II SA/Gd 912/20

II SA/Gd 912/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca zdanie odrebne/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 października 2019 r., nr XII/208/19 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. stwierdza nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Słupsku na rzecz skarżącej C. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 30 października 2019 r. Rada Miejska w Słupsku podjęła uchwałę nr XII/208/19 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej "uchwała" albo "uchwała krajobrazowa"). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. pod pozycją 6020.
C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ten akt wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego:
§ 16 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b), pkt 6 i pkt 7 lit. b) oraz § 10 pkt 3 lit. g) uchwały – jako naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez:
nieustanowienie w uchwale żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta Słupska urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz przez
wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na skarżącego obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;
§ 16 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b), pkt 6 i pkt 7 lit. b) oraz § 10 pkt 3 lit. g) uchwały — jako naruszenie art. 22, oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszenie § 146 ust. 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez:
nieustanowienie w uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście Słupsku na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej, jak również poprzez:
posłużenie się w uchwale niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych;
§ 16 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b), pkt 6 i pkt 7 lit. b) oraz § 10 pkt 3 lit. g) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 z związku z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. i), § 6 pkt 3 lit. a), § 10 pkt 2 lit. e) i pkt 3 lit. a) uchwały – jako naruszenie art. 32 Konstytucji RP – zasady równości wobec prawa – poprzez:
- uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych ([...]) i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących, w szczególności typu billboard (zwane w uchwale bilbordem), bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych,
- brak dokonania w uchwale zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście S. na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną;
§ 2 uchwały - naruszenie art. 37a ust. 6 u.p.z.p. poprzez:
- niejednoznaczne określenie granic obszarów Miasta S., dla których mają obowiązywać zróżnicowane regulacje co do możliwości sytuowania na ich terenie tablic i urządzeń reklamowych poprzez ich ogólny opis oraz odesłanie jedynie do załączników graficznych, zgodnie z którymi trudne lub prawie niemożliwe jest sprecyzowanie dokładnych granic tych obszarów (np. jeśli granica przebiega wzdłuż ulicy, to w którym miejscu lub po której jej stronie itp.), a także ze względu na brak jakiegokolwiek opisowego wskazania granic Obszaru III regulowanego przez uchwałę w § 2 ust. 4 uchwały, gdzie wskazano, że Obszar III stanowi pozostały obszar miasta S., co jest wprost wbrew treści delegacji ustawowej;
§ 3 ust. 1 pkt 24 uchwały w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały - naruszenie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. poprzez uregulowanie w ww. przepisach reguł dotyczących reklamy mobilnej z przekroczeniem zakresu ustawowej delegacji do uregulowania w uchwale jedynie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na terenie gminy, ponieważ takie tablice i urządzenia reklamowe będąc elementami rzeczy ruchomych nie podlegają sytuowaniu ich na terenie Miasta Słupska.
Z uwagi na powyższe zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka w pierwszej kolejności wskazała na swój interes prawny podnosząc, że w ramach prowadzonej działalności w zakresie reklamy zewnętrznej w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta Słupska szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszeń budowlanych, w tym m. in. urządzenie reklamowe wolnostojące z dwoma podświetlanymi tablicami reklamowymi o powierzchni 18 m2 - każda z nich na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, znajdujące się przy ul. [...] w Słupsku. Spółka eksploatuje powyższe nośniki
reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod nimi od właścicieli i użytkowników wieczystych terenów, na których się znajdują. Spółka zaznaczyła, że nie prowadzi w Słupsku innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna, nie stosuje w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych, niż tzw. bilbordy o standardowej powierzchni 18 m2 wolnostojące. Tak ustalony interes prawny skarżącej narusza w szczególności zapis § 2 uchwały, który w sposób nieprecyzyjny, tj. jedynie w sposób ogólny głównie poprzez wymienienie ulic oraz odwołanie do rejonów pasa drogowego ulic lub granic "terenu zabudowanego" ustala granice obszarów regulowanych przez uchwałę na terenie Miasta Słupska w taki sposób, że trudne a wręcz niemożliwe dla adresatów uchwały jest ustalenie, w jakim obszarze regulowanym przez uchwalę znajdują się poszczególne działki gruntu, szczególnie te położone w pobliżu w ten sposób nieprecyzyjnie określonych granic obszarów, a w związku z tym niejasne jest, przepisy dotyczące jakiego obszaru do nich się stosuje oraz zapis § 3 ust. i pkt 2 uchwały, który limituje maksymalny dopuszczalny format powierzchni ekspozycyjnej tablic i urządzeń reklamowych typu bilbord - dopuszczają je jedynie w trzech rozmiarach: 9 m2, 12 m2 i 18 m2, jednocześnie zakazując na terenie miasta Słupska nośników reklamowych o większych rozmiarach. Zdaniem skarżącej w § 4 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 lit. b) uchwały, ustającym odległości minimalne dla sytuowania reklam wolnostojących różnych elementów infrastruktury (sygnalizacji świetlnej, pomników itp.) oraz takich nośników reklamowych między sobą, które powodują konieczność usunięcia większości z istniejących nośników reklamowych, brak kryteriów, który nośnik reklamowy podlegać ma usunięciu, jeśli dwa nośniki reklamowe naruszają wymóg minimalnej odległości wobec siebie. Skarżąca wskazała także na zapisy § 6 i § 8 uchwały, które regulując typy nośników reklamowych dopuszczalne w Obszarze I i Obszarze II w Słupsku nie wymieniają, a tym samym nie dopuszczają w tych obszarach tablic i urządzeń reklamowych typu bilbord. Zdaniem Spółki jej prawa narusza także zapis § 10 pkt 3 lit. g) uchwały - który wprawdzie dopuszcza wolnostojące bilbordy w jednym jedynym rejonie Słupska - Obszarze III, jednak wprowadza dalsze ograniczenia ich lokalizacji, skutkujące koniecznością rozebrania wielu istniejących tablic i urządzeń tego typu, bo ogranicza ich wysokość (górnej krawędzi) do 9 m a dolną krawędź do poziomu 3 m od powierzchni gruntu, a ponadto wprowadza dodatkowe wymogi w zakresie odległości nośników tego typu od budynków (min. 30 m) oraz między sobą (min. 100 m). Skarżąca wskazała także na zapis § 16 ust. 1 uchwały - który wyznacza dla legalnie wzniesionych istniejących obecnie tablic i urządzeń reklamowych skarżącego okres ich dostosowania do wymogów uchwały wynoszący 4 lata, co jest równoznaczne z nakazem ich rozbiórki w świetle powyższych zakazów.
W uzasadnieniu skargi powołano się także na odmienne rozwiązania dotyczące terminów dostosowania istniejących reklam do przepisów uchwały krajobrazowej zawartych w uchwałach Rady Gminy Kobylnica, Rady Gminy Kołbaskowo, Rady Miasta Szczecin, Rady Miasta Toruń i Rady Gminy Suchy Las.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Słupsku wniosła o oddalenie skargi. W ocenie Rady skarżąca Spółka nie wykazała ani swojego interesu prawnego, ani tym bardziej naruszenia tego interesu. Poza lakonicznymi stwierdzeniami dotyczącymi prowadzenia na terenie całego kraju działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej i wzniesienia w ramach tej działalności w nieokreślonych bliżej miejscach w Słupsku, bliżej nieokreślonych tablic i urządzeń reklamowych skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej jako "u.s.g") w zakresie istnienia i naruszenia jej interesu prawnego.
Organ zwrócił także uwagę, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całej uchwały mimo, że zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. dopuszczalność sądowej kontroli zaskarżonej uchwały musi ograniczać się do tej jej części, która odnosi się wyłącznie do sytuacji prawnej nieruchomości należącej (należących) do skarżącej i we wskazanych przez stronę granicach wyznaczonych przez zmianę tej sytuacji.
W ocenie Rady skarga jest bezzasadna, gdyż zakwestionowane postanowienia uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącej, jak również nie naruszają obiektywnego porządku prawnego.
