II SA/GD 939/22

II SA/Gd 939/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 37/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. nr WOP.7722.140.2022.MH w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego prawidłowość robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., nr WOP.7722.140.2022.MH, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku w wyniku pozyskania informacji o wykonaniu nielegalnej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na należącej do M. P. działce nr [...] obr. ew. M., przeprowadził na tej działce kontrolę doraźną, podczas której stwierdził, że przedmiotowy budynek został rozebrany, teren jest uporządkowany, w wyniku rozbiórki budynek mieszkalny na działce sąsiedniej nr [...] ma niezabezpieczoną wiatrownicę, przestrzeń pomiędzy pokryciem dachu a obitką dachu z desek, a pozostała ściana, będąca przed rozbiórką ścianą środkową, wspólną dla budynku na dz. nr [...] i [...] - jest nieestetyczna i w wyniku rozbiórki budynku na działce nr [...], pełni obecnie funkcję zewnętrznej ściany szczytowej budynku na dz. nr [...].
Organ I instancji po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr [...] rozebrany został budynek mieszkalny jednorodzinny nr [..] o gabarytach zbliżonych do budynku nr [...] na działce sąsiedniej nr [...]. Wcześniej budynki nr [...] i [...] stanowiły jeden budynek mieszkalny konstrukcyjnie połączony. Ściana środkowa dzieląca dwa budynki może mieć grubość 25cm, wynika to z układu cegieł w ścianie, tj. widoczne są główki i wozówki cegieł. Rozebrany budynek miał wymiary ok. szer. 8,30m, dł. 5,85m i wysokość ok. 6,20m. K. P., właściciel sąsiedniej nieruchomości, oświadczył, że przedmiotowy budynek rozebrał M. P. latem 2021 roku. Budynek był murowany z cegły ceramicznej pełnej, parterowy z poddaszem nieużytkowym, częściowo podpiwniczony. Na poddaszu pomiędzy budynkami było przepierzenie, tj. na ruszcie z desek nabite były płyty pilśniowe miękkie. Obecnie poddasze budynku nr [...] zabezpieczone jest ścianą z desek gr. 25mm. Szczyt rozebranego budynku był murowany. Dach konstrukcji drewnianej pokryty był dachówką ceramiczną "holenderką". W trakcie kontroli sołtys wsi M. oświadczył, że przedmiotowy budynek został rozebrany latem 2021 roku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. nałożył na M. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 10 września 2022r. orzeczenia technicznego oceniającego pod względem technicznym prawidłowość robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej - rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [..], na działce nr [..] w M., gm. M.
Zdaniem organu, który powołał się na poczynione i opisane wyżej ustalenia, zachodzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych i użytych wyrobów budowlanych. Rozbiórka budynku mieszkalnego nr [...] wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jednak M. P. o takie pozwolenie nie wystąpił. Doprowadzenie do zgodności z prawem tego rodzaju naruszenia Prawa budowlanego jest możliwe w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 tej ustawy.
