II SA/Gd 923/23

II SA/Gd 923/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2254/24 - Wyrok NSA z 2025-09-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S., D. K. i R. S. na uchwałę Rady Gminy Wejherowo z dnia 10 września 2014 r., nr XLIII/530/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
D. S., D. K. i R. S. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Radę Gminy Wejherowo nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie Wejherowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 3513), zaskarżając ją w zakresie przepisów § 5 ust. 2, § 5 ust. 5 pkt 2 i § 10 ust. 2 i 3 w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]-[...] w G.
Uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów w części odnoszącej się do wskazanych działek oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący (oraz żona D. S.) są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]-[...] w G., objętych księgą wieczystą nr [...], a położonej w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym oznaczonym jako B.29.MN,U - karta 49. Wobec tego skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.
Odnośnie zaskarżonego zapisu § 5 ust. 2 uchwały wskazali, że reguluje on zasady lokalizacji ogrodzeń. Tymczasem, w czasie podejmowania tej uchwały brak było podstawy prawnej do regulowania zasad sytuowania ogrodzeń, gdyż podstawę taką wprowadzono dopiero ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), którą do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 37a od dnia 11 września 2015 r. Postanowienia takie nie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w odrębnej uchwale, tzw. uchwale krajobrazowej.
Dalej wskazano, że zaskarżony § 5 ust. 5 pkt 2 planu dopuszcza lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej, tymczasem Gmina nie jest uprawniona do regulowania liczby budynków na działce (określania maksymalnej liczby budynków). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje wprawdzie określić w planie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, jednakże ustawa nie pozwala intensywności zabudowy kształtować poprzez określenie liczby budynków na działce. Liczba budynków na działce jest elementem intensywności zabudowy, którą przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uprawnia określać wyłącznie jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś liczbą budynków na działce. Działka budowlana może mieć znaczną powierzchnię i nie można ograniczać możliwości jej zabudowy tylko do 1 budynku, wymuszając niejako obowiązek jej podziału. W zaskarżonej uchwale znajdują się odpowiednie postanowienia dotyczące intensywności zabudowy, w tym dopuszczalnego procentu zabudowy działki, które są wystarczające do uregulowania tej intensywności.
W ocenie skarżących, interpretacja zakwestionowanego zapisu planu, przy uwzględnieniu art. 7, art. 8, art. 64 i art. 94 Konstytucji RP, wyklucza uprawnienie Gminy do kształtowania zabudowy w innym zakresie i przy zastosowaniu innych parametrów niż wyraźnie wskazane w ustawie, w tym wypadku w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wprawdzie dopuszczalność umieszczenia ograniczenia liczby budynków na działce w planie miejscowym potwierdził NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 162/12, jednak orzeczenie to zostało wydane w oparciu o inne brzmienie odnośnego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten został istotnie zmieniony ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871). Powyższa nowelizacja sprecyzowała zakres uprawnień rady gminy w zakresie kształtowania zabudowy. Nie ma wątpliwości, że co najmniej od wejścia w życie tej nowelizacji, w planie miejscowym można określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu tylko w ramach określonych w tym przepisie.
Natomiast w § 10 ust. 2 i 3 uchwały zawarto postanowienia dotyczące zasad podziału nieruchomości i wydzielania dróg wewnętrznych, które również nie mają podstaw prawnych. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. daje radzie gminy wyłącznie kompetencję do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, co w przedmiotowej uchwale jest określone w kartach poszczególnych terenów. Wobec tego, Rada Gminy nie była uprawniona do określania jakichkolwiek innych zasad podziału nieruchomości niż minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej (za wyjątkiem scalania i podziału, które są zupełnie odrębną instytucją). Zasady dokonywania podziałów nieruchomości są regulowane odrębnymi przepisami, w szczególności ustawą o gospodarce nieruchomościami i nie ma podstawy prawnej do regulowania tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nieuprawnione są postanowienia o dopuszczeniu łączenia działek ewidencyjnych (to wynika wprost z innych przepisów) ani określania, że minimalne powierzchnie nie dotyczą określonych rodzajów działek, gdyż z przywołanego art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że mogą dotyczyć tylko działek budowlanych. Natomiast szerokość dróg i dojazdów jest określona warunkami technicznymi. Ta szerokość nie musi oznaczać konieczności wydzielania działek pod drogi wewnętrzne, a plan miejscowy nie może określać parametrów ani warunków wydzielania takich działek.
Z uwagi na powyższe skarżący uznali skargę za zasadną.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie Rada stwierdziła, że skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały planistycznej, a sam fakt bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym planem nie świadczy jeszcze o istnieniu interesu prawnego. W szczególności, samo uregulowanie zasad lokalizacji ogrodzeń w tym akcie nie narusza interesu prawnego skarżących, a w każdym razie nie wykazali oni, w jaki sposób kwestie te miałyby naruszać ich interes.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w kwestii lokalizacji ogrodzeń w planie Rada wskazała, że zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu, po art. 37 wprowadziła do u.p.z.p. art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, a jednocześnie uchyliła art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określało się - w zależności od potrzeb - zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, i ich gabaryty. Tymczasem, zaskarżony plan miejscowy został uchwalony 10 września 2014 r. i wszedł w życie 5 listopada 2014 r. Podstawą prawną do wprowadzenia do przedmiotowego planu wymogów dotyczących ogrodzeń pozostawał więc przepis art. 15 ust. 3 pkt. 9 u.p.z.p. Po wejściu w życie przepisów art. 37a-37e u.p.z.p., Gmina Wejherowo nie uchwaliła uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych. Jedynie w przypadku wprowadzania nowych regulacji w tym zakresie, winny się one zaleźć w odrębnej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Jednak regulacje dotychczasowe, w szczególności przy braku nowych regulacji w ww. uchwale krajobrazowej, zachowują moc na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2C15 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774).