W dalszej kolejności Rada uznała za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia zasady ochrony praw nabytych w odniesieniu do podmiotów, które legitymują się prawem "korzystania" z nośnika reklamowego na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego przed wejściem w życie uchwały pozwolenia na budowę. Zdaniem organu upoważnienie ustawowe wynikające z art. 37a u.p.z.p. nie daje bowiem podstaw do wprowadzania regulacji ochronnych. Celem i priorytetem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań chroniących krajobraz miejski i dbałość o ład przestrzenny. W art. 37a tej ustawy mowa jest bowiem o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, warunkach i terminach dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Zarzuty naruszenia m.in. art. 2 Konstytucji RP, mające polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych skierowane są więc przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. W związku z powyższym w obowiązującym stanie prawnym, wprowadzenie w tym zakresie stosownych unormowań przez Radę Miejską, zakwalifikowałoby taką regulację uchwały jako wykraczającą poza granice delegacji ustawowej.
Zdaniem organu skarżąca bezzasadnie domaga się uregulowań odrębnych dla legalnie i nielegalnie posadowionych nośników reklamowych. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie są traktowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zaskarżoną uchwałę, jednolicie. Zaskarżona uchwała nie może określać i rozróżniać nośników posadowionych "legalnie" i posadowionych "nielegalnie", skoro ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje. Takie postanowienia uchwały wykraczałyby bowiem poza delegację ustawową.
Organ podniósł, że ustawa w żaden sposób nie różnicuje istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w zależności od tego, w jaki sposób zostały postawione (tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, czy w inny sposób). Wprowadzone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany miały na celu poprawienie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zmniejszenia, a wręcz wyeliminowania tzw. chaosu reklamowego. Ustawodawca nie przewidział wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
Zdaniem organu konieczne i w pełni uzasadnione było określenie w zaskarżonej uchwale zasad dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony legalnie, czy nielegalnie. Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W związku z tym obiekty reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych. Brak jest przy tym podstaw do wskazywania w uchwałach krajobrazowych obowiązku wyeliminowania z obrotu uzyskanych wcześniej decyzji administracyjnych, ani wskazywania czy przyznawania organom kompetencji do podejmowania decyzji w tych sprawach.
Organ zauważył jednocześnie, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. Rada gminy może działać wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie tego rodzaju regulacji oznaczałoby natomiast wykroczenie poza delegację ustawową.
W ocenie organu wprowadzone ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności nie naruszają obowiązujących przepisów, w tym w szczególności art. 64 Konstytucji RP. Obowiązujące przepisy nie kształtują bowiem prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Warunek powyższy został spełniony, bowiem ograniczenia prawa własności znajdują swoją podstawę właśnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczenia te zachowują właściwe proporcje w stosunku do celu ich wprowadzenia (ochrona krajobrazu i dbałość o ład przestrzenny) i nie naruszają istoty prawa własności. Organ podkreślił jednocześnie, że zaskarżona uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu sytuowania nośników reklamowych, lecz to sytuowanie ogranicza w pewnym koniecznym stopniu. O ile natomiast zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, to nie narusza ono zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów i to wyłącznie w prawnie dopuszczalnym zakresie. Ograniczenia wprowadzone w zaskarżonej uchwale nie mają charakteru arbitralnego i uzasadnione są potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych. Organ zauważył ponadto, że zaskarżona uchwała wprowadziła czterokrotnie dłuższy od minimum ustawowego termin na dostosowanie się do nowej regulacji dla większości rodzajów reklam.
W dalszej kolejności organ wskazał, że nie był zobowiązany do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą definicji "dostosowania", co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej". Wprawdzie w uchwale faktycznie nie zdefiniowano pojęcia "dostosowanie", jednak zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. określono w niej warunki i termin dostosowania. Warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone w § 16 zaskarżonej uchwały. Wskazany przepis jasno określa obowiązki ciążące na adresatach tego przepisu, wskazując pewne ogólne reguły, w ramach których przedsiębiorca będzie mógł podjąć decyzję co do tego, czy dany nośnik zlikwidować, czy możliwe jest jego dostosowanie i w jaki sposób.