Jest to konieczne, ponieważ w wyniku przeprowadzonych robót rozbiórkowych części obiektu należącej do M. P., budynek mieszkalny nr [...] utracił swoją pierwotną przegrodę zewnętrzną gwarantującą stabilność konstrukcji i zabezpieczającą pozostałe pomieszczenia, które użytkuje K. P., przed działaniem wiatru, opadów, hałasem zewnętrznym, przed pożarem na zewnątrz i przed utratą ciepła. Pozostała po rozbiórce odsłonięta ściana wspólna tych funkcji nie spełnia, gdyż nie posiada wystarczających parametrów technicznych i użytkowych, tj. na fragmencie w parterze posiada tylko 12 cm grubości (w miejscu rozebranego komina) oraz niewypełnione strzępia w narożniku południowym, co nie zapewnia wystarczającej sztywności, a także nie pozwala na przeniesienie obciążeń stałych i zmiennych występujących podczas użytkowania obiektu. Ściana ta, wybudowana jako ściana wewnętrzna może też być zbyt płytko posadowiona w gruncie, co może doprowadzać do zamarzania gruntu pod nią w okresie zimy. Ponadto szczyt poddasza wykonany jest z desek gr. 25mm; natomiast całość nie jest w żaden sposób zabezpieczona przed wpływami atmosferycznymi. Brak zabezpieczenia krawędzi połaci dachowych po dokonanej rozbiórce więźby dachowej oraz ubytki przykrycia kalenicy powodują możliwość podwiewania i zerwania pokrycia dachowego. W opisanych wyżej okolicznościach realizacji robót budowlanych, w wyniku których budynek utracił właściwą zewnętrzną przegrodę, doszło do wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa mienia, życia lub zdrowia jego mieszkańców. Powyżej opisane okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego, postanowieniem z dnia 15 września 2022 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin jego wykonania do dnia 31 grudnia 2022r., w pozostałym natomiast zakresie utrzymał postanowienie w mocy. Podzielając ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że M. P. naruszył przepisy Prawa budowlanego, dokonując przedmiotowej rozbiórki, gdyż zrealizował powyższe roboty w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez pozwolenia na rozbiórkę. Doprowadzenie do zgodności z prawem tego rodzaju naruszenia ustawy jest możliwe w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Gdy roboty budowlane zostały zakończone, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do podjęcia działań na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednak, zanim organ nadzoru budowlanego rozstrzygnie sprawę w świetle tych przepisów, konieczne jest ustalenie, czy prace budowlane wykonane bez projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną oraz bez udziału kierownika robót budowlanych, zostały zrealizowane zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, tym bardziej że zostały one już zakończone.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku powziął uzasadnione wątpliwości, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, w szczególności dotyczące zabezpieczenia ściany granicznej, stanowiącej po rozbiórce jedyną ścianę osłonową budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W konsekwencji prawidłowo zastosował art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do argumentów zażalenia wyjaśniono, że nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych nie pozbawia strony możliwości kwestionowania w dalszym toku postępowania stanowiska organu nadzoru budowlanego odnośnie prawnej kwalifikacji wykonanych robót czy adresata ewentualnej decyzji nakazowej.
M. P. w skardze na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r., zarzucił:
naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów objawiającą się w przyjęciu, że skarżący dokonał latem 2021 roku rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a już w akcie notarialnym z dnia 8 listopada 2019 roku jednoznacznie wskazano, że na nieruchomości nabywanej przez skarżącego znajdują się ruiny po budynku mieszkalnym,
naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. skutkujące brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i tym samym błędne uznanie, że okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniają nałożenie obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego, mimo że przedstawiono słuszne i poparte merytoryczną argumentacją stanowisko uzasadniające niewydawanie postanowienia o oznaczonej treści,
naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania poprzez zaniechanie ustalenia:
czy i kto dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego nr [...] na dz. [...],
kiedy i w jaki sposób przedmiotowa rozbiórka została dokonana,
czy w dacie zakupu nieruchomości przez skarżącego znajdował się na niej budynek mieszkalny,
kto i w jakich okolicznościach dokonał przeniesienia linii energetycznej z budynku nr [...] do budynku mieszkalnego nr [...],
jaki jest stan techniczny budynku nr [...] i czy nie kwalifikuje się do rozbiórki,
czy wobec złego stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] uzasadnione i celowe jest sporządzanie orzeczenia technicznego,
naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. skutkujące nieinformowaniem skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, niezapewnieniem mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania skutkujące nałożeniem na niego obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego,
naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego, choć nie zaistniały ku temu przesłanki z uwagi na możliwości, którymi w tym zakresie dysponowały organy władzy publicznej, przy czym obowiązek ten jest nadmierny i został sformułowany w sposób nieprecyzyjny,
naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego, podczas gdy z przywołanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że na jego podstawie organ może nałożyć wyłącznie obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz; ustawa nie posługuje się natomiast pojęciem orzeczenia technicznego,
naruszenie art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego w sytuacji, gdy skarżący robót rozbiórkowych nie wykonał, a obowiązek dostarczenia takiego orzeczenia powinien zostać w pierwszej kolejności nałożony na inwestora ewentualnych robót budowlanych,
naruszenie art. 3 ust. pkt 7 Prawa budowlanego poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni przejawiające się w uznaniu, że wywiezienie zalegającego gruzu z nieruchomości niepołączone z demontażem i usunięciem z przestrzeni określonego, istniejącego obiektu budowlanego lub jego części, stanowi roboty budowlane w rozumieniu tego przepisu
naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2022 roku oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że M. P. dnia 8 listopada 2019 roku nabył od B. P. i J. H. P. m.in. nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...] i [...], położone w obrębie [...], gmina M. Potwierdza to umowa sprzedaży z dnia 8 listopada 2019 roku sporządzona w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]). W akcie tym wskazano między innymi, że na działce nr [...] znajdują się ruiny pozostałe po budynku mieszkalnym (§ 1 ust. 6 tiret 9). Wskazano też, że przed nabyciem nieruchomości skarżący dokonał jej oględzin, wówczas na działce nr [...] znajdowały się jedynie gruzy - pozostałości po budynku mieszkalnym. Na nieruchomości tej nie znajdował się już wówczas żaden budynek, jakiekolwiek mury czy fundamenty po budynku. Gruzy te miały formę nadającą się od razu do wywiezienia, bez przeprowadzenia jakichkolwiek prac, wykonania robót ciężkich, czy wykorzystania jakiekolwiek sprzętu budowlanego. Gruz ten miał formę sypką, a wśród niego znajdowały się jedynie pojedyncze cegły. Latem 2021 roku skarżący załadował gruz na przyczepę i wywiózł celem utwardzenia drogi wewnętrznej.
W ocenie skarżącego ograniczenie się przez organ tylko do ogólnych zapisów odnoszących się do niektórych elementów obiektu nie są wystarczające do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Organy nie wskazały przepisów technicznych co do zgodności z którymi istnieją w ich ocenie wątpliwości oraz nie wyjaśniły, z jakich przyczyn organy nadzoru budowlanego nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu. Ponadto, organy przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, dysponowały możliwościami pozwalającymi na rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2023 r. skarżący ponownie zaprzeczył, aby dokonał rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Wskazał, że zgodnie z jego wiedzą, to właściciel budynku mieszkalnego nr [...] stopniowo dokonywał rozbiórki budynku mieszkalnego nr [...], doprowadzając do jego kompletnej ruiny. Powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3886/19 wskazał, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy winno poprzedzać wyjaśnienie, czy w odniesieniu do budynku na danej działce istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego. Nałożenie tego obowiązku na osoby, które w żaden sposób nie przyczyniły się do powstania uszkodzeń w obiekcie uznać należałoby za uchybiające zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Podkreślił również, że w jego ocenie wymaganie, aby ekspertyza zawierała zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest bowiem celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, uchylające co do terminu wykonania obowiązku, a utrzymujące w mocy w pozostałym zakresie - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku, mocą którego nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego oceniającego pod względem technicznym prawidłowość robót budowlanych tj. wykonanej w warunkach samowoli budowlanej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], na działce nr [...] w M., gm. M.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, rozebrany budynek nr [...] usytuowany był przy granicy działek nr [...] i [...] oraz w przeszłości, wraz z przyległym budynkiem mieszkalnym nr [...] usytuowanym na działce nr [...], stanowił konstrukcyjnie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Na dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę. W ocenie organu nadzoru budowlanego, roboty budowlane polegające na rozbiórce przedmiotowego budynku wykonane zostały w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane". Doprowadzenie do zgodności z prawem tego rodzaju naruszenia Prawa budowlanego jest możliwe w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50 i 51 tej ustawy.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie zaś z ust. 1, do którego regulacja ta odsyła, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia określonych dokumentów.
Treść wskazanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, iż obowiązki o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także uczestników procesu budowlanego, przez których rozumieć należy zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy lub kierownika robót.