W zakresie zapisu § 5 ust. 5 pkt 2 Rada wyjaśniła, że podstawa prawną do jego podjęcia był przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Z kolei, nawet przy założeniu, że podstawą prawną wprowadzenia ww. zapisu byłby art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to skarżony zapis nie pozostaje, wbrew twierdzeniu skargi, elementem intensywności zabudowy wyrażanym wskaźnikiem lecz elementem zasad kształtowania zabudowy także wskazanym w tym punkcie. Przywołana w skardze zmiana brzmienia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostaje wobec powyższego bez związku z zaskarżonym zapisem. Ponadto ww. zmiana art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w istocie rozszerzyła katalog elementów określanych obowiązkowo w planie.
Niezależnie od tego, w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia planu ograniczające powierzchnię działki do konkretnej powierzchni minimalnej, a także stanowiące, że na działce może być realizowany tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, mieszczą się kompetencjach gminy, która może zadecydować - ze względu na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego, o sposobie zagospodarowania terenu, a także formie zabudowy, przy czym takie ograniczenie prawa własności wymaga racjonalnych przesłanek. W niniejszej sprawie takie przesłanki zostały spełnione. Powodem wprowadzenia do uchwały planistycznej zaskarżonego przepisu była spójność zabudowy nowej i istniejącej oraz ograniczenie tworzenia zabudowy o zawyżonej intensywności. Zaskarżony przepis przeciwdziała nadmiernej urbanizacji terenu, gdyż - jak pokazuje praktyka, brak w planach miejscowych skarżonego zapisu, w szczególności z uwagi na możliwości jakie stwarza inwestorom art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) - umożliwiający dokonywanie podziałów niezależnie od ustaleń planu miejscowego, skutkuje możliwością istotnego zwiększania intensywności zabudowy ponad wartości ustalone w planie i wydzielania zabudowanych działek o powierzchni rażąco mniejszej od minimum wymaganego planem. Zatem wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. okazują się w praktyce niewystarczające dla skutecznego ograniczania stopnia zurbanizowania terenu.
Dalej Rada wyjaśniła, że historycznie obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie G. tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o umiarkowanej intensywności. Choć istotnym elementem tkanki urbanistycznej w ostatnim okresie stają się zorganizowane zespoły zabudowy jednorodzinnej w postaci realizacji deweloperskich, w szczególności realizowane zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały, ich intensywność oscyluje wokół 500 m2 działki przypadającej na jeden lokal mieszkalny, co nie przewyższa rażąco intensywności starszej zabudowy. Właściciele terenów i inwestorzy ww. realizacji przyjęli, narzucone w ramach władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności, zadawalając się uzyskiwaną efektywnością ekonomiczną swoich przedsięwzięć.
Zrozumiały jest więc ekonomiczny interes skarżących, dążących do maksymalizacji zysku z inwestycji na przedmiotowym terenie, jednak ochrona takiego interesu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że podstawowym zadaniem lokalnej polityki przestrzennej winno być wprowadzenie ustaleń zapewniających możliwość racjonalnego i zrównoważonego rozwoju z jednoczesną ochroną wartości historycznych, przyrodniczych czy kulturowych. Przedmiotowy teren sąsiaduje bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej zespołu historycznej wsi G. i G., ponadto jest zlokalizowany w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Uchwała nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., nr 66, poz. 1458) zmieniona uchwałą nr 263/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2946), w § 2 ust. 8 i 9 wskazuje równowagę krajobrazu naturalnego i kulturowego jako szczególny cel ochrony. Nadmierna urbanizacja przedmiotowego terenu naruszałaby równowagę krajobrazu naturalnego i kulturowego, godząc w ww. wartości.
Wreszcie, ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają ponadto z jakości dróg (drogi wąskie, niedostosowane do nadmiernie zwiększonego ruchu), ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji, a także brakach w infrastrukturze społecznej (brak przedszkoli, przepełniona szkoła). Wprowadzone ograniczenia są zatem proporcjonalne do możliwości inwestycyjnych terenów, na których zostały ustanowione, i jako takie mają charakter uzasadniony w ramach procedury planistycznej prowadzonej z udziałem społeczeństwa. Ze względu na ciążące na gminie obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i oczekiwania nowych mieszkańców, co do komfortu zamieszkania, ustawodawca zapewnił gminie wpływ na poziom intensywności zabudowy poprzez władztwo planistyczne. Nadmierna urbanizacja przedmiotowego terenu, z ww. względów, wywołałaby negatywne skutki ekonomiczne i społeczne dla gminy. Skarżony zapis planu jest zaś wyrazem działań gminy w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności.
W zakresie zakwestionowanego zapisu § 10 ust. 2 i 3 planu Rada wskazała, że podstawa prawną w tym wypadku był przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., który uprawnia do określenia w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, definiowanej przez tę ustawę jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a zatem dowolną działkę umożliwiającą usytuowanie obiektu budowlanego. Uwzględniając więc przeznaczenie przedmiotowych działek, regulacje dotyczące podziału tych działek (na działki pod zabudowę, pod drogi wewnętrzne czy pod urządzenia infrastruktury technicznej) stanowią w istocie regulacje dotyczące działek budowlanych. Skarżony zapis planu, dotyczący dopuszczalności łączenia działek ewidencyjnych, stanowi też powielenie obowiązujących przepisów odrębnych, zatem może być oceniony jako błędny z punktu widzenia techniki prawodawczej, jednak nie stanowi on naruszenia interesu prawnego skarżących.
