnoszących się do meritum sprawy (por. wyroki NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/10 i z 10 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1416/14). Związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu co do niedopuszczalności odwołania od informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego
i podjęcia prawem przewidzianych działań będzie natomiast Prezes ZUS, który tę ocenę prawą uwzględni w toku dalszego postępowania.
Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie odpowiedzi na skargę (s. 2 i 3 oraz s. 1 akapit przedostatni od dołu) nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 6 września 2022 r.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 4 akt sądowych), a strona skarżąca
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.