Zaskarżone postanowienie ma charakter dowodowy, co wynika także z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/08 stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.
Formułując przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, ustawodawca pozostawił organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2, bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. O nałożeniu obowiązku o którym mowa w art. 81c Prawa budowlanego każdorazowo decydować będą okoliczności sprawy. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania okaże się, że spornych robót dokonała określona osoba, to brak będzie podstaw do nakładania obowiązku z tego przepisu na inne podmioty. Z faktu, że podmioty te zostały wymienione w określonej kolejności nie można jednak wywodzić twierdzenia, że organ nadzoru budowlanego ustalając, na który z tych podmiotów ma być nałożony obowiązek, musi brać pod uwagę tę kolejność. Użycie w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego sformułowania "lub" oznacza, że ustawodawca formułując treść przepisu posłużył się alternatywą nierozłączną, co oznacza, że dopuszczalny jest wybór między wskazanymi w przepisie i rezygnacja z pozostałych możliwości (wyrok NSA z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12). W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na różne podmioty, organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2008 r. II SA/Po 384/07).
W niniejszej sprawie obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożony został na skarżącego M. P., będącego właścicielem działki nr [...], a więc podmiotem wymienionym w art. 81c ust. 1, na który taki obowiązek może zostać nałożony i który niewątpliwie ma możliwość zapewnienia wykonania tego obowiązku. Od obowiązku tego skarżący mógłby się uwolnić wskazując rzeczywistego sprawcę samowoli budowlanej, w orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w sytuacji gdy osoba inwestora sprawcy samowoli budowlanej jest znana organom nadzoru budowlanego, to na niego powinien zostać nałożony przedmiotowy obowiązek (wyrok WSA w Łodzi z 12 grudnia 2014 r., II SA/Łd 896/14). W tej sprawie jednak materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia, że sprawcą samowoli budowlanej jest inna niż skarżący osoba.
Z ustaleń wynika, że skarżący nabył przedmiotową działkę w dniu 8 listopada 2019 r., a zgodnie z aktem notarialnym, na działce tej "znajdują się ruiny pozostałe po budynku mieszkalnym" (str. 4 tego aktu). Pismem z dnia 22 stycznia 2022 r. właściciel działki nr [...] K. P. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Malborku o informację, czy w związku z rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] w M. wydane zostało pozwolenie na rozbiórkę, wskazując, że budynek, który pozostał, nie został odpowiednio zabezpieczony i w chwili obecnej nie nadaje się do zamieszkania.
W dniu 21 marca 2022 r. odbyły się oględziny, podczas których K. P. oświadczył, że budynek nr [...] na działce nr [...] został rozebrany przez M. P. "latem zeszłego roku", tj. roku 2021. "W trakcie kontroli podszedł sołtys wsi M. S. S., który oświadczył, że przedmiotowy budynek został rozebrany latem zeszłego roku, budynek miał dach, ściany, była osadzona stolarka okienna i drzwiowa. Od długiego czasu budynek był nieużytkowany".
W tych okolicznościach nie sposób uznać za wiarygodne twierdzeń skarżącego, że to K. P. dokonał rozbiórki przedmiotowego budynku i to przed nabyciem działki przez skarżącego w 2019 r., wówczas bowiem miały się już na niej znajdować wyłącznie gruzy. Wbrew twierdzeniom skarżącego z treści aktu notarialnego wcale nie wynika, że na działce nr [...] w chwili zawierania umowy znajdował się wyłącznie gruz po już rozebranym budynku, wymagający jedynie wywiezienia, bez konieczności przeprowadzania jakichkolwiek prac rozbiórkowych. Z dokumentu tego wynika, że na działce znajdują się ruiny po budynku mieszkalnym, które zostały przez strony wycenione na 0 zł, przy czym wartość całej nieruchomości wyceniona została przez strony na 965.000 zł. Nie jest jednak niczym wyjątkowym w obrocie gospodarczym, że w akcie notarialnym wartość budynku przeznaczonego do rozbiórki określana jest przez strony na 0 zł, nie jest to w każdym razie równoznaczne z nieistnieniem tego budynku, choćby w złym stanie technicznym. W związku z tym nie ma wskazywanej przez skarżącego sprzeczności pomiędzy treścią aktu notarialnego a oświadczeniami K. P. i S. S., która podważałaby ich wiarygodność.
