II SA/Gd 929/23

II SA/Gd 929/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 2625
art. 394 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr GD.ZUZ.3.4200.2.2023.AO.KT w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Redzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 maja 2023 r. nr GD.3.8.4200.6.2023.AC, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego M. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 7 kwietnia 2023 r. do Kierownika Nadzoru Wodnego w Redzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: "PGW") Wody Polskie (dalej: "Kierownik", "organ pierwszej instancji") wpłynęło zgłoszenie wodnoprawne M. M. (dalej: "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżący") dotyczące wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na terenie działki nr [...], obręb K., gmina S. (dalej: "Przedsięwzięcie").
Postanowieniem z 21 kwietnia 2023 r. Kierownik, na podstawie art. 394 ust. 1
pkt 13, art. 397 ust. 3 pkt 3, art. 421, art. 422 i art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", nałożył na Wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego poprzez dostarczenie: 1) aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionym schematem planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych z zasięgiem ich oddziaływania,
2) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), a w przypadku jego braku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy, 3) dokumentacji technicznej (opisu technicznego), w tym części opisowej oraz dołączonych przekrojów podpisanych przez osobę sporządzającą tę dokumentację, 4) pisemnej zgody współwłaściciela działki nr [...] na lokalizację planowanej do wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków.
W dniu 11 maja 2023 r. Wnioskodawca uzupełnił zgłoszenie wodnoprawne.
Decyzją z 22 maja 2023 r. Kierownik, na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 13, art. 397 ust. 3 pkt 3, art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego przez Wnioskodawcę dotyczącego Przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo, gmina Szemud uchwalonego Uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. (dalej: "Uchwała LVI/465/2006", "Plan") nie dopuszcza lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków dla działek mniejszych niż 3.000 m2. Tymczasem działka nr [...] ma powierzchnię 779 m2.
Wobec powyższego Kierownik uznał, że wykonanie Przedsięwzięcia narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego,
tj. ustalenia m.p.z.p., tym samym brak jest możliwości lokalizowania przydomowej oczyszczalni ścieków na wnioskowanym terenie, nie może ona podlegać zgłoszeniu wodnoprawnemu.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku PGW Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy") decyzją z 30 sierpnia 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że przesłanką wniesienia sprzeciwu było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji naruszenia ustaleń m.p.z.p. w pkt § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e dotyczącego sposobu zagospodarowania ścieków sanitarnych.
Dyrektor podał, że zgodnie z art. 422 pkt 3 Prawa wodnego do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane. Natomiast stosownie do art. 423 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa
w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód. W myśl art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne (tu: zgłoszenie wodnoprawne) nie może naruszać: ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając na uwadze przywołane regulacje organ odwoławczy podniósł, że istotnym
w procesie planowania inwestycji jest m.p.z.p., także na kanwie przepisów Prawa wodnego.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Dyrektor wskazał, że zapisy Uchwały LVI/465/2006 regulują w sposób jednoznaczny obowiązek odprowadzania ścieków na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, do czasu realizacji sieci, za pomocą zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, przydomowe oczyszczalnie ścieków dopuszcza się zaś jedynie dla działek o powierzchni powyżej 3.000 m2. W związku z brakiem sieci sanitarnej oraz faktem, że powierzchnia działki, na której ma być realizowane Przedsięwzięcie wynosi 779 m2, jedynym, nienaruszającym zapisów Planu sposobem odprowadzania ścieków jest ich kierowanie do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, co potwierdza także pismo Urzędu Gminy Szemud z 5 maja 2023 r.
Organ odwoławczy zaznaczył, że inaczej niż w przypadku wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych (np. drenażu rozsączającego, czy studni chłonnej) w przydomowej oczyszczalni ścieków, instalacja zbiornika bezodpływowego nie wymaga zgody wodnoprawnej. Prawu wodnemu podlegają zbiorniki nieszczelne, a więc takie, z których np. ścieki w jakikolwiek sposób mogą przeniknąć do gruntu. Szczelny zbiornik nie wpływa bowiem na lokalne zasoby i warunki wodno-gruntowe. Zbiorniki szczelne nie spełniają definicji urządzenia wodnego z art. 16
pkt 65 Prawa wodnego (nie służą do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania
z tych zasobów).