Organ zauważył też, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że jeżeli w planie przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić m.in. parametry układu komunikacyjnego. Natomiast obowiązujący w dacie sporządzania planu o § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazywał, że ustalenia planu powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Przy czym ustawodawca nie ograniczył układu (systemu) komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, ale objął nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, a więc również drogi wewnętrzne. Zaniechanie określenia w uchwale parametrów dróg wewnętrznych stanowiłoby więc naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu i zarazem skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały.
W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę.
W uzasadnieniu podkreślono, że kompetencji rady gminy nie można się domyślać, muszą one być wyraźnie zakreślone ustawą. Natomiast w żadnym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznano radzie gminy kompetencji do regulowania liczby budynków na działce. Wbrew twierdzeniu organu, nie jest to element ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt u.p.z.p., gdyż na ład przestrzenny w żaden sposób nie wpływa okoliczność, czy w danym terenie jest jedna działka o powierzchni 10 000 m2, na której jest 10 budynków, czy 10 działek o powierzchni po 1000 m2, każda z jednym budynkiem. Z punktu widzenia ładu przestrzennego wygląda to identycznie. Granic działek nie widać w przestrzeni. To jest element intensywności zabudowy, a zapisy zaskarżonego planu regulują intensywność zabudowy w sposób wystarczający. W zapisach planu dla nieruchomości skarżących (karta terenu 49) jest ograniczenie powierzchni zabudowy do 0,20 powierzchni działki i jednocześnie do 200 m2. Te zapisy w sposób wystarczający zapewniają zachowanie ładu przestrzennego i są zgodne z delegacją ustawową. Wynika z nich jednoznacznie możliwość wybudowania 1 budynku mieszkalnego na 1000 m2 działki. Tych zapisów skarżący nie kwestionują. Podobne zapisy znajdują się w pozostałych kartach terenu.
Zdaniem skarżących, nie ma wobec tego żadnego prawnego umocowania, ani żadnej racjonalnej przesłanki, aby dodatkowo wprowadzać ograniczenie lokalizacji do jednego budynku na działce, niezależni od jej wielkości. Nieruchomość skarżących to 5 działek ewidencyjnych po 3000 metrów, więc mogą na niej zlokalizować 5 budynków. Po podzieleniu tego terenu na działki po 1000 m2 będą mogli zlokalizować 15 budynków na dokładnie tym samym terenie. Z punktu widzenia ładu przestrzennego nie ma w takiej regulacji żadnej racjonalności. Zaskarżony zapis nie kształtuje więc ładu przestrzennego, a co najwyżej wymusza dokonywanie podziałów działek, a więc może prowadzić właśnie do nadużywania instytucji podziału sprzecznego z ustaleniami planu z art. 95 u.g.n., a nie jej przeciwdziałać. Racjonalne (choć nadal bezprawne) byłoby ograniczenie liczby budynków do jednego na działce mniejszej niż 2000 m2. To zapobiegłoby także nadużywaniu instytucji podziałów działek niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem skarżących, zbudowanie kilku budynków na jednej działce, przy zachowaniu parametrów zabudowy, pozwala na zminimalizowanie ich wpływu na otoczenie poprzez urządzenie wspólnego dojazdu i wspólnych elementów infrastruktury, a przez to ograniczenie liczby zjazdów z drogi publicznej.
Dalej skarżący wyjaśnili, że nie kwestionują uprawnienia rady gminy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, gdyż takie uprawnienie wynika z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., ani kompetencji do określenia parametrów dróg wewnętrznych jako części układu komunikacyjnego. Jednak parametrów dróg wewnętrznych nie należy mylić czy wręcz utożsamiać z regulowaniem zasad wydzielania działek pod drogi wewnętrzne. Rada gminy może określić parametry dróg wewnętrznych, ale nie ma żadnych uprawnień do określania zasad wydzielania działek pod drogi wewnętrzne. Droga wewnętrzna (jak nawet jej nazwa wskazuje) w ogóle nie musi być wydzielona, może istnieć na terenie nieruchomości bez jej geodezyjnego wyodrębnienia. Wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną według kryteriów zawartych w uchwale nie oznacza konieczności jej wybudowania według tych kryteriów, co nie tylko potwierdza błędność zapisu, lecz także jego nieskuteczność dla celu, jakiemu ma służyć. Dlatego też skarżący podważają określanie zasad wydzielania działek po drogi wewnętrzne jako pozbawione umocowania prawnego.
W piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. organ zawarł replikę na pismo skarżących z dnia 29 listopada 2023 r.
W piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. skarżący powołali się na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1651/22, w którym stwierdzono, że wprowadzenie ograniczenia w postaci dopuszczenia w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jednego budynku mieszkalnego na działce oraz w zabudowie szeregowej i bliźniaczej tylko jednego segmentu na działce nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy Wejherowo nr XLIII/530/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu G. w gminie Wejherowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 3513). Kontrolę tę w niniejszym postępowaniu uruchomiła skarga złożona przez D. S., D. K. i R. S. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Zakwestionowany niniejszą skargą akt został podjęty przez dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem, zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, stosownie do art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., że strona skarżąca może wnieść skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy (podjętą przed dniem 1 czerwca 2017 r.) do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy 1. dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60. dniem po takim wezwaniu (maksymalnym terminem jest 30 dni po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie gdyby odpowiedź uzyskano wcześniej). W niniejszej sprawie wymogi powyższe zostały zachowane.
