II SA/Gd 928/22

II SA/Gd 928/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 156 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. i I. S. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 października 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.142.2022.DL w przedmiocie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 7 listopada 2016 r. W. S. i I. S. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strona", "Skarżący") wystąpili do Starosty Bytowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o ustalenie i wypłatę odszkodowania za prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 1,4366 ha, położonej w obrębie [...] (dalej: "Nieruchomość"), która na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy w Bytowie (dalej: "Naczelnik") nr [...] z 3 listopada 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki budowlane przeszła na własność Skarbu Państwa.
Decyzją z 28 grudnia 2017 r. Starosta, na podstawie m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3
w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", odmówił Wnioskodawcom ustalenia odszkodowania za prawo własności Nieruchomości.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 11 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.
Wojewoda zgodził się ze Starostą, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby byli właściciele Nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania za jej przejęcie i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali, zaś występujący z wnioskiem spadkobiercy oświadczyli, że nie wiedzą, czy została ona wypłacona czy nie. Wojewoda podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie
z którym przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.
o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości
w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nie wydawano decyzji administracyjnych ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, gdyż nie było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. Odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie tej ustawy wypłacane były na podstawie wykazów odszkodowań za grunty przejęte, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W związku z tym fakt, że aktach sprawy znajduje się elaborat szacunkowy z 15 lutego 1984 r. sporządzony przez J. M. (dotyczący działki nr [...]) oraz aneks do niego z 30 października 1984 r. oznacza,
że kwota odszkodowania została ustalona, natomiast brak było postawy prawnej do wydania decyzji w dacie przyznania odszkodowania w 1984 r. Podstawy takiej nie było również w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stan, w którym od początku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej (a odszkodowanie przyznano
i wypłacono na podstawie ustawy) nie stanowi jednak wypełnienia dyspozycji art. 233 u.g.n. - sprawa nie mogła być bowiem zgodnie z ustawą wszczęta, ani nie mogła być zgodnie z ustawą zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie u.g.n.
W ocenie organu odwoławczego jeżeli Wnioskodawcy kwestionują fakt wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną Nieruchomość to przysługuje im ewentualnie roszczenie na drodze cywilnoprawnej.
Na powyższą decyzję Wojewody Wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18 uchylił ją.
W ocenie Sądu kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżących
o odszkodowanie było ustalenie, czy dokonanemu na podstawie zarządzenia z 1983 r. wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie mogło się ostać, albowiem organ ten orzekając w administracyjnym toku instancji w ogóle tej kwestii nie rozpoznał, pomijając również należyte ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu ze wskazanych przez organy poszlak nie sposób wysnuć żadnych wiarygodnych wniosków odnoszących się do kwestii wypłaty odszkodowania. Nie sposób przyjąć, że odszkodowanie to wypłacono - tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, ale nie można również przyjąć,
że go nie wypłacono. Na jakiekolwiek wnioski w tym zakresie, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Sądu jest za wcześnie.
Od powyższego wyroku Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18 oddalił ją.
Decyzją z 15 lipca 2021 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 28 grudnia 2017 r.
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in., że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczową kwestią jest ustalenie, czy dokonanemu na podstawie zarządzenia z 1983 r. wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania bądź ustalenie go w drodze decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 12 maja 2022 r. odmówił Wnioskodawcom ustalenia odszkodowania za prawo własności Nieruchomości.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał m.in., że zwrócił się do szeregu organów i instytucji z pytaniem, czy w ich zasobach archiwalnych znajduje się dokumentacja dotycząca przedmiotowego wywłaszczenia bądź wypłaty odszkodowania, przede wszystkim spadkodawcom Wnioskodawców bądź jakiekolwiek inna dokumentacja mogąca mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Starosta wskazał również, że zlecił sporządzenie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, który
w operacie z 5 maja 2017 r. określił wartość prawa własności Nieruchomości wraz
z nakładami na kwotę 957.063 zł (wysokość odszkodowania ustalono według stanu Nieruchomości na dzień 3 listopada 1983 r.).
