II SA/GD 911/05

II SA/Gd 911/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Jolanta Górska
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skarg B. J. oraz S. L., K. T., A. H., M. J. i G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. L., K. T., A. H.i M. J. kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 2, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., dotyczącego realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie bazy produkcyjno-magazynowej o Wytwórnię Mieszanek Mineralno-Bitumicznych o wydajności [...] w K. na działkach [...], [...], [...] gmina K., ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
S. L., A. D., G. Z., K. T., A. H., J. K., M. J. oraz osobno B. J. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
W ocenie wymienionych wyżej osób wydane rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 46 ust. 1, 9 i 10 w związku z art. 31 i 32 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Wada decyzji wynika głównie z faktu naruszenia przez organ orzekający obowiązujących zasad i procedur określonych w przywołanych wyżej przepisach. Zdaniem wnioskodawców organ nie zapewnił udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z wydaniem w/w decyzji w sposób przewidziany prawem. Ponadto, wnioskodawczyni - B. J. zarzuciła organowi pierwszej instancji "świadome i zamierzone działanie na jej szkodę w celu ochrony interesów inwestora". W szczególności naruszenie praw związane jest z narażeniem zabytkowej nieruchomości stanowiącej własność w/w, na negatywne oddziaływanie zamierzonej inwestycji. W ocenie wnioskodawców zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia uchybień materialnoprawnych, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w Kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na przesłance pozytywnej, którą jest wystąpienie jednej z podstaw zawartych w art. 156 § 1 i dwóch przesłankach negatywnych, z których jedna dotyczy upływu terminu, a druga spowodowania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2). Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi 6 wad wyliczonych w art. 156 § l pkt 1-6 oraz wady decyzji określone w przepisach szczególnych (odrębnych art. 156 § l pkt 7). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce w przypadku, gdy badane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązuje zasada, że organ administracyjny orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie może orzekać, co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją. Może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania — odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej powołany do stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozstrzygać o kwestiach wykraczających poza przedmiot sprawy. Zdaniem SKO, po analizie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej w aspekcie przedmiotowej decyzji Wójta Gminy K. wynika, że żadna z przyczyn nieważności wskazanych w tym przepisie w niniejszej sprawie nie występuje. Dotyczy to w szczególności wady wskazanej we wniosku, to jest rażącego naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe oraz stanowisko doktryny wskazało SKO, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest wadliwe, bowiem stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym (np. wyrok NSA z 9 marca 1999r. sygn. akt V SA 1970/98). Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku dotyczących decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy planowanej inwestycji, SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że w tym postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy art. 31, 32 i 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Postępowanie to przebiegało równocześnie z postępowaniem o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, o którym mowa w art. 46 przywołanej wyżej ustawy. Postępowanie jak tego wymagał art. 31 i 32 ustawy - Prawo ochrony środowiska prowadzone było z udziałem społeczności lokalnej. Dowodami na to są znajdujące się w aktach sprawy postanowienia Wójta Gminy K. i Starosty nakładające na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz sam raport opracowany przez osobę uprawnioną w listopadzie 2004r., przed wydaniem przedmiotowej decyzji. O możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy świadczy także fakt zamieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy i sołectwie zawiadomienia z dnia [...] października 2004r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Wytwórni Mieszanek Mineralno-Bitumicznych. Zawiadomienie takie umieszczono także na stronie internetowej gminy K.. Rzeczą osób zainteresowanych prowadzonym postępowaniem było zapoznanie się z treścią podanych do publicznej wiadomości (wywieszonych) oraz opublikowanych (internet) zawiadomień. W świetle przywołanych wyżej przepisów nie było obowiązku pisemnego i indywidualnego powiadamiania wszystkich osób należących do społeczności lokalnej zamieszkałej w gminie K. Należytą starannością i chęcią w uzyskaniu informacji w tych okolicznościach wykazać się winne wszystkie osoby, które uznały za konieczne pozyskanie takich informacji. Nie można zatem mówić o pozbawieniu społeczeństwa (mieszkańców gminy) możliwości udziału w postępowaniu o którym mowa wyżej.