W ocenie organu zarzuty z pkt 3 skargi, dotyczące uprzywilejowanego traktowania niektórych określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, dyskryminacji większych nośników, dyskryminacji billboardów - są zarzutami skierowanymi przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta regulacji, które nie podlegają ocenie sądu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży więc wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam, co nie stanowi niedopuszczalnej dyskryminacji przedsiębiorców, w zależności od tego, w jakiego rodzaju nośnikach reklamowych się specjalizują, lecz realizację przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu ograniczenie, czy wręcz wyeliminowanie tzw. chaosu reklamowego. Wybór dopuszczalnych form reklam dla poszczególnych obszarów podyktowany jest ich charakterem urbanistyczno-architektonicznym i wpływem tych obiektów na ład przestrzenny z uwzględnieniem specyfiki miasta Słupska, gęstości i rodzaju zabudowy oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych rejonów. Zapisy uchwały w żaden sposób nie odnoszą się do własności nośników reklamowych. Ten sam operator lub właściciel może sytuować na terenie miasta różne rodzaje reklam zgodne z uchwałą. Organ wyjaśnił, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały ważono interes publiczny i prywatny oraz kierowano się zasadą proporcjonalności i równości wobec prawa, a wszelkie przewidziane nią ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu.
Za bezzasadny uznał ponadto organ zarzut dotyczący niejednoznacznego określenia granic obszarów Miasta Słupsk, dla których zróżnicowano zakres uregulowań. Granice tych obszarów zostały szczegółowo opisane w § 2 zaskarżonej uchwały i dodatkowo odzwierciedlone na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały. W opisie przebiegu granic każdorazowo wskazano, czy w skład obszaru wchodzi pas drogowy (obszar I) i wskazano konkretne działki wchodzące w skład obszaru (obszar II). Z uwagi jednak na ograniczony zakres badania zaskarżonej uchwały, ograniczony wyłącznie do naruszenia interesu prawnego skarżącej zarzut ten nie powinien być przedmiotem badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu.
W ocenie organu wyłączeniu z zakresu badania, jako nie wpływający na interes prawny skarżącej jest też zarzut dotyczący reklamy mobilnej. Skarżąca tego typu reklam bowiem nie stosuje. Zarzut ten jest poza tym również z innych względów bezzasadny. Istotą uchwały jest poprawienie istniejącego na terenie miasta stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zlikwidowanie chaosu reklamowego. Reklamy usytuowane na przyczepach i lawetach służących wyłącznie ich ekspozycji mają znaczący wpływ na kształtowanie krajobrazu miasta, nie można zatem dopuścić do sytuacji w której takie nośniki będą masowo zastępować inne, niezgodne z zapisami uchwały. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, że ruchome tablice i urządzenia reklamowe nie podlegają ustaleniem uchwały reklamowej ponieważ ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia nośników ruchomych i nieruchomych, a w praktyce stosowane są różne rodzaje reklam ruchomych, np. tzw. potykacze, flagi reklamowe itp., które bez wątpienia znacząco wpływają na krajobraz i ład przestrzenny. Ponadto przedmiotowa uchwała zawiera zapisy, które wykluczają sytuowanie na terenie miasta reklam wolnostojących nie związanych trwale z gruntem, poza wskazanymi wyjątkami, wśród których brak jest reklamy mobilnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Słupsku nr XII/208/19 z dnia 30 października 2019 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (publ. Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 6020).
Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa, tj. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.