W dalszej kolejności Sąd musiał zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszących skargę naruszenie przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (vide art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżących jako właścicieli działek nr [...]-[...], położnych w G. (KW nr [...]), dla których zaskarżony plan określa przeznaczenie B.29, MN,U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy usługowej), ponieważ do tego terenu zastosowanie mają uregulowania ogólne dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 5 planu) oraz ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (§ 10 planu) w sposób odbiegający od oczekiwań skarżących i ograniczający ich prawo własności. Zakwestionowane zapisy ograniczają skarżącym swobodne korzystanie i zagospodarowanie należących do nich działek, gdyż określają zasady realizacji ogrodzeń (§ 5 ust. 2), ograniczają zabudowę każdej z działek budowlanych jednym budynkiem mieszkalnym (§ 5 ust. 2 pkt 2) oraz określają zasady podziałów działek oraz zasady wydzielenia nowych dróg wewnętrznych (§ 10 ust. 2 i 3). Do tych reguł zaś skarżący będą musieli dostosować swoje plany inwestycyjne, w szczególności dokonując podziału działek konieczne będzie uwzględnienie minimalnej powierzchni działki, a przy tym zasady, iż na każdej jednej działce może powstać tylko jeden budynek mieszkalny oraz konieczne będzie zapewnienie dróg wewnętrznych dla tych działek, o parametrach ustalonych w § 10 ust. 2 i 3 planu.
Powyższe okoliczności świadczą o dopuszczalności skargi, lecz nie przesądzają kwestii jej zasadności, gdyż stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być jeszcze związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszone, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wobec tego, kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1).
W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie. W przypadku kontrolowanego aktu było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").
Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, w zakresie zakwestionowanych ustaleń planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonych zapisów. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności, w szczególności uznał, że uchwalając go Rada Gminy nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestionowanych zapisów planu dotyczących zasad realizacji ogrodzeń. W tym zakresie skarżący zarzucają, że w czasie podejmowania uchwały brak było podstawy prawnej do tworzenia w planie tego rodzaju zasad, gdyż została ona wprowadzona dopiero ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.), na mocy której do u.p.z.p. dodano przepis art. 37a od dnia 11 września 2015 r. Wobec tego postanowienia takie nie mogą być zawarte w planie, lecz powinny znaleźć się w odrębnej uchwale, tzw. uchwale krajobrazowej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
Mając na uwadze treść u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały należy bowiem zauważyć, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. przewidywał, iż w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis ten, w dacie podejmowania uchwały, odpowiadał więc swą treścią aktualnemu przepisowi art. 37a i tym samym stanowił podstawę do wprowadzenia w uchwale z roku 2014 zasad realizacji ogrodzeń w planie miejscowym. Natomiast, z danych dostępnych na stronie https://bip.wejherowo.pl/ wynika, że aktualnie brak jest w Wejherowie tzw. uchwały krajobrazowej – obwieszczeniem z dnia 12 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta Wejherowa poinformował jedynie o podjęciu przez Radę Miasta Wejherowa chwały nr VIIIk/XXXIX/538/2022 z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do przygotowania projektu uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała taka natomiast nie została jeszcze podjęta, a więc nie doszło do uchylenia zapisów planu miejscowego, których podstawą prawną był art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.
Sąd nie dopatrzył się też przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie zapisów dotyczących lokalizacji tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z powyższego skarżący wywodzą, że ustawa nie pozwala intensywności zabudowy kształtować poprzez określenie liczby budynków na działce, lecz przez parametry wskazane wyraźnie w tym przepisie. Wskazują przy tym, że takie kształtowanie prawa własności w sposób niedookreślony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, narusza wartości wyrażone w art. 7, art. 64 i art. 94 Konstytucji RP. Jednakże, w ocenie Sądu, w rozważanej sprawie, choć dochodzi do znacznego ograniczenia prawa skarżących w zagospodarowaniu należących do nich działek, wprowadzając reżim lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej, w odniesieniu do skarżących, organ nie naruszył prawa.
Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę, wprowadzenie omawianego ograniczenia było podyktowane spójnością zabudowy nowej i istniejącej oraz ograniczenie tworzenia zabudowy o zawyżonej intensywności. Zaskarżonej przepis ma więc służyć zapobieganiu nadmiernej urbanizacji terenu. W tym zakresie organ powołał się na praktykę, która wskazuje, że bez tego zapisu, z uwagi na przepis
art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – w skrócie "u.g.n."), umożliwiający dokonywanie podziałów niezależnie od ustaleń planu miejscowego, dochodzi do istotnego zwiększania intensywności zabudowy ponad wartości ustalone w planie i wydzielania zabudowanych działek o powierzchni rażąco mniejszej od minimum wymaganego planem. Natomiast, historycznie obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie G. tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o umiarkowanej intensywności. Z kolei zorganizowane zespoły zabudowy jednorodzinnej w postaci realizacji deweloperskich zachowują – ze względu na obowiązujące zapisy planu, intensywność około 500 m2 działki przypadającej na jeden lokal mieszkalny, co nie przewyższa rażąco intensywności starszej zabudowy. Dodatkowo zauważono, że przedmiotowy teren sąsiaduje bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej zespołu historycznej wsi G. i G., ponadto jest zlokalizowany w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Nadmierna urbanizacja przedmiotowego terenu naruszałaby zatem równowagę krajobrazu naturalnego i kulturowego, godząc w równowagę krajobrazu naturalnego i kulturowego, które są szczególnymi celami ochrony Parku.