W ocenie Dyrektora zasadność ustaleń m.p.z.p. nie może być przedmiotem oceny
w procedurze przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego. Organy zobowiązane są, zgodnie
z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, w przypadku zgłoszenia działalności podlegającej zgłoszeniu wodnoprawnemu, jedynie do oceny zgodności planowanej do realizacji inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., nie mając w tym trybie legitymacji do weryfikowania jego zapisów.
Organ odwoławczy podał, że z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - dalej: "u.p.z.p.", ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednocześnie plan stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a zatem ma walor wiążący dla organów administracji (art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że organy administracji nie są władne do odmowy zastosowania planu miejscowego, nawet w sytuacji, gdy jego ustalenia naruszają ustawę - w tym przypadku powoływany przez Stronę art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1469) - dalej: "u.c.p.g.". Dopóki zatem dany plan miejscowy obowiązuje w uchwalonej
i niezmienionej formie, dopóty organ przyjmujący zgłoszenie wodnoprawne jest związany zapisami tego planu.
Dyrektor wskazał, że kwestia zgodności z prawem aktu prawa miejscowego może być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem administracyjnym w trybie skargi z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.". W takim postępowaniu mogą być rozstrzygnięte zarzuty skargi pod adresem planu miejscowego w kontekście naruszenia prawa własności, czy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Dopóki jednak kwestionowany zapis planu miejscowego nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze orzeczenia sądu w wyniku skargi na akt organu gminy, to stanowi on źródło prawa.
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji
w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia rozpatrzył zgłoszenie wodnoprawne
(z uwzględnieniem przerwania biegu terminu, w związku z nałożeniem na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia). Dyrektor wskazał, że złożone zgłoszenie nie naruszało, poza m.p.z.p., innych ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1
pkt 1-7 Prawa wodnego oraz spełniało wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Przedmiotową oczyszczalnię zlokalizowano poza aglomeracją i spełniałaby ona wymagania § 11 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311). Przedsięwzięcie nie naruszałoby również m.in. wymagań ochrony przyrody, co było przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego M. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e Uchwały LVI/465/2006 poprzez jego błędną wykładnię
i uznanie, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości Skarżącego jest sprzeczna z ustaleniami tego Planu oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu organu pierwszej instancji
w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane Skarżącego jest zgodne z przepisami prawa, a na terenie działki objętej Przedsięwzięciem brak jest możliwości podłączenia do kanalizacji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego oraz
art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli, przez co nie wykazał on należytej staranności i dbałości
o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przyznano, że co do zasady sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami m.p.z.p. uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia, jednakże
w sytuacji, gdy zapisy m.p.z.p. wprowadzają zakazy odnośnie do zamierzeń inwestycyjnych dozwolonych przepisami prawa wyższej rangi niż akt prawa miejscowego, to należy uznać, że zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Strona skarżąca zarzuciła, że regulacje zawarte w Planie są sprzeczne z przepisem rangi ustawowej, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowiącym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona
w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. A zatem, z regulacji tej wyraźnie wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Zapisy m.p.z.p. nieprzewidujące możliwości odprowadzania nieczystości do przydomowych oczyszczalni ścieków są zatem sprzeczne z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., czyli normą aktu wyższego rzędu - ustawy.
Odwołując się do judykatury strona skarżąca podniosła, że w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 423 ust. 5 Prawa wodnego, dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wykonania urządzenia wodnoprawnego, naruszającego ustalenia m.p.z.p. lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany bowiem w art. 101 ust. 1 u.s.g. tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych.