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyjaśnienia Strony oraz zeznania przesłuchanych świadków, w tym brata Wnioskodawcy, organ pierwszej instancji uznał, że nie potwierdzają one, aby do wypłaty odszkodowania nie doszło. Starosta zwrócił uwagę, że Wnioskodawcy nie są pierwotnymi właścicielami przejętej nieruchomości, ale ich spadkobiercami, nie posiadają pełnej wiedzy co do wydarzeń, jakie miały miejsce po wywłaszczeniu w 1983 r., w tym również o rozrachunkach z organami władzy publicznej. Organ pierwszej instancji podniósł, że z zeznań świadków (będących pracownikami urzędu oraz biegłym rzeczoznawcą) wynika, że wszystkie sprawy wywłaszczeniowe były załatwiane polubownie i nie posiadają oni wiedzy, aby do wypłat odszkodowań nie doszło. Zdaniem Starosty twierdzeniu, jakoby do wypłaty odszkodowania nie doszło zaprzecza również treść notatki z 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S. (spadkodawcy Wnioskodawców) oraz istnienie elaboratu szacunkowego
z 1984 r. określającego wysokość należnego odszkodowania. Sam zaś fakt braku
w dostępnych archiwach dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, zważywszy na krótki okres przechowywania dokumentów księgowo-finansowych, nie może świadczyć
o tym, że do wypłaty odszkodowania nie doszło, zwłaszcza wobec dokonanych ustaleń,
że wysokość odszkodowania została określona elaboratem szacunkowym.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że brak dowodów przeciwnych powinien skutkować przyjęciem, zgodnie z domniemaniem legalności działania organu,
że odszkodowanie zostało wypłacone. W ocenie Starosty w niniejszej sprawie bezspornie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o sporządzony elaborat szacunkowy, aneks do niego oraz pismo z 6 sierpnia 1984 r. skierowane do J. S. wskazujące na łączną wypłatę odszkodowania - pismo to potwierdza praktykę ówczesnego organu polegającą na tym, że w sprawach niespornych nie wydawano decyzji administracyjnych.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Wnioskodawcy zarzucili jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego,
tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej,
a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Wnioskodawców, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Wnioskodawców nie doszło. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 w zw. z art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy poprzednicy prawni Wnioskodawców zostali pozbawieni praw do Nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie - organ powinien wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz Wnioskodawców.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem Strony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego, pozwalającego ustalić wysokość należnego Wnioskodawcom odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do Nieruchomości.
Decyzją z 7 października 2022 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty z 12 maja 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy dokonanemu, na podstawie zarządzenia z 1983 r., wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania bądź ustalenie go w drodze decyzji.
Wojewoda wskazał, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się elaborat szacunkowy z 15 lutego 1984 r. sporządzony przez J. M. (dotyczący działki
nr [...]) oraz aneks do niego z 30 października 1984 r. Oznacza to, że kwota odszkodowania została ustalona. Zdaniem Starosty ww. aneks uwzględniał uwagi właściciela gruntu, tj. J. S., jednak z przekazanych organowi odwoławczemu akt sprawy nie sposób wyciągnąć takiego wniosku. W aneksie tym wskazano jedynie,
że opracowany został "w wyniku zmian spowodowanych przekazaniem byłym właścicielom dodatkowej powierzchni". W ocenie Wojewody z przekazanych akt sprawy nie można również wysnuć wniosku, aby "J. S. brał czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowym", jak stwierdził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego (w tym zeznań świadków) nie wynika, aby byli właściciele Nieruchomości kwestionowali kwotę ustalonego odszkodowania i aby kiedykolwiek podnosili, że jej nie otrzymali (nawet w 2000 r., kiedy dowiedzieli się o nieuregulowanym stanie prawnym w księdze wieczystej - pismo J. S. z 28 lutego 2000 r.). Wojewoda zwrócił uwagę, że obecnie z wnioskiem wystąpili ich spadkobiercy, którzy oświadczyli, że nie wiedzą, czy została ona wypłacona, czy nie.