Zdaniem Sądu z powyższą argumentacją organu należy się zgodzić. Gmina, uwzględniając lokalne uwarunkowania na swoim obszarze, władna jest bowiem określać w planie parametry przyszłej zabudowy, w tym zasady kształtowania zabudowy i jej intensywność i w uzasadnionych wypadkach może to przybierać postać zapisu ograniczającego lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w przywołanym przez skarżących wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1651/22, w którym stwierdzono, że wprowadzenie takiego ograniczenia zawsze nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i dlatego jest niedopuszczalne. Zdaniem tutejszego Sądu kwestionowany zapis wpływa w sposób oczywisty na intensywność zabudowy, a zatem jest elementem kształtowania tego wskaźnika zagospodarowania terenu, który – gdy jest dostatecznie uzasadniony w konkretnej sprawie, może znaleźć się w planie.
W tej sprawie uzasadnieniem dla ograniczenia praw właścicielskich skarżących było zapobieganie nadmiernym podziałom nieruchomości i nadmiernej intensyfikacji zabudowy na terenie, który cechuje się średnią intensyfikacją zabudowy oraz jest położony w otulinie Parku Krajobrazowego. Te kwestie nie mogły pozostać poza zakresem rozważań organu ustalającego na terenie fragmentu G. zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania tego terenu. Nadmierna urbanizacjach takich obszarów stanowić może uzasadnienie dla dokonanego ograniczenia praw jednostki w celu ochrony interesu społecznego, w szczególności jeżeli – tak jak w tym wypadku – istnieją inne ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości, tj. jakość dróg, ograniczona przepustowość sieci wodociągowej, brak kanalizacji oraz braki w infrastrukturze społecznej. Gmina bowiem, tworząc plan zagospodarowania danego obszaru, musi uwzględniać wiele czynników, patrzeć szeroko na kwestie zagospodarowania i dokonywać ustaleń proporcjonalnie do możliwości inwestycyjnych danych terenów, co niekiedy odbija się na interesach indywidualnych mieszkańców.
Sąd w pełni akceptuje i podziela szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozwiązania zawarte w piśmie organu z dnia 16 stycznia 2024 roku. W piśmie tym pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że zawarty w § 5 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały zapis, regulujący liczbę budynków na działce, umieszczono nie bez powodu w § 5 skarżonej uchwały, zawierającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zapis ten jest bowiem elementem zasad kształtowania zabudowy. Jak wyjaśnił organ, zapisy te, jako element kształtowania zabudowy, zostały ujęte nie po to, żeby zapobiec działaniom inwestorów na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz aby zapobiec rozdrobnieniu nieruchomości i zwiększeniu intensywności zabudowy, dokonywanej przez inwestorów na terenach wiejskich, po wybudowaniu budynków, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Powszechną bowiem praktyką stało się najpierw wybudowanie np. kilku niewielkich budynków na jednej większej działce i następnie wydzielanie na podstawie ww. przepisu maleńkich działek, już bez ograniczeń nakładanych przez plan miejscowy. Obecnie rodziny posiadają często jeden samochód przypadający na każdą dorosłą osobę, co powoduje, że pojazdy przy takich podziałach często nie mieszczą się na terenie właścicieli i stawiane są na chodnikach lub drogach, co stwarza zagrożenie dla ruchu tak pieszego, jak i samochodowego.
W piśmie tym organ szczegółowo zobrazował dlaczego takie dodatkowe ograniczenie jest konieczne. Jak bowiem wyjaśnił, np. przy działce o powierzchni 3000m2, powierzchnia jaką budynek lub budynki zajmują na powierzchni działki, do jej powierzchni wynosi 0,20 czyli 600m2. Taką powierzchnię mogą zajmować budynki w ich rzucie poziomym. Natomiast intensywność zabudowy dla takiej działki wynosi max. 0,50 czyli 1.500 m2. Przy powierzchni zabudowy do 200m2 może w ten sposób powstać na jednej działce kilka małych budynków, które będą spełniać kryteria, tak wskaźnika zabudowy, jak i intensywności zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Na przykład: budynek o powierzchni całkowitej 100m2 i powierzchni 50m2 w rzucie poziomym - na 3.000m2 można pobudować sześć takich budynków zgodnie z planem. Jednak po podziale - zgodnie z planem - nie może powstać więcej, jak 3 działki, więc na jednej działce musiałyby być dwa domy. Ponieważ kupujący chętniej kupują działkę z domem na własność niż na współwłasność, inwestorzy dokonują takich podziałów już po wybudowaniu budynków, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., powodując tym samym znaczne zagęszczenie zabudowy na danym terenie i niszcząc całkowicie zamierzenia planistyczne samorządu.