Odnosząc się do zarzutu o nieprawidłowości raportu oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, SKO uznało, że uwagi i wnioski dotyczące jego treści winny być złożone w toczącym się postępowaniu związanym z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko prowadzonym równocześnie z postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wszelkie uwagi społeczeństwa mogły być przyjmowane i oceniane, jeżeli w okresie 21 dni od dnia wywieszenia zawiadomienia (art. 32 ustawy - Prawo ochrony środowiska) zostały wniesione do organu orzekającego. Zdaniem SKO gołosłowne kwestionowanie treści raportu nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem za dowody takie należy uznać jedynie oceny i ekspertyzy sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Z ocen tych mogłoby wynikać np. że opracowany raport w sposób rażący narusza prawo.
Co do zarzutów B. J., zdaniem SKO wnioskodawczyni nie wykazała na czym w istocie miałoby polegać naruszenie jej słusznych interesów oraz działanie na jej szkodę w związku z wydaniem przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podstawą wniosku było twierdzenie o uniemożliwieniu dostępu do akt sprawy. Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawczyni nie przejawiała żadnego zainteresowania, aby zapoznać się z aktami sprawy dostępnymi w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2005r. o przekazaniu wniosku do Samorządowego Kolegium odwoławczego Starosta skierował także do zainteresowanej. Z aktami sprawy strona mogła również zapoznać się w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji prowadzonym przez Wojewodę. SKO powołało się na stanowiska Sądu Najwyższego (wyrok z 19.01.1992r - III ARN 42/41), z którego wynika, iż granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy prawa zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska naturalnego. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli, wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia itp. co do określonej polityki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy i udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania "legalności", czyli zgodności z prawem wydanych decyzji. Protest obywatelski nie realizowany prawnymi środkami wyrażania woli przez społeczność lokalną np. referendum lokalnym lub innymi instrumentami określonymi w przepisach ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591), nie może krępować swobody działania organów architektoniczno - budowlanych lub wymuszać zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
S. L., A. D., G. Z., K. T., A. H., J. K., M. Ja. oraz B. J. nie zgodzili się z powyższą decyzją i wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując dotychczasowe zarzuty. Ich zdaniem doszło do naruszenia art. 31, 32 i 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Naruszenie prawa polegało na zaniechaniu przez organ pierwszej instancji podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzonym postępowaniu oraz o treści raportu oddziaływania zamierzonej rozbudowy bazy na środowisko, a ponadto na zmianie istotnych elementów rozbudowy, która to zmiana nie została uwzględniona w cytowanym raporcie.
B. J. zarzuciła, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy została pominięta jako strona, nie uwzględniono szkodliwego wpływu inwestycji na sąsiadujący z terenem inwestycji zabytkowy zespół parkowo - pałacowy stanowiący jej własność, ponadto podniosła zarzuty kwestionujące inne decyzje administracyjne wydane w związku z rozbudową bazy, wydane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Starostę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisana wyżej decyzję własną.
W uzasadnieniu podało, iż rozpoznając ponownie wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2004r. nie dopatrzyło się podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] lipca 2005r. i podtrzymało zarówno ustalenia faktyczne dokonane przed jej podjęciem jak i zawartą w uzasadnieniu decyzji argumentację. SKO podało ponadto, iż zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2005r. argumentacja dotyczy również możliwości zapoznania się społeczeństwa z treścią raportu oddziaływania zamierzonej rozbudowy na środowisko oraz składania w tym zakresie wniosków i uwag.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez B. J., SKO stwierdziło, iż nie wykazała ona istnienia swego interesu prawnego w uczestniczeniu w prowadzonym przez Wójta Gminy postępowaniu. Działka stanowiąca własność B. J. nie graniczy z działkami, na których projektowana była rozbudowa bazy, a uciążliwości związane z uruchomieniem wytwórni mas bitumicznych według sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko nie wykraczają poza teren bazy.