Z kolei świadek J. M., który wykonał ww. elaborat szacunkowy, oświadczył: "operaty były sporządzane w związku z odszkodowaniami i były podstawą do ich wypłacenia (...) Właściciele w formie ugody przekazywali nieruchomość za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa. W przypadku gdy strony nie zawarły ugody to wydawana była decyzja administracyjna (...) Jak ja sporządziłem elaborat to wypłata odszkodowania była formalnością" (protokół przesłuchania z 30 sierpnia 2017 r.). Natomiast świadek A. P. stwierdził: "nie przystąpilibyśmy do scalania gruntów, jeżeli wcześniej nie byłoby wypłaty odszkodowania" (protokół przesłuchania z 3 listopada 2017 r.).
Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach organu pierwszej instancji w dalszym ciągu nie ma notatki służbowej z 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S.,
w której wyraził on zgodę na wykup jego terenu za odszkodowaniem, na którą to notatkę
w sposób wyraźny powoływał się Starosta, budując m.in. na jej treści argumentację potwierdzającą wypłatę odszkodowania (na brak tego dokumentu w materiale dowodowym zwrócił wcześniej uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18, a następnie Wojewoda w poprzedniej decyzji z 15 lipca 2021 r.). Brakuje również pisma z 6 sierpnia 1984 r. skierowanego do J. S., wniosku właściciela
z 6 sierpnia 1984 r. oraz pisma z 22 czerwca 1983 r., tj. dokumentów, na które organ pierwszej instancji również powołał się w zaskarżonej decyzji.
Wojewoda wskazał następnie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta podjął czynności zmierzające do pozyskania dodatkowych dowodów w sprawie wskazanych w wyroku WSA w Gdańsku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18 oraz
w wyroku NSA z 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18. Organ pierwszej instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w Bytowie, do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych
w Szczecinku, do P. S.A., do Gminy Bytów, do E. K. i F. C., do Archiwum Państwowego w Koszalinie Oddział w Słupsku, przesłuchał również w charakterze świadka A. K. (geodetę gminnego).
W opinii organu odwoławczego powyższe czynności i dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie potwierdziły, że odszkodowanie za Nieruchomość zostało ustalone lub wypłacone. Nie zmieniły one stanu prawnego ani faktycznego sprawy, co do którego wypowiedział się WSA w Gdańsku i NSA stwierdzając, że "aby skutecznie odmówić zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien był wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone i wypłacone". Wojewoda podkreślił,
że Starosta nie pozyskał dowodów potwierdzających wypłatę odszkodowania pozostałym właścicielom wymienionym w zarządzeniu z 1983 r., a jeden z nich (F. C.) oświadczył, że "nie otrzymałem i nie zostało mi wypłacone odszkodowanie za przejęcie na własność Skarbu Państwa działek stanowiących ówcześnie moją własność", choć nie stawił się osobiście w celu złożenia wyjaśnień.
Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu odwoławczym nie dysponował pełnymi aktami sprawy organu pierwszej instancji, bowiem nie ma w nich dokumentów, na które powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu Starosta i których mimo wezwania organ pierwszej instancji nie dosłał (w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Bytowie ustalono, że jest jeszcze teczka archiwalna otrzymana z urzędu miasta, której nie przekazano do organu drugiej instancji wraz z odwołaniem).