Powyższe wyliczenia wykazują zasadność zastosowania w zaskarżonej uchwale zapisów o dopuszczalności sytuowania jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. Sąd podziela pogląd zawarty w przywołanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1522/20, który uznał, że tego rodzaju ustalenia mieszczą się kompetencjach gminy, która "może zadecydować ze względu na potrzebę kształtowania ładu przestrzennego o sposobie zagospodarowania terenu, a także formie zabudowy". W ocenie tutejszego Sądu, w tym przypadku Rada wykazała cały szereg racjonalnych przesłanek jakie uzasadniały ograniczenie w ten sposób prawa własności skarżących. Jak bowiem należy jeszcze raz podkreślić, powodem wprowadzenia do uchwały planistycznej zaskarżonego przepisu była spójność zabudowy nowej i istniejącej oraz ograniczenie tworzenia zabudowy o zawyżonej intensywności. Niewątpliwie zaskarżony przepis przeciwdziała nadmiernej urbanizacji terenu, co jest uzasadnione faktem, że historycznie obszary o funkcji mieszkaniowej na terenie G. tworzy przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o umiarkowanej intensywności, a w nowo powstających osiedlach - realizowanych zgodnie z ustaleniami zaskarżonej, intensywność zabudowy oscyluje wokół 500 m2 działki przypadającej na jeden lokal mieszkalny, co przy dwóch lokalach dopuszczalnych w domu jednorodzinnym, nie przewyższa rażąco intensywności starszej zabudowy.
Jak podkreśliła Rada, podstawowym zadaniem lokalnej polityki przestrzennej winno być prowadzenie ustaleń zapewniających możliwość racjonalnego i zrównoważonego rozwoju z jednoczesną ochroną wartości historycznych, przyrodniczych czy kulturowych. Przedmiotowy teren sąsiaduje bezpośrednio ze strefą ochrony konserwatorskiej zespołu historycznej wsi G. i G., ponadto jest zlokalizowany w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Ograniczenia w potencjale inwestycyjnym nieruchomości na obszarze planu wynikają ponadto z jakości dróg (drogi wąskie, niedostosowane do nadmiernie zwiększonego ruchu), ograniczonej przepustowości sieci wodociągowej, braku kanalizacji, a także brakach w infrastrukturze społecznej (brak przedszkoli, przepełniona szkoła). Wprowadzone ograniczenia są zatem proporcjonalne do możliwości inwestycyjnych terenów, na których zostały ustanowione i jako takie mają charakter uzasadniony w ramach procedury planistycznej prowadzonej z udziałem społeczeństwa. Ze względu na ciążące na gminie obowiązki zapewnienia infrastruktury dla nowej zabudowy i oczekiwania nowych mieszkańców, co do komfortu zamieszkania, ustawodawca zapewnił gminie wpływ na poziom intensywności zabudowy, poprzez władztwo planistyczne. Zasadnie zatem Rada wyjaśnia, iż skarżony zapis planu jest wyrazem działań gminy w kierunku zachowania ładu przestrzennego, zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności.
Należy także za Radą zwrócić uwagę skarżącym, że zgodnie z ustaleniami planu nie mogą oni – tak jat to wskazują, podzielić należącego do nich terenu (5 działek po 3000 m2 każda) na 15 działek po 1000 m2. Zapis punktu 4a karty terenu B.29.MN,U przedmiotowego planu, ustalający zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wymaga bowiem aby dojazd do działek budowlanych odbywał się: z drogi wewnętrznej 007.KDW (ul. S.), z drogi wewnętrznej 008.KDW, z dróg wewnętrznych, które mogą być wydzielone w obrębie terenu. Tym samym plan nie przewiduje możliwości obsługi komunikacyjnej w sposób inny niż z wydzielonych dróg wewnętrznych. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 3 u.g.n., za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak przeciwskazań dla wydzielenia z przedmiotowej nieruchomości drogi wewnętrznej o parametrach zgodnych z wymogami planu, zatem planowanie obsługi komunikacyjnej w oparciu o służebności drogowe nie tylko naruszałoby ustalenia planu, lecz stałoby w sprzeczności z przywołanym przepisem u.g.n. Ponadto fragment działki nr [...] zlokalizowany jest w terenie drogi wewnętrznej 007.KDW. W tej sytuacji łączna powierzchnia 5. przedmiotowych działek w terenie B.29.MN,U jest mniejsza niż 15.000 m2. Z terenu tego niezbędne jest ponadto wydzielenie drogi wewnętrznej dla skomunikowania części planowanych działek o powierzchni minimum 1000 m2. Wobec powyższego, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości wydzielenia z nieruchomości skarżących 15 działek budowlanych po 1.000 m2 każda. Jak trafnie zauważają skarżący, wymóg lokalizacji 1. budynku na działce w istocie wymusza dokonanie podziału geodezyjnego z poszanowaniem ustaleń planu. Powyższe jednak jest zgodnie z prawem, zapobiega bowiem nadużywaniu instytucji podziałów działek w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., z pominięciem ustaleń planu miejscowego. Przede wszystkim zaś, powyższe zapobiega realizacji zespołów zabudowy jednorodzinnej z pominięciem wydzielania działek pod planowanymi budynkami, układem komunikacyjnym i urządzeniami infrastruktury technicznej. Pominięcie tych wydzieleń prowadzi do minimalizacji terenu związanego z poszczególnymi lokalami mieszkalnymi, zatem w konsekwencji do zwiększenia ilości lokali w obrębie nieruchomości skarżących. Brak skarżonego zapisu skutkowałby zatem ustalaniem maksymalnej, możliwej do uzyskania powierzchni zabudowy nie dla działek pod planowanymi budynkami lub terenu związanego wyłącznie z planowanymi lokalami mieszkalnymi, które finalnie będą stanowić odrębną własność (wskaźnik netto), lecz dla całej przedmiotowej nieruchomości, z wliczeniem do powierzchni działki lub terenu inwestycji elementów nie związanych wyłącznie z poszczególnymi budynkami lub lokalami, wspólnych dla planowanego zespołu lub jego części, jak wewnętrzny układ komunikacyjny czy wspólne elementy infrastruktury technicznej (wskaźnik brutto). Zatem