Podniesiono również, że zapisów planu miejscowego nie można interpretować
w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania
w obowiązujących przepisach prawa. Zakaz taki umieszczony w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. W przypadku gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona ustawodawca uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone
w przepisach odrębnych, za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków. W konsekwencji m.p.z.p. może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym z u.c.p.g. Niedopuszczalna jest zatem modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., która polega na ograniczeniu możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ustawa ta nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania m.p.z.p. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przewiduje możliwość gromadzenia ścieków
w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w m.p.z.p. budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, a co za tym idzie - niedopuszczalność drenażu, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest,
w myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego. Skoro zatem ustawa zawiera przepis dopuszczający dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji. Jeśli natomiast dojdzie, tak jak
w niniejszej sprawie, do takiej sytuacji, to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. Nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu, czy zakazuje stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotne jest, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza także inne rozwiązania.
Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie
z 30 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w Redzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 maja 2023 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego przez M. M. dotyczącego wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód na terenie działki nr [...] (obręb K., gmina S.).
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.), która w art. 423 ust. 5 pkt 2 stanowi, że organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich,
w tym właściciela wód.
Z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego wynika zaś, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji
o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W sprawie nie było sporne, że wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód wymaga - zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego - zgłoszenia wodnoprawnego oraz że Przedsięwzięcie planowane przez Skarżącego nie wykracza poza zwykłe korzystanie z wód, o którym mowa w art. 33 Prawa wodnego, a zwłaszcza w jego ust. 4 pkt 2, w myśl którego zwykłe korzystanie z wód obejmuje wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie
5 m3 na dobę.
Wobec powyższego organy zasadnie w kontrolowanej sprawie zbadały zgodność Przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującej na jego terenie (działce nr [...], obręb K., gmina S.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo, gmina Szemud uchwalonego Uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia
25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 57, poz. 853), dochodząc jednak do błędnych wniosków, że ustalenia tego Planu stoją na przeszkodzie realizacji zamierzenia Skarżącego.
Kluczowe znaczenie w tej mierze ma właściwa interpretacja oraz ocena ustalenia zawartego w § 3 ust. 6 Uchwały ("Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej"), którego pkt 2 lit. e stanowi, że realizację nowych obiektów należy skoordynować
z uzbrojeniem terenu w infrastrukturę techniczną: ścieki sanitarne - do sieci kanalizacji sanitarnej, na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, do czasu realizacji sieci, dopuszcza się zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe; dla działek budowlanych o powierzchni powyżej 3.000 m2 dopuszcza się przydomowe oczyszczalnie ścieków.
Cytowane ustalenie planistyczne dało organom asumpt do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez Skarżącego Przedsięwzięcia, ze wskazaniem, że w związku
z brakiem sieci kanalizacji sanitarnej oraz faktem, że powierzchnia działki, na której ma być realizowane Przedsięwzięcie wynosi 779 m2, jedynym, nienaruszającym zapisów Planu sposobem odprowadzania ścieków jest ich kierowanie do zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe.
Oceniając powyższe stanowisko należy wskazać na upowszechniającą się linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w myśl której tego rodzaju ustalenie planistyczne - jak to przyjęte w cytowanym § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e Uchwały LVI/465/2006 - należy zawsze skonfrontować z przepisem rangi ustawowej, jakim jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1469 ze zm.) stanowiącym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Z przytoczonej wyżej regulacji wyraźnie wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Ustalenia planów miejscowych nieprzewidujące możliwości odprowadzania nieczystości do przydomowych oczyszczalni ścieków, bądź stawiające dodatkowe warunki nieruchomościom, na jakich te urządzenia miałyby być sytuowane (np. tylko powyżej określonej powierzchni - jak w sprawie niniejszej), pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., czyli normą aktu wyższego rzędu, tj. ustawy. Pogląd ten został wyrażony w wyrokach zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki: WSA w Poznaniu: z 14 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 45/24, z 7 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Po 832/23, z 31 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 111/23 i z 9 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 101/23; WSA w Opolu: z 15 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Op 201/23 i z 7 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Op 141/23 oraz WSA w Łodzi
z 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 718/23, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki: z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1247/15 i z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15).
W orzeczeniach tych wskazuje się, że w kontekście norm ustawowych zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności
w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.
W przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona ustawodawca uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków.
W sytuacji, gdy na danym terenie nie ma sieci kanalizacyjnej, bowiem pozostaje ona dopiero w sferze planów realizacyjnych, właściciel musi mieć alternatywę zapewnienia infrastruktury, którą gwarantuje mu u.c.p.g., dając możliwość wyboru - czy to zbiornika bezodpływowego, czy właśnie przydomowej oczyszczalni ścieków. W innym wypadku właściciel zostanie pozbawiony uprawnienia ustawowego, w czym także należy upatrywać naruszenia zasady ochrony własności zagwarantowanej w Konstytucji RP (art. 21 ust. 1). Tej kompetencji nie może przejąć gmina, zamieszczając w planie miejscowym ustalenie, które przewiduje - wprost lub w sposób dorozumiany - zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków (lub lokalizowanie ich tylko na działkach spełniających określone kryteria). Ograniczenie prawa własności przez narzucenie, choćby tylko na okres przejściowy (do czasu zrealizowania sieci kanalizacyjnej), jedynie możliwości lokalizowania zbiorników bezodpływowych pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 645/23).
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że analizowany § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e Uchwały LVI/465/2006 wykluczający możliwość realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach mniejszych niż
3.000 m2 pozostaje w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.
Z tych względów Sąd w niniejszym składzie, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie tak rozumianego (niezgodnie z ustawą) przepisu § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e Planu.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność sprawowania przez sądy administracyjne tzw. incydentalnej kontroli legalności oraz konstytucyjności aktów podustawowych (przede wszystkim rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego) ze skutkiem inter partes - polegającym właśnie na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub w określonej części) w konkretnej sprawie - nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i przywołane tam orzeczenia NSA.).
W konsekwencji, w przypadku wydanej na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego decyzji o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia dotyczącego wykonania urządzenia wodnoprawnego, które w ocenie organów narusza ustalenia m.p.z.p., sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować na potrzeby rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy odnośne ustalenie planu miejscowego, stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu, nie pozostaje w sprzeczności z aktami wyższego rzędu,
w tym z przepisami ustaw. Wniosek taki wynika z generalnego nakazu kontroli przez sąd administracyjny zgodności decyzji z prawem, co w przypadku ujawnionej sprzeczności norm prawnych uzasadnia zastosowanie obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych, w tym reguły hierarchicznej lex superior derogat legi inferiori (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 181/09, WSA w Poznaniu z 10 czerwca 2009 r.
sygn. akt IV SA/Po 194/09 i WSA w Opolu z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 207/17).
Skoro zatem ustawa (w niniejszym przypadku u.c.p.g.) zawiera przepis dopuszczający dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji bądź wprowadzających dodatkowe warunki ich eksploatacji. Jeśli zaś dojdzie do takiej sytuacji, to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. dopuszcza tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych), czy zakazuje stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu), czy też dopuszcza przydomowe oczyszczalnie ścieków jedynie dla działek o określonej powierzchni (np. powyżej 3.000 m2). Istotne jest, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu (bądź obwarowaniu warunkami nie przewidzianymi w ustawie) pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa.
Podsumowując Sąd uznał, organy obu instancji naruszyły art. 423 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Skoro jedyną podstawę wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego Skarżącego stanowiła stwierdzona przez organy niezgodność Przedsięwzięcia z m.p.z.p. - które to stwierdzenie, jak wynika z powyższych rozważań, było niezasadne, jako oparte na błędnej, bo nieuwzględniającej dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., wykładni § 3 ust. 6 pkt 2 lit. e Planu - w ponownie prowadzonym postępowaniu brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od Dyrektora na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]