Podsumowując Wojewoda podniósł, że zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, który znajduje się w przekazanych wraz z odwołaniem aktach sprawy, prowadzi do całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia niż zaskarżona decyzja, bowiem nieodnalezienie jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, choćby w sposób pośredni, ustalenie odszkodowania za Nieruchomość, w tym jego wypłatę, oznacza, że doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Wojewoda zaznaczył,
że w przypadku nieodnalezienia ww. dowodów konieczne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia odszkodowania za Nieruchomość, gdyż sporządzony 5 maja 2017 r. operat szacunkowy utracił już aktualność (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Zaznaczono przy tym, że sporządzenie operatu szacunkowego (istotnego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) na etapie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne, ponieważ naruszyłoby to sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Od decyzji organu odwoławczego W. S. i I. S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organowi pierwszej instancji dalszych wytycznych dotyczących czynności dowodowych nieobejmujących zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia Nieruchomości oraz tego, że inicjatywa dowodowa musi być przejawiana przede wszystkim przez strony postępowania, podczas gdy organ powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując jednocześnie, że skoro organ zgromadził materiał dowodowy świadczący o fakcie,
że odszkodowanie za wywłaszczenie Nieruchomości nie zostało ustalone i wypłacone, to powinien on w ramach postępowania dowodowego zlecić sporządzenie stosownego operatu szacunkowego określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia Nieruchomości i wydać decyzję kończącą postępowanie z uwzględnieniem faktów opartych na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Stawiając powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda zobowiązał Starostę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do dokonania szeregu czynności, m.in. ponownej analizy akt archiwalnych i oceny zawartych tam pism pod kątem uprawdopodobnienia, choćby pośredniego, możliwości wypłacenia odszkodowania poprzednikom prawnym Wnioskodawców. W ocenie strony skarżącej zaproponowane przez Wojewodę czynności byłyby nieefektywne i stanowiłyby, z uwagi na pozorny charakter, nieuzasadnione przedłużanie postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w którego zakres nie wchodzi decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,
a także jakiekolwiek pismo wskazujące na to, że taka decyzja została kiedykolwiek wydana, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nigdy nie zostało ustalone
i wypłacone dawnym właścicielom oraz ich następcom prawnym. Zdaniem Skarżących proponowane przez organ odwoławczy czynności związane z oceną dowodów powinny były zostać przeprowadzone właśnie przez ten organ. Zarzucono, że kolejne przenoszenie sprawy do pierwszej instancji z uwagi na konieczność samej oceny dowodowej stoi
w rażącej sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego.
Skarżący wskazali, że w toku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji zostali przesłuchani w trybie art. 86 k.p.a. Zebrano cały materiał dowodowy, a ten był przedmiotem oceny ze strony NSA w wyroku w sprawie I OSK 3870/18. Oceniając zatem materiał dowodowy Wojewoda powinien był wziąć pod uwagę realia niniejszej sprawy, wytyczne sądów administracyjnych wynikające z orzeczeń zapadłych w niniejszej sprawie i samodzielnie ustalić, że właścicielom lub ich spadkobiercom nie wypłacono odszkodowania, orzekając jednoznacznie w tym przedmiocie.
Skarżący przyznali, że z uwagi na ugruntowaną linię orzeczniczą oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania orzeczenie odpowiada prawu. W wyniku oceny dowodów przez Wojewodę konieczne będzie uchylenie decyzji Starosty w celu sporządzenia operatu szacunkowego przez organ pierwszej instancji. W związku z tym wytyczną organu odwoławczego powinno być jedynie zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość szkody powstałej wskutek wywłaszczenia nieruchomości przy wyczerpującym wyjaśnieniu i ocenie pozostałego materiału dowodowego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 7 października 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości
i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,
że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji
w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości
(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.
Przedłożone Sądowi wraz ze sprzeciwem akta administracyjne sprawy potwierdzają stwierdzone przez Wojewodę naruszenia przez Starostę przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że w przekazanych mu aktach sprawy nie ma notatki służbowej z 15 marca 1982 r. podpisanej przez J. S., w której miał on wyrazić zgodę na wykup jego nieruchomości za odszkodowaniem, na którą to notatkę powołuje się Starosta (s. 5 decyzji z 12 maja 2022 r.), budując m.in. na jej treści argumentację potwierdzającą wypłatę odszkodowania. W ślad za Wojewodą należy wskazać, że na brak tego dokumentu w materiale dowodowym sprawy zwrócił wcześniej uwagę WSA w Gdańsku w wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 277/18 (s. 10 uzasadnienia), a następnie Wojewoda w decyzji z 15 lipca 2021 r. (s. 7 uzasadnienia).