S. L., G. Z., K. T., A. H., M. J. na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W uzasadnieniu wskazali, iż Wójt Gminy K. w toku postępowania rażąco naruszył prawo, tj. art. 46 ust. 1, 9 i 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 31 i 32 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i 3 tej ustawy. Materialnie naruszenie powyższych przepisów w zaskarżonej decyzji polegało na tym, iż decyzja Wójta Gminy K. nie zawiera w uzasadnieniu informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji oraz informacji dotyczącej konieczności wykonania analizy porealizacyjnej. Powyższa rażąca wada decyzji organu pierwszej instancji wynika z faktu naruszenia przez organ ją wydający obowiązujących zasad i procedur przy wydawaniu przedmiotowej decyzji określonych w art. 31 i 32 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 i 3 cytowanej powyżej ustawy. Powyższe przepisy nakładały na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji zakwalifikowanej jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, w ramach którego sporządzany był raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy te, zdaniem skarżących, miały zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji Wójta Gminy K. ze względu na art. 46 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 2 oraz art. 53 wymienionej ustawy. Organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji w sposób przewidziany prawem. Zdaniem skarżących, zapewnienie udziału społeczeństwa w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów prawa wymagało zachowania określonych w nich procedur. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 organ miał obowiązek podania do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w prowadzonym przez siebie Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) danych o wniosku strony dotyczących wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wraz z pouczeniem o możliwości składania przez obywateli i inne podmioty uwag i wniosków wskazując miejsce ich składania oraz 21-dniowy termin do składania tych uwag i wniosków zastrzeżony ustawą. O sposobie wykorzystania powyższych uwag i wniosków zgłoszonych w wyniku zastosowania powyższej procedury organ obowiązany był zawrzeć informację w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Następnie już po wydaniu decyzji organ obowiązany był do podania w BIP informacji o wydanej decyzji. W opinii skarżących, powyższe wynika w z art. 32 ust. 2 cytowanej ustawy. Organ pierwszej instancji obowiązany był nadto, w wypadku gdy posiada swoją stronę internetową, a taką stronę posiada Gmina K., do zamieszczenia wszystkich powyższych informacji w każdej fazie postępowania na swojej stronie internetowej. Organ nie zachował żadnego z wyżej wymienionych obowiązków i procedur. W ocenie skarżących, to że Wójt Gminy K. spotykał się z niektórymi mieszkańcami i wywiesił informację o decyzji o warunkach zabudowy w siedzibie Gminy K., nie wypełnia dyspozycji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.
W ocenie skarżących SKO błędnie uznało, że wywieszenie na tablicy ogłoszeń (bez zachowania 21 - dniowego terminu do składania uwag) wyczerpuje wymogi ustawy o ochronie środowiska szczegółowo wyżej omówione. W aktach sprawy udostępnionych stronie brakuje informacji o wykonaniu obowiązku publikacji danych wymaganych ustawą Prawo Ochrony Środowiska na stronie internetowej Urzędu Gminy K. Skarżący wskazali również, iż brak wykonania obowiązków przez organy w zakresie informacji uniemożliwiło skorzystanie z uprawnień przez mieszkańców. Skarżący nie wymagają, aby każda osoba indywidualnie otrzymała zawiadomienie, wystarczyło, aby organ wykonał to minimum obowiązków nałożonych ustawą i opublikował informacje w sposób i w terminach przewidzianych przepisami. W przeciwnym wypadku - jak w przedmiotowej sprawie - uprawnienia strony są iluzoryczne. Przepisy POŚ nakładają na organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje zarówno o warunkach zabudowy jak i o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich zaliczona została przedmiotowa inwestycja budowy wytwórni mieszanek minerałów bitumicznych w K., szczególne warunki i obowiązki w zakresie zapewnienia szerokiemu ogółowi obywateli dostępu do informacji dotyczących tych postępowań. Wobec tego uchybienia jakich dopuścił się Wójt Gminy K. w postępowaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stanowiące rażące naruszenie wymienionych przepisów POŚ, spowodowały, że znaczna grupa mieszkańców wsi K. nie powzięła we właściwym czasie odpowiednich, gwarantowanych im prawem informacji o toczącym się postępowaniu. Wiedzę taką obywatele mieli prawo otrzymać jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, otrzymując publicznie dostępną informację o treści wniosku, tak by mieli czas wziąć skuteczny udział w postępowaniu. Skarżący wskazali, że SKO odnosząc się do zarzutów dotyczących raportu oddziaływania inwestycji na środowisko pominęło kwestię, iż postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2004r. o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu odnosi się do wytwórni o wydajności [...] zlokalizowanej na działkach o nr [...], [...]. [...] i raport został sporządzony z uwzględnieniem tych założeń. Raport ten nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej (następnie sprostowanej) oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli również, że w sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a którą cechuje szereg istotnych rozbieżności w zakresie dotyczącym stanu faktycznego (w stanowiskach prezentowanych przez strony i organy administracji) orzekające w sprawie organy, winny w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności przeprowadzić postępowanie w takim zakresie, w którym zebrany materiał umożliwiałby dokonanie ich oceny. Organ administracji winien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i w zależności od jej wyników dokonania oględzin z udziałem stron (oraz ewentualnie biegłych). W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...]skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła również B. J.