W rozpoznawanej sprawie stroną skarżącą jest spółka prawa handlowego – C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadząca działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, m.in. w Słupsku. Jak wynika z treści skargi, w ramach tej działalności Spółka w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta Słupska szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę i zgłoszeń robót budowlanych, w tym m.in. urządzenie reklamowe wolnostojące z dwoma podświetlanymi tablicami reklamowymi o powierzchni 18 m2 - każda z nich na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, znajdujące się przy ul. [...] w Słupsku. Spółka eksploatuje powyższe nośniki reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod nimi od właścicieli i użytkowników wieczystych terenów, na których się znajdują. Spółka nie prowadzi w Słupsku innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna, nie stosuje tam również w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy, o standardowej wielkości 18 m2 wolnostojące. Jak dalej argumentowała Spółka, wejście w życie zaskarżonej uchwały wprowadziło uregulowania dotyczące, m.in. tablic, urządzeń reklamowych i szyldów oraz związany z tym obowiązek dostosowania ich do tych wymogów, co dotyczyło zatem także do tablic, urządzeń reklamowych i szyldów, które zostały zrealizowane w sposób legalny przed wejściem w życie uchwały. Skarżąca podkreśliła, że dostosowanie wskazanych wyżej urządzeń do postanowień uchwały spowodowałoby konieczność ich rozebrania, a w konsekwencji – utratę przez skarżącą praw nabytych, wynikających ze zgłoszenia robót budowlanych, utratę przychodów z tytułu reklam umieszczanych na tych nośnikach, czyli szkodę majątkową i uniemożliwienie działalności gospodarczej w tej formie, a także uniemożliwienie pobierania pożytków z prawa własności w postaci czynszu. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że nie ma możliwości "dostosowania" tego nośnika reklamowego przez jego przesunięcie, ponieważ działka wydzierżawiającego jest zbyt mała, żeby przemieścić przedmiotowy nośnik reklamowy w inne miejsce spełniające wymogi co do odległości nośnika od budynków, szczególnie, że jest to nośnik wolnostojący z fundamentem w gruncie, którego nie można zdemontować bez jego zniszczenia lub co najmniej poważnego uszkodzenia.
Zdaniem Sądu powyższa argumentacja dowodzi posiadania interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia ww. uchwały. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienia uchwały, w zakresie w jakim odnoszą się do stanowiących własność Spółki tablic i urządzeń reklamowych, modyfikując jednocześnie ukształtowany decyzjami administracyjnymi indywidualny stosunek prawny w zakresie tych obiektów, istniejących przed jej wejściem w życie, świadczy nie tylko o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą, ale także o jego naruszeniu, bowiem skarżąca skutecznie przedstawiła argumentację, z której wynika negatywny wpływ wprowadzonych zmian prawnych na jej sferę prawną, ukształtowaną ww. zgłoszeniami, związany z koniecznością dostosowania do skarżonej regulacji. Co więcej, zaskarżona uchwała narusza interes prawny, który skarżąca wywodzi z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej na obszarze, na którym obowiązuje zaskarżona uchwała. Uchwała, wprowadzając wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, niewątpliwie oddziaływuje na sytuację prawną podmiotu, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na sytuowaniu i utrzymywaniu tych tablic i urządzeń. Oznacza to, że jest on uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu, a jego interes prawny wynika także z wolności działalności gospodarczej, wynikającej z art. 22 Konstytucji RP. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się zatem do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może ona dotyczyć natomiast celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć.
Jednocześnie podkreślić należy, że w przepisach regulujących procedurę sporządzania uchwały krajobrazowej nie znalazł się analogiczny do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepis, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania planu miejscowego z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami.
Przechodząc do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie istotne są konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne w tym zakresie, rada co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10 pkt 1 i 2).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła szereg przepisów uchwały, określających zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich standardów jakościowych oraz zasady i warunki ich sytuowania w Obszarze III. Wśród zaskarżonych przepisów uchwały spółka wymienia § 2, § 3 ust. 1 pkt 2, pkt 8 i pkt 24, § 4 ust. 1 pkt 1c, pkt 3i, pkt 3b, pkt 6 i pkt 7b,§ 6 pkt 3a, § 10 pkt 2e, pkt 3a i pkt 3g, § 16 ust. 1 uchwały. Skarżąca formułuje poszczególne zarzuty odnosząc odpowiednie przepisy uchwały do naruszeń zasad ogólnych, wynikających z art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przepisów art. 37a ust. 1, ust. 6 i ust. 9 u.p.z.p., art. 28, art. 30, art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zarzuca brak sformułowania w zaskarżonej uchwale mechanizmu ochrony praw nabytych, wprowadzenia nakazu dostosowania tablic i urządzeń, które zostały legalnie wniesione przed wejściem w życie zakwestionowanej uchwały, co jednoznacznie nakłada obowiązek rozbiórki bez nakazu administracyjnego, brak definicji pojęcia "dostosowanie", nieustanowienia w uchwale stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadku dostosowania urządzeń i tablic reklamowych i jednoczesny zakaz realizacji innych, niejednoznaczne ustanowienie granic obszarów Miasta Słupska objętych postanowieniami uchwały, uregulowanie reguł reklamy mobilnej z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Analiza treści zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że ich istota zmierza do podważenia zgodności z prawem § 16 uchwały, który ustala termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami do zasad i warunków określonych w uchwale (pkt 1) oraz określa zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń, o których mowa w pkt 1 (pkt 2) a także nakazuje, w przypadku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego doprowadzenie terenu lub obiektu bezzwłocznie do należytego stanu technicznego i estetycznego (pkt 3).