brak skarżonego zapisu w istocie zwiększałby możliwą do osiągnięcia powierzchnię zabudowy. Natomiast więcej lokali i zwiększona powierzchnia zabudowy w sposób oczywisty przekładają się zarówno na rentowność inwestycji, jak i na ład przestrzenny. Zatem teza skarżących, że z punktu widzenia ładu przestrzennego nie ma w zaskarżonej regulacji żadnej racjonalności, także w opinii Sądu nie jest trafna. Ustalenia skarżonego planu, wyznaczając cel, do jakiego powinno zmierzać zagospodarowanie przedmiotowego terenu, wskazują w istocie na minimalną powierzchnię terenu związanego z lokalem mieszkalnym - 1000 m2 dla budynku o jednym lokalu mieszkalnym, lub 500 m2 w budynku o dwóch lokalach mieszkalnych. Tymczasem, jak wyjaśniła Rada, praktyka inwestycji deweloperskich na terenie gminy W. - realizowanych w oparciu o ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji braku zaskarżonego zapisu, pokazuje, że powierzchnia terenu związanego wyłącznie z lokalem mieszkalnym osiąga wielkość 100 m2 - 300 m2, w zależności od dopuszczonego planem wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji i powierzchni lokali mieszkalnych. W takich przypadkach, pomimo ustalonych planem tych samych maksymalnych parametrów zabudowy, rozbieżność między przyjętą w planie intensywnością zabudowy, reprezentowaną przez sąsiednie indywidualne inwestycje na pojedynczych wydzielonych działkach, a intensywnością osiągniętą w stanie faktycznym przez realizacje deweloperskie, pozostaje dalece rażąca, powodując naruszenie ładu przestrzennego. Zatem, wbrew twierdzeniu skarżących, w sytuacji braku zaskarżonego zapisu pozostałe zapisy planu nie regulują intensywności zabudowy w sposób wystarczający.
Skarżący twierdzą, że "Granic działek nie widać w przestrzeni. To jest element intensywności zabudowy.", i dalej "Zaskarżony zapis nie kształtuje ładu przestrzennego (...)". Tymczasem – jak słusznie wskazuje Rada, podziały geodezyjne pozostają podstawowym elementem kompozycji urbanistycznej kształtującym ład przestrzenny, również dlatego, że ich skutkiem często jest podział prawny nieruchomości. Granice działek stanowią szkielet tkanki urbanistycznej przesądzający o jej kształcie, tym samym są ewidentnie widoczne w przestrzeni, chociażby jako ogrodzenia. Elementem widocznym w przestrzeni nie są wyłącznie budynki ale także ich układ, zagęszczenie w przestrzeni, wzajemne relacje, itp. Te wszystkie elementy są generowane przez granice działek. Dlatego też Sąd, podobnie jak i organ, nie podziela stanowiska skarżących w tym zakresie.
Reasumując, WSA uznał, iż w rozważanym wypadku, wprowadzając zapis § 5 ust. 5 pkt 2 planu Gmina nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa, a ograniczenia prawa skarżących w tym zakresie zostały należycie uzasadnione i są wprowadzone z zachowaniem zasady proporcjonalności, a także wskazywanych przez nich przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się do zakwestionowanego zapisu § 10 ust. 2 i 3 planu należy wskazać, że do regulacji § 10 ust. 3 odnosi się pkt 1 lit. c tiret siódme karty terenu 49 obejmującej teren działek skarżących. Karta ta przewiduje drogi wewnętrzne, wydzielenie nowych dróg, według zasad podanych w § 10 ust. 3. W tym z kolei przepisie ustalono, dla nowo wydzielonych dróg wewnętrznych (nie wydzielonych na rysunku planu i oznaczonych symbolem KDW), zasady tego wydzielenia, w szczególności ich szerokość. Natomiast przepis § 10 ust. 2 planu odnosi się do łączenia i nowych podziałów działek ewidencyjnych, których zasady są ustalone szczegółowo w kartach terenów. W karcie terenu 49 w pkt 3 lit. e ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako 1000 m2.
Skarżący stoją na stanowisku, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. daje radzie wyłącznie kompetencję do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, nie zaś do określania jakichkolwiek innych zasad podziału nieruchomości. Z kolei zasady wydzielania dróg wewnętrznych nie mają podstawy prawnej, gdyż szerokość dróg i dojazdów jest regulowana warunkami technicznymi.
W tym zakresie wyjaśnić należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nakazuje określać w planie obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Poprzez "zasady podziału", o których mowa w tym przepisie należy zaś rozumieć przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 5/23, dostępny w CBOSA). Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu, w planie miejscowym ustala się w razie potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych, co zostało zrealizowane w odniesieniu do działek skarżących w zapisie pkt 3 lit. e karty terenu 49. Innych parametrów nowo wydzielonych działek – wbrew twierdzeniom skargi – zaskarżone zapisy planu nie określają, wobec czego zarzut w tym zakresie jest niezasadny.
Odnośnie zaś zarzutu, że plan nie może regulować zasad podziału i łączenia działek ewidencyjnych oraz określania innych kwestii należy wyjaśnić, że zakwestionowany przepis § 10 ust. 2 planu w zakresie dopuszczalności łączenia działek ewidencyjnych stanowi powielenie obowiązujących przepisów odrębnych. Słuszny jest zatem pogląd, że takie powtórzenie stanowić może naruszenie zasad techniki prawodawczej, jednakże Sąd przychyla się do stanowiska, że same zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej, zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają bowiem charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1752/21 i zacytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). W ocenie Sądu powołane w skardze przepisy uchwały, nie przekraczają delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i nie wprowadzają uregulowań sprzecznych z przepisami ustawowymi, nie regulują kwestii łączenia działek ewidencyjnych odmiennie od ustawodawcy.