W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację podając ponadto, iż organ pierwszej instancji zawarł w zaskarżonej decyzji nieprawdziwe informacje o otoczeniu inwestycji, aby pozbawić skarżącą należnego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym także i jej nieruchomości. Zarzuciła rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu niechęć do ujawnienia powstałych naruszeń prawa. Udostępniony skarżącej dnia [...] września 2005r. raport oddziaływania środowiskowego jest wadliwy pod względem formalnym i merytorycznym. Autorzy opracowania w sposób nieuprawniony podają się za biegłych Ministerstwa a przygotowany raport nie zawiera elementarnych danych faktycznych o otoczeniu terenu inwestycyjnego. Nie zawiera także rozwiązań alternatywnych. Także organ administracji nie uzasadnił dlaczego wybrał właśnie taką lokalizację jako najbardziej uzasadnioną z punktu widzenia troski o naturalne środowisko i tereny chronione. W ocenie skarżącej, sporządzony na podstawie fałszywych założeń zarówno projekt jak i raport pomija fakt istnienia w otoczeniu inwestycji nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Fałszowanie opisu stanu otoczenia inwestycji jak też ukrycie okoliczności odprowadzania ścieków i wód na teren parku, jest wystarczającym udokumentowaniem przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ pierwszej instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowały się do tego zarzutu mimo, iż fakt ten wynika z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Gminy jak i Starosty. Decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą nieważności, narusza bowiem prawo ochrony środowiska. Zaskarżona decyzja dotyczy zakresu rozbudowy istniejącej bazy, a istnieje prawdopodobieństwo, że inwestor do tej pory prowadził w sąsiedztwie zabytkowego parku swą działalność produkcyjną na gruntach rolnych bez pozwolenia na budowę, bez raportu oddziaływania na środowisko i bez wymaganych zezwoleń na eksploatację instalacji. W tej sprawie toczy się postępowanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Ministra Kultury. Wyniki tych postępowań mogą mieć znaczenie prawne dla rozstrzygnięć w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Dodatkowo odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą B. J., twierdzi SKO, że działka stanowiąca jej własność nie graniczy z działkami, na których projektowana była rozbudowa bazy, a uciążliwości związane z uruchomieniem wytwórni mas bitumicznych na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, nie wykraczają poza teren bazy.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 912/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie sprawy sygn. akt II SA/Gd 912/05 ze sprawą toczącą się przed tym Sądem pod sygnaturą akt II SA/GD 911/05 ze skargi B. J., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).
Kierując się powyższą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1.
Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelny Sądu Administracyjny w dniu 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44).
Zgodnie z przytoczonymi poglądami, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.). Stanowisko takie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. w dniu [...] grudnia 2004r.
Strony postępowania złożyły następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, w którym zasiadali dwukrotnie jako Przewodniczący S. T. oraz członek Kolegium J. M. (vide: decyzje k. 26 i 42 akt administracyjnych II instancji). Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa, w składzie kolegialnym organu orzekającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostały dwie osoby, które orzekały w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji.
Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego, obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 Kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513).
Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, nie publ.).
Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (nie publ.), zważył, iż w świetle powyższej oceny zaistnienia wadliwości postępowania przed SKO na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sporawy, dającego podstawę do wznowienia tego postępowania administracyjnego, rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] lipca 2005r., czy też kontrola legalności opisanej wyżej decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. w dniu 27 grudnia 2004r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Wójta Gminy K.
Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd mając na uwadze ochronę obiektywnego porządku prawnego jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na negatywny charakter decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, stosownie do art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek złożony przez pełnomocnika procesowego reprezentującego S. L., K. T., A. H. i M. J., stosownie do przepisu art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ustalając, że na wymienione koszty składają się uiszczone wpisy sądowe w kwocie po [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, w kwocie po [...] zł.