W kontekście powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19.
W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w serwisie internetowym Lex nr 3645819) uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją Trybunału, Sąd w składzie orzekającym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), stwierdził, działając w ramach interesu prawnego skarżącej, nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 1, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, ponieważ wymieniony przepis uchwały wydany został w oparciu o przepis ustawowy, uznany za niezgodny z Konstytucją. Bezprzedmiotowe jest tym samym odnoszenie się do argumentów skargi związanych z obowiązkiem "dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych".
W pozostałym zakresie skargę uznać należy za nieuzasadnioną. Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego uprzywilejowanego traktowania niektórych określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, dyskryminacji większych nośników i billboardów. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisów umożliwiających gminom podejmowania uchwał krajobrazowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (https://sejm.gov.pl; zakładka Strona główna -> Prace Sejmu -> Druki sejmowe -> Druk nr 1525) ustawodawca wskazał, że projekt wywiera skutki przede wszystkim w obszarze społecznym. Podstawowym celem tego projektu jest wdrożenie rozwiązań, które zapewnią właściwy poziom ochrony szczególnie cennym krajobrazowo obszarom Polski. Dzięki temu społeczeństwo – tak obecne, jak i przyszłe pokolenia – będzie miało możliwość funkcjonowania w estetycznej przestrzeni publicznej. Ustawodawca podkreślił, że kształtowanie krajobrazu ma znaczenie dla kultury, społeczeństwa, gospodarki i polityki. Wysoka jakość kształtowanego krajobrazu sprzyja rozwojowi kultury, tworzy więzi społeczne, chroni przed wykorzystaniem, przynosi korzyści gospodarcze i wzmacnia pozycję polityczną kraju. W uznaniu znaczenia ochrony krajobrazu państwa członkowskie Rady Europy w dniu 20 października 2000 roku we Florencji sporządziły Europejską Konwencję Krajobrazową. Jak zostało wskazane w jej preambule, wśród wartości leżących u podstaw Konwencji znajduje się zgodne uznanie, że krajobraz jest ważną częścią jakości życia ludzi zamieszkujących wszędzie: na obszarach miejskich i na wsi, na obszarach zdegradowanych, jak również na obszarach o wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem, jak i na obszarach pospolitych. Konwencja ta została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 24 czerwca 2004 roku w związku z czym w stosunku do naszego kraju weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Sygnatariusze Konwencji zobowiązali się do wdrożenia określonych rozwiązań. W szczególności dotyczy to ustanowienia i wdrożenia polityki w zakresie krajobrazu ukierunkowanej na ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu oraz wprowadzenia instrumentów mających na celu ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu. Ustawodawca zwrócił uwagę, że samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy na swoim terenie. Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych było możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a).
Wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że uprzywilejowane zostało traktowanie niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych lecz, że sytuowanie niektórych nośników reklamowych zostało w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest – jak powyżej wskazano – uzasadnione dbałością o krajobraz, będący elementem przyrodniczym środowiska i ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Ogólną zasadą wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jest przy tym, wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasada proporcjonalności. Wynika z niej dopuszczalność ograniczania takich wolności i praw (a więc wolności działalności gospodarczej i prawa własności in genere), jeśli następuje to w drodze ustawy i jest uzasadnione szczególnymi wartościami, wymienionymi w powołanym przepisie, wśród których Konstytucja wymienia w szczególności "ochronę środowiska". Ochrona środowiska, w tym krajobrazu oraz dbałość o ład przestrzenny wpisują się zarazem w szerszą kategorię interesu publicznego, który eksponowany jest w Konstytucji w szczególności w aspekcie dopuszczalności ograniczania wolności działalności gospodarczej. W interesie publicznym jest więc uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego w przestrzeni, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam - zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada przesłankom wynikającym z zasady proporcjonalności (przesłance formalnej – wyrażającej się w konieczności wprowadzenia w ustawie, jak i materialnej – uzasadnionej m. in. względami ochrony środowiska), a uszczegółowionej - w odniesieniu do dopuszczalności wprowadzania ograniczeń wolności działalności gospodarczej - klauzulą generalną ważnego interesu publicznego (art. 22 Konstytucji RP – w kontekście wolności gospodarczej). Ograniczenia te zatem nie są sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy mogą naruszać i wpływać na konieczność modyfikacji stosunków umownych, wiążących przedsiębiorcę z innymi podmiotami w sferze związanej z działalnością prowadzoną przy użyciu reklam. Jednakże, prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).
Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było ważnym interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej – art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji, ani art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjęte przez Radę Miejską Słupska regulacje nie powodują też naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Nieruchomości, jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kodeksu cywilnego), choć w konkretnych przypadkach wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu.
Z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej nie podlegały ocenie Sadu zarzuty dotyczące niejednoznacznego określenia granic obszarów Miasta Słupsk, dla których zróżnicowano zakres uregulowań. Formułując ten zarzut skarżąca nie wykazała w jaki sposób § 2 zakwestionowanej uchwały narusza jej interes prawny. Za nieuzasadniony uznać ponadto należy zarzut dotyczący reklamy mobilnej, skoro skarżąca tego typu reklam nie stosuje.
Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne s. WSA w Gdańsku Krzysztofa Kaszubowskiego.
Nie zgadzam się z pkt 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 912/20, w którym przyjęto, że stwierdzenie nieważności uchwały powinno obejmować § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 października 2019 r., nr XII/208/19 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mają być wykonane (dalej jako: "uchwała krajobrazowa") w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej C. Spółka z o.o. istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami.
Uważam, że zakres rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w następstwie przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. aktów prawa miejscowego powinien odnosić się co do całego lub części aktu, tak jak stanowi o tym art. 147 § 1 przywołanej ustawy. W mojej ocenie obowiązujące przepisy p.p.s.a. nie dają podstawy by różnicować ocenę zgodności z prawem aktu prawa miejscowego z uwzględnieniem nieprzewidzianych w ustawie kryteriów. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego podmiotu, nieruchomości czy też konkretnych przedmiotów prawa własności podmiotu inicjującego sądową kontrolę tego rodzaju aktów. Ocena ta wynika z następujących argumentów:
1. Przywoływany w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 609; dalej jako: "u.s.g.") stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Konstrukcja tego przepisu uzasadnia wniosek, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Legitymacji do jej wniesienia nie daje zatem sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też poszerzony zakres obowiązku dotychczas na nim ciążącego. Dlatego też skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Należy zatem wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r., postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Stanowi zatem wyjątek od art. 50 § 1 p.p.s.a. przewidującego, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że relacja między tymi dwoma przepisami ukształtowana jest na zasadzie lex specialis – lex generalis (zob. np.: K. Klonowski [w:] H. Knysiak – Sudyka (red.), Postępowanie sądowadministracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2020, s. 49 i s. 148; K. Łuczak [w:] M. Jaśkowska (red.), Postępowanie sądowadministracyjne, Warszawa 2021, s. 97). Wyjątkowy charakter art. 101 ust. 1 u.s.g. wyklucza możliwość przyjęcia, że może być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie bowiem z zasadą exceptiones non sunt extendendae przepisy o charakterze wyjątkowym mogą być interpretowane jedynie w sposób zawężający, nigdy zaś w sposób rozszerzający (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 253 – 256).