Wreszcie, oceniając zasadność zarzutu dotyczącego braku podstawy prawnej do określenia w § 10 ust. 3 planu zasad wydzielania dróg wewnętrznych, Sąd uznał, że również w tym zakresie argumentacja skargi jest niezasadna.
Zauważyć bowiem trzeba, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje, że w planie określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z§ 4 pkt 9 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mającego zastosowanie do kontrolowanego planu stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały spełnione, albowiem skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi, to mogą one być również wskazywane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiąca dostęp do wyznaczonej w palnie miejscowym drogi publicznej. Co istotne, ustalenia planistyczne w omawianym zakresie powinny być tego rodzaju, że ich praktyczne zastosowanie umożliwiać będzie faktyczny dostęp do drogi publicznej przez wydzielone drogi wewnętrzne. Do tego zaś konieczne jest m.in. ustalenie szerokości tego rodzaju drogi. Co więcej, regulacje zawarte w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu stanowią jedynie o minimalnych szerokościach ulic w liniach rozgraniczających. Obowiązkiem organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. Z żadnego bowiem przepisu prawa nie wynika, że parametr odnoszący się do szerokości drogi ma być tożsamy z minimalną szerokością określoną w rozporządzeniu. To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Oczywiście może to uczynić poprzez wskazanie minimalnych szerokości zarówno w taki sam sposób, jak to zostało określone w rozporządzeniu, ale może również parametr ten określić inaczej, byle szerokość ta nie była mniejsza, niż określona w rozporządzeniu. W tym zakresie organowi planistycznemu przysługuje pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 879/11, dostępny w CBOSA).
Odnośnie zaś argumentacji, że szerokość dróg i dojazdów jest określana warunkami technicznymi przypomnieć należy, że § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu przewidywał, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Norma prawna zawarta w zacytowanym przepisie przede wszystkim skierowana jest nie do lokalnego ustawodawcy, a inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanym dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Powyższy przepis nie może być więc traktowany jako norma rozstrzygająca urbanistyczne kwestie dotyczące organizacji i parametrów układu komunikacyjnego dróg wewnętrznych na obszarze objętym planem miejscowym. Gdyby bowiem było inaczej, należałoby w ogóle wykluczyć możliwość projektowania w planie miejscowym układów komunikacyjnych dróg wewnętrznych (terenów o symbolu KDW) uznając, że kwestie ww. rozporządzenia są wystarczające. Tymczasem układ komunikacyjny stanowi istotny element kształtujący ład przestrzenny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 796/19, LEX nr 29790001).
Zatem także zakwestionowane ustalenia planu dotyczące nowo wydzielonych dróg wewnętrznych znajdują swoją podstawę prawną w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a ponadto nie naruszają wyznaczonego tym przepisem władztwa planistycznego gminy. Gmina bowiem stworzyła takie warunki, które umożliwią korzystanie zarówno z powstałych dróg wewnętrznych, jak i przyległych do nich terenów, zgodnie z ich przeznaczeniem, działając w tym zakresie w oparciu o przepisy prawa.
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że kwestionowane postanowienia planu nie zawierają takich naruszeń, których stopień istotności uzasadniałby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oceny tej nie zmieniły zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim sąd nie dopatrzył się ani naruszeń w zakresie procedury uchwalania planu, jak też jego zasad, w szczególności zaś uchwalenie regulacji dotyczących zasad realizacji ogrodzeń, lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanego oraz łączenia i nowego podziału działek ewidencyjnych i zasad wydzielania dróg wewnętrznych, nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.
W szczególności, w ocenie Sądu, w zakresie ograniczenia dopuszczalności lokalizacji jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej istniały uzasadnione przesłanki do przyznania prymatu interesowi publicznemu. W ramach władztwa planistycznego Gmina musi bowiem dostrzegać nie tylko aktualne interesy, i to zarówno indywidualne, jak i publiczne, ale także uwzględniać szerszą perspektywę, długoletnią, ta zaś – w rozważanym wypadku – musiała uwzględnić ciągłą urbanizację terenów G. oraz jego walory krajobrazowe. Z jednej strony należało więc umożliwić właścicielom działek ich swobodną zabudowę, lecz jednocześnie w granicach nie nieruszających charakteru tego obszaru ze szkodą dla krajobrazu i przyrody. W szczególności, że działki skarżących znajdują się w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, a zatem nie są to "zwykłe" tereny przyrodnicze, ale tereny o istotnym znaczeniu dla środowiska. Jednym z celów Parku jest zaś utrzymanie pozytywnego wpływu lasów parku na warunki klimatyczne aglomeracji gdańskiej, a także zachowanie bogactwa szaty roślinnej z jej różnorodnością botaniczną i regionalną specyfiką ekosystemów leśnych i nieleśnych, zwłaszcza fitocenoz źródliskowych, torfowiskowych, łąkowych i polnych (§ 2 pkt 3 i 4 uchwały nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego). Tym bardziej zatem należy zaakceptować planistyczne działania Gminy, która w tym wypadku dała pierwszeństwo interesowi publicznemu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 687/20, dostępny w CBOSA).
Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy planistycznej, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., są niezasadne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tym przedmiocie złożyły obie strony postępowania.