W aktach sprawy nie ma również pisma z 6 sierpnia 1984 r. skierowanego do J. S., wniosku właściciela z 6 sierpnia 1984 r. oraz pisma z 22 czerwca 1983 r.,
tj. dokumentów, na które organ pierwszej instancji również powołał się w zaskarżonej decyzji (s. 9 i 10 uzasadnienia).
Z powyższego wynika, że Starosta wraz z odwołaniem nie przekazał Wojewodzie całości akt sprawy. Część dokumentów archiwalnych, na które powołał się w swojej decyzji organ pierwszej instancji, zostały przesłane organowi odwoławczemu już po wydaniu przez ten organ decyzji mimo wcześniejszej rozmowy telefonicznej z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Bytowie (co potwierdza notatka służbowa z 8 września 2022 r.) i pisma
z 16 września 2022 r., w którym Wojewoda zwrócił się do Starosty o nadesłanie całości akt sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było przekazanie organowi odwoławczemu kompletnych akt sprawy. Skoro w uzasadnieniu decyzji Starosta odwołał się do archiwalnych dokumentów to powinien był je przekazać wraz z odwołaniem. Nie może tym samym zasługiwać na akceptację argumentacja pracownika Starostwa Powiatowego w Bytowie, który w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Wojewody przyznał, że z Urzędu Miasta w Bytowie pozyskano teczkę oryginalnych dokumentów archiwalnych, jednakże uznał - zdaniem Sądu błędnie, że dokumenty te nie stanowią akt sprawy. Organ odwoławczy nie mógł zatem oprzeć swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach, prawdopodobieństwie istnienia określonych dowodów, nie mógł się do nich odnieść, przeanalizować ich pod kątem kluczowej w niniejszej sprawie kwestii,
a mianowicie, czy dokonanemu na podstawie zarządzenia Naczelnika z 1983 r. wywłaszczeniu towarzyszyła wypłata odszkodowania bądź ustalenie go w drodze decyzji.
Należy bowiem zauważyć, że poddana sądowej kontroli sprawa dotyczy odszkodowania za prawo własności nieruchomości. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, a więc norm prawnych zawartych
w u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2). Jest to więc kluczowy dowód w sprawie.
Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,
o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej,
że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony,
w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4).
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że organy ustalające wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinny orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, przy czym dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale również organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 933/20, WSA
w Szczecinie z 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 824/19, czy WSA w Gliwicach
z 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 344/19). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego
i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.
W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 5 maja 2017 r.,
a zatem mógł być wykorzystany do 5 maja 2018 r. Co prawda w chwili orzekania po raz pierwszy zarówno przez Starostę (28 grudnia 2017 r.), jak i Wojewodę (11 kwietnia 2018 r.) był on aktualny, jednakże na chwilę ponownego orzekania przez organ pierwszej instancji (12 maja 2022 r.), operat ten funkcjonował w obrocie prawnym ponad 24 miesiące, przez co był już nieaktualny. Decyzja Starosty została zatem wydana w oparciu o materiał, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie, co słusznie dostrzegł Wojewoda.
W ocenie Sądu orzekanie przez organ pierwszej instancji na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego to uchybienie istotne i nie pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wysokość odszkodowania są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. straciła aktualność i obowiązany jest opinię tę uaktualnić, w sposób określony
w art. 156 ust. 4 tej ustawy.
Należy powtórzyć, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operat szacunkowy ma istotne znaczenie, bowiem może wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności ma zatem istotne znaczenie dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Strony muszą więc mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Brak ważnego operatu szacunkowego jest brakiem dowodowym tego rodzaju, który nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania uzupełniającego, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 866/18).
Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.) uprawniały Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, która na etapie postępowania odwoławczego oczekuje wydania orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie ze swoim wnioskiem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy powtórzyć, że takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]