Z tego względu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być brany pod uwagę jedynie w momencie oceny legitymacji do wniesienia skargi. Nie ma natomiast znaczenia na etapie rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny. W tym zakresie kompetencje sądu określa art. 147 § 1 p.p.s.a. przewidujący, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
2. Uzasadnienia przyjętego przez Sąd założenia dopuszczalności orzekania co do tablic i urządzeń reklamowych konkretnego podmiotu nie można poszukiwać w konstrukcji granic rozstrzyganej sprawy. Granice rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej determinują zakres (granice) orzekania sądu administracyjnej. Stanowią o tym przepisy art. 134 § 1 p.p.s.a. wprowadzający zasadę niezwiązania sądu pierwszej instancji treści skargi oraz art. 135 p.p.s.a. pozwalający sądowi na zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Konstrukcja "sprawy" opierać się musi o definicję "sprawy sądowoadministracyjnej" przyjętą w art. 1 p.p.s.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu pojęcie to obejmuje sprawę z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (także inne sprawy, do których przepisy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustawy – co w przedmiotowej sprawie pozostaje bez znaczenia). Należy podkreślić, że w przepisach regulujących postępowanie sądowoadministracyjne inaczej niż w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: 2024 r., poz. 572) ustawodawca zdefiniował pojęcie "sprawy" ("sprawy sądowoadministracyjnej"). Definicja ta oparta jest o kryterium przedmiotowe – rodzaje aktywności (nie-aktywności) organów administracji publicznej podlegającą kontroli sądowej. Oznacza to, że konstrukcja sprawy sądowoadministraycjnej jest odmienna od konstrukcji sprawy administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie można do tego postępowania "przenosić" doktrynalnych ustaleń co do elementów "sprawy" przyjmowanych w postępowaniu administracyjnym.
2.1. W postępowaniu sądowoadministracyjnym element podmiotowy związany jest z "granicami" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Tym samym, sąd administracyjny nie powinien badać legalności tych przepisów uchwały, które nawet mimo wskazania ich w treści skargi, nie ograniczają lub nie pozbawiają uprawnień skarżącego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r., II SA/Po 547/23). W mojej ocenie nie jest jednak możliwe przenoszenie elementu podmiotowego do fazy orzekania o zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z prawem. Przyjęcie odmiennego założenia prowadzi do konstrukcji w której określony akt prawa miejscowego (jego część) jest niezgodny z prawem "dla" określonego podmiotu pozostając jednocześnie aktem zgodnym z prawem dla wszystkich innych podmiotów, których sytuacji prawnej dotyczy. Powstaje w ten sposób swoista konstrukcja o indywidualno-konkretnej niezgodności aktu prawa miejscowego (jego części) z prawem, która nie jest przewidziana w przepisach p.p.s.a.
3. Kompetencja sądu administracyjnego przewidziana w art. 147 p.p.s.a. powinna być interpretowana z uwzględnieniem przedmiotu zaskarżenia określonego w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tego też względu uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego prowadzi co do zasady do stwierdzenia nieważności tego aktu w całości lub w części. Z art. 147 p.p.s.a. nie wynika natomiast możliwość przyjęcia przez sąd administracyjny dodatkowych kryteriów podmiotowych, przedmiotowych bądź podmiotowo – przedmiotowych przy kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Podstawy takiej nie może, w mojej ocenie, stanowić art. 135 p.p.s.a. Uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy nie może być utożsamiane z możliwością orzekania "dla skarżącego" czy o naruszeniu przez akt prawa miejscowego uprawnienia konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., II OSK 857/21).
3.1. W ramach kompetencji do dokonania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego sąd orzeka o zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, a nie o naruszeniu interesu prawnego konkretnego podmiotu. Stąd też, uwzględnieniem dyspozycji art. 147 p.p.s.a. należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powinno odnosić się do całej uchwały lub konkretnych (konkretnej) jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu.
Konkludując powyższe, w mojej ocenie, sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 912/20 powinna obejmować swoim zakresem fragment jednostki redakcyjnej zaskarżonej uchwały z pominięciem wskazania podmiotu wnoszącego skargę.