Skarżący był przy tym zawiadomiony o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 21 marca 2022 r. jednakże nie wziął w nich udziału. W dniu 7 marca 2022 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy i oświadczył, że nie będzie obecny na oględzinach, jednak udostępnia działkę w celu dokonania czynności oględzin. Jego nieobecność nie wstrzymywała zatem czynności oględzin jak i nie pozbawia wartości dowodowej oświadczeń K. P. i S. S. złożonych do protokołu oględzin.
Wbrew zarzutom skargi, powyższy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Oświadczeniu M. P., że to nie on dokonał rozbiórki budynku na działce nr [...] przeciwstawić należy oświadczenia K. P. i S.S., z których wynika, że to właśnie M. P. dokonał tej rozbiórki latem 2021 r. Organ, stosownie do art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", dokonał oceny tych dowodów, oświadczenie skarżącego uznając za niewiarygodne. Ocenie tej nie sposób przy tym zarzucić dowolności. Dla skutecznego zarzucenia organowi naruszenia tego przepisu konieczne jest wykazanie, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena dokonana przez organ.
Nie było zatem potrzeby kontynuowania postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie poprzednich właścicieli nieruchomości, sąsiadów, K. P., samego skarżącego. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego nie jest nieograniczony i bezwzględny. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja strony podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego. Takiej oceny organ dokonał i należy ją zaakceptować.
Przypomnieć należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i takim celom służy, o czym była już mowa. Nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Jego przedmiotem nie jest również przesądzenie, kto jest sprawcą samowoli budowlanej polegającej na samowolnej rozbiórce przedmiotowego budynku. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia na tym etapie postępowania, że obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego prawidłowo został nałożony na M. P. jako właściciela nieruchomości. Słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, że fakt nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych nie pozbawia skarżącego możliwości kwestionowania w dalszym toku postępowania stanowiska organu nadzoru budowlanego odnośnie prawnej kwalifikacji wykonanych robót czy adresata ewentualnej decyzji nakazowej.
W ocenie Sądu organ wykazał również istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, co jest przesłanką zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Przytoczona regulacja umożliwia zatem organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego.
Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Oznacza to z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy.
Organ I instancji stwierdził, że w wyniku rozbiórki części budynku nr [...] należącej do M. P., budynek mieszkalny nr [...] utracił swoją pierwotną przegrodę zewnętrzną gwarantującą stabilność konstrukcji i zabezpieczającą pozostałe pomieszczenia, które użytkuje K. P., przed działaniami wiatru, opadów, hałasem zewnętrznym, przed pożarem na zewnątrz i przed utratą ciepła. Pozostała po rozbiórce, odsłonięta ściana wspólna tych funkcji nie spełnia, gdyż nie posiada wystarczających parametrów technicznych i użytkowych, tj. na fragmencie w parterze posiada tylko 12 cm grubości (w miejscu rozebranego komina) oraz niewypełnione strzępia w narożniku południowym, co nie zapewnia wystarczającej sztywności, a także nie pozwala na przeniesienie obciążeń stałych i zmiennych występujących podczas użytkowania obiektu. Ściana ta, wybudowana jako ściana wewnętrzna może też być zbyt płytko posadowiona w gruncie, co może doprowadzić do zamarzania gruntu pod nią w okresie zimy. Ponadto szczyt poddasza wykonany jest z desek o gr. 25mm, natomiast całość nie jest w żaden sposób zabezpieczona przed wpływami atmosferycznymi w tym niskimi temperaturami. Brak zabezpieczenia krawędzi połaci dachowej po dokonanej rozbiórce więźby dachowej powodują możliwość podwiewania i zerwaniu pokrycia dachowego. W opisanych powyżej okolicznościach realizacji robót budowlanych, w wyniku których budynek utracił właściwą przegrodę zewnętrzną, doszło do zagrożenia bezpieczeństwa mienia oraz życia lub zdrowia ludzi.
Materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, iż zaistniała przesłanka uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zawarte w tym przepisie sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z tym podjąć. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. Co do zasady dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W sytuacji, gdy organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych" oraz "stanu technicznego". Jednakże przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2022 r. II OSK 2778/19).
Sąd nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. W ujawnionych okolicznościach faktycznych organy nadzoru budowlanego zasadnie odwołały się do źródeł wiedzy specjalistycznej w celu zweryfikowania pod względem technicznym i materiałowym wykonanej rozbiórki oraz określenia zakresu i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Nakaz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może również co do zasady dotyczyć sąsiedniej nieruchomości budynkowej (wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK3879/19).
W tej sprawie organ nadzoru nie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że to samowola budowlana uzasadnia konieczność nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma zatem podstaw do tego aby twierdzić, że jest to swego rodzaju nadmierna dodatkowa sankcja nakładana na skarżącego. Organ wskazał okoliczności wynikające ze stanu faktycznego, które uzasadniają wątpliwości, w tym przypadku co do jakości robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego i wpływie tych robót na budynek sąsiedni. Nie ma zatem podstaw do podważenia stanowiska PINB w Malborku, że nie jest w stanie rozstrzygnąć wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Wbrew zarzutom skargi organ nie miał też obowiązku wskazywać konkretnych przepisów technicznych co do zgodności z którymi istnieją w jego ocenie wątpliwości, taki obowiązek nie wynika bowiem z treści przepisów.
Sąd nie podziela zarzutu, że nałożony na skarżącego obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny. Fakt nałożenia przez organ na skarżącego obowiązku przedłożenia orzeczenia technicznego, zamiast oceny technicznej lub ekspertyzy, którymi to pojęciami posługuje się art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie czyni tego obowiązku nieczytelnym ani tym bardziej nieznanym ustawie. W treści postanowienia jasno wskazano zakres oczekiwanego "orzeczenia technicznego", tj. powinno ono zawierać ocenę pod względem technicznym i materiałowym wykonanych robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości powinno określać zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Powinno być również sporządzone przez osoby posiadające kwalifikacje do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Tak określony przedmiot "orzeczenia technicznego" odpowiada przedmiotowi "ocen technicznych lub ekspertyz", o których mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i został wystarczająco precyzyjnie sformułowany.
Chybiony jest zarzut, że ekspertyza sporządzana na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie może zawierać wskazania prac, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu. Przepis mówi o "odpowiednich" ocenach technicznych lub ekspertyzach. Ową odpowiedniość należy odnosić do okoliczności danej sprawy. Skoro organ rozważa wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w toku którego ustala się, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy podjąć, by zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem – nie ma przeszkód, aby materiał dowodowy odnoszący się do wskazanych okoliczności organ mógł pozyskać drogą postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje to, czy budynek nr [...] kwalifikuje się do rozbiórki. Nie ma to bowiem wpływu na ocenę celowości sporządzenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót rozbiórkowych.
Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem postanowienia zawiadomił skarżącego pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. o prawie zapoznania się w terminie 14 dni z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Organ II instancji wprawdzie nie zawiadomił skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszając tym samym wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek, naruszenie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. W sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Taka sytuacja jednak w sprawie nie występuje. Skarżący nie wykazał, aby naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnego dodatkowego dowodu, co do którego skarżący nie miałby możliwości się wypowiedzieć.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., w myśl którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§1), strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§2). Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki, w warunkach samowoli budowlanej, budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...], na działce nr [...] w M. i o zaplanowanym na dzień 21 marca 2022 r. terminie oględzin. W oględzinach tych skarżący nie wziął udziału, co jednak nie uzasadnia zarzutu naruszenia wskazanego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).