II SA/Gd 910/24

II SA/Gd 910/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 14 czerwca 2024 r. nr SKO.463.43.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 26 października 2023 r. Wójt Gminy Damnica (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia
3 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 (M. P. z 2018 r., poz. 1038) - dalej: "Obwieszczenie", oraz § 2 i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530), nałożył na P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 615,40 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za rok 2019.
W uzasadnieniu wskazano, że Spółka, zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., sporządziła
i przekazała Wójtowi sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2019 r. W sprawozdaniach zostały zawarte informacje, o których mowa
w art. 9n ust. 3 u.c.p.g. Ze sprawozdań wynikało, że Spółka nie wykonała obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Obliczony roczny poziom wyniósł 11,52%, podczas gdy gminy w tym zakresie były zobowiązane do osiągnięcia poziomu odzysku nie niższego niż wagowo 40%.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g tej ustawy, podlega karze pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Wójt wskazał następnie matematyczny sposób obliczenia wysokości kary oraz pochodzenie danych przyjętych do jej obliczenia. Kara pieniężna została obliczona zgodnie z zasadami określonymi w art. 9x ust. 3 u.c.p.g.,
w wysokości wynikającej z przepisów Obwieszczenia. Po przyjęciu poziomu recyklingu
w wysokości 40% brakująca masa odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wyrażonych procentowo stanowi różnicę 40% oraz poziomu recyklingu osiągniętego przez Spółkę, co daje 28,48% (40 - 11,52). Brakująca masa odpadów wymagana do osiągnięcia przez Spółkę poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła za 2019 r. wyniosła 3,62 Mg (28,48% x 12,71 Mg : 100%). Wobec tego kara pieniężna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 r. wyniosła 615,40 zł (3,62 Mg x 170,00 zł/Mg).
Wójt wskazał kolejno, że z urzędu zbadał, czy w sprawie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Tym samym, istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa mają chronione prawem wartości
i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Podkreślono,
że celem ww. regulacji jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Wójt ocenił, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych nie jest naruszeniem znikomym, przez co w sprawie nie można zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że adresatem obowiązków wynikających
z art. 9g u.c.p.g. jest podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy
z właścicielem nieruchomości. Zaakcentowano, że przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina. Taka regulacja wynika stąd, że na gminie spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.c.p.g. nie jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Dzięki tym obowiązkom gminy mogą w sposób kompleksowy monitorować działania podejmowane zarówno przez właścicieli nieruchomości, jak i przez przedsiębiorców odbierających od nich odpady komunalne, co w efekcie ma przyczyniać się do zwiększenia osiąganych poziomów wyznaczonych przepisami Unii Europejskiej. Obowiązki te mają też na celu motywowanie przedsiębiorców i podmioty wytwarzające odpady do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości ich wytwarzania w zakresie, w jakim nie jest możliwy ich recykling. W innym wypadku podmiot odbierający odpady nie byłby
w ogóle zainteresowany ich segregowaniem i recyklingiem.
Końcowo wskazano, że Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż w latach kolejnych nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Naruszenie ma zatem charakter ciągły.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją
z 14 czerwca 2024 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy
z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, zaś niedopełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Organ odwoławczy dodał, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego
w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. W konsekwencji, prowadząc postępowanie
w sprawie organ nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań.
Jako niezasadne Kolegium oceniły zarzuty odwołania, które w ocenie Spółki miałyby uwolnić ją od odpowiedzialności na zasadach określonych w 189f § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazano, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nie nakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności można rozważać wagę naruszenia prawa
i jego skutki. Sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome.
Organ odwoławczy przyznał, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Odwołując się do poglądów doktryny wskazano, że wyróżnia się następujące stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium oceniło,
że brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Zwrócono uwagę, że Spółka jest profesjonalnym podmiotem, który w zorganizowany sposób prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów. A zatem, to w jej interesie było zorganizowanie odbioru odpadów w taki sposób, aby osiągać wymagane przepisami prawa poziomy recyklingu.
Organ odwoławczy wskazał, że w 2019 r. obowiązywały przepisy dotyczące nakładania kar za niewypełnianie przedmiotowego obowiązku. Nie można wobec tego uznać, jak argumentuje Spółka, że brak regulacji dotyczących obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów przez osoby fizyczne wykluczał możliwość nałożenia przedmiotowej kary. Skoro istniała w przepisach sankcja za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, to organ pierwszej instancji miał podstawę do jej nałożenia.
Kolegium powtórzyło, że Spółka jest podmiotem profesjonalnym, a podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Podkreślono, że obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Tym samym, podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swoje przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Zdaniem organu odwoławczego Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, powinna w taki sposób konstruować umowy, bądź je zmieniać, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Kolegium nie podzieliło tym samym stanowiska Spółki,
że nie miała ona możliwości wpływania na powyższą sytuację.
Organ odwoławczy zauważył, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu dotyczy całego roku kalendarzowego. Wydaje się zatem, że monitorowanie na bieżąco morfologii odpadów pozwoliłoby na podjęcie w odpowiednim momencie działań zmierzających do uniknięcia sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów u.c.p.g. skutkujących nałożeniem kary administracyjnej.
W ocenie Kolegium w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zwrócono uwagę, że Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu nie tylko w 2019 r., ale dopuszczała się analogicznych naruszeń również w kolejnych latach, w związku z którymi nakładano na nią kolejne kary pieniężne. Nie było to zatem incydentalne, jednostkowe nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, a ciąg zdarzeń. Ponadto nie została spełniona druga z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, gdyż znikomemu charakterowi naruszeń przeczy ich ciągłość, dopuszczanie do takiego stanu przez pięć kolejnych lat.
Zdaniem organu odwoławczy w sprawie nie zaszły przesłanki do uznania, że doszło do wystąpienia tzw. siły wyższej, wskazanej w art. 189e k.p.a. W tym zakresie wskazano, że za siłę wyższą jest uznawane wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Odwołując się do koncepcji obiektywnej siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa,
o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki, Kolegium oceniło, że okoliczności podniesione w treści odwołania nie wypełniają tych przesłanek. Powtórzono, że Spółka miała możliwość kontroli poziomu recyklingu przyjmowanych w trakcie roku odpadów i podejmowania kroków w celu ich zwiększenia. Nie można tym samym uznać, że uniemożliwiała to tzw. siła wyższa.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że Skarżąca podlega ukaraniu w oparciu o te przepisy, oraz przepisów działu IVA k.p.a. poprzez ich niewłaściwe uwzględnienie w sprawie i uznanie, że brak jest podstaw do uznania,
iż Skarżąca nie podlega ukaraniu.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i został w sposób szczegółowy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podała, że jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wpisanym do rejestru działalności regulowanej,
o którym mowa w art. 9b u.c.p.g. W konsekwencji Spółka zobligowana jest również do składania corocznie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n tej ustawy. Skarżąca wskazała, że nie neguje również wynikającego z art. 9x u.c.p.g. obowiązku osiągnięcia wymaganego przepisami prawa poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Spółka potwierdziła przy tym, że osiągnięty przez nią poziom za 2019 r. wyniósł 11,52%, co zostało ujawnione w złożonym przez nią sprawozdaniu za ten rok.
Skarżąca zanegowała natomiast uznanie przez Kolegium, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 189f k.p.a., jak i art. 189e tej ustawy. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie odniósł się w sposób pełny, wyczerpujący i przekonujący do argumentów prezentowanych przez nią w odniesieniu do możliwości zastosowania tych przepisów. Działanie takie narusza przynajmniej dwie
z podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
W konsekwencji powyższego Skarżąca podkreśliła, że kwestionuje istnienie podstaw tak faktycznych, jak i prawnych do ukarania jej karą za niezrealizowanie obowiązku, o którym mowa w art. 9x u.c.p.g. Trudno bowiem za właściwe uznać ukaranie jej w sytuacji, gdy nie miała ona - wbrew twierdzeniom Kolegium - realnego wpływu na osiągnięte przez siebie poziomy. W art. 189d pkt 4 k.p.a. jednoznacznie natomiast wskazano, że "Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa". Powtórzono, że Spółka nie dysponowała w 2019 r. jakimikolwiek narzędziami umożliwiającymi jej osiągnięcie odpowiednich poziomów recyklingu.
W powyższym zakresie wskazano, że dopiero z dniem 6 września 2019 r. (mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach oraz niektórych innych ustaw) nastąpiła zmiana art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., gdzie wyraźnie wskazano, że obowiązkiem właściciela nieruchomości jest zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie
z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Ustawodawca dał gminom jednak czas do końca 2020 r. na dostosowanie regulaminów do tej zmiany, zaś Rada Gminy Damnica dokonała tego uchwałą nr XIV/144/2019 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Damnica, która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2020 r. Podkreślono, że pomimo powyższej zmiany ustawodawca nie dał podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nieobjętych gminnym systemem jakichkolwiek mechanizmów prawnych wymuszających na nich zmiany dotychczas zawartych umów - stało się to dopiero z dniem 23 września 2021 r., kiedy to weszła w życie zmiana art. 6 u.c.p.g. jednoznacznie i wyraźnie wskazująca,
że właściciele nieruchomości nieobjętych gminnym systemem muszą posiadać jedną umowę na odbiór odpadów komunalnych obejmującą wszystkie frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny (ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach). Uzyskując ten mechanizm Skarżąca poinformowała wszystkich właścicieli nieruchomości, z którymi miała zawarte umowy, o konieczności ich dostosowania do nowych regulacji prawnych - obecnie stopniowo wszystkie umowy są zmieniane (aneksowane lub podpisywane są nowe) tak, aby obejmowały wszystkie frakcje odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny. Podkreślono, że Skarżąca nie była w stanie tego zrobić w 2019 r., którego dotyczy wymierzona kara, a w konsekwencji uznać należy, że brak jest po jej stronie jakiejkolwiek winy za nieosiągnięcie wymaganych poziomów. W ocenie Spółki to na gminie, a nie na niej, ciąży obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (jest to obligatoryjne zadanie własne gminy). To gmina, a nie Skarżąca, posiada możliwości weryfikowania, czy właściciele nieruchomości w sposób prawidłowy prowadzą gospodarkę wytworzonymi przez siebie odpadami komunalnymi - czy to przez prowadzenie samodzielnej kontroli (przez pracowników urzędu), czy też z pośrednictwem straży miejskiej lub policji. Trudno również oczekiwać od Skarżącej, aby jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpowiadała za sposób ich zagospodarowania. Spółka wskazała, że przekazuje odpady zgodnie z przepisami prawa do podmiotu je zagospodarowującego i nie ma wpływu na to, co się z tymi odpadami ostatecznie stanie i jakie poziomy z przekazanych odpadów osiągnie ów podmiot.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca podniosła, że nie widzi podstaw prawnych do ponoszenia przez siebie odpowiedzialności. Organy nie mogą bowiem w toku prowadzenia postępowania odnoszącego się do ukarania jakiegokolwiek podmiotu za niewywiązanie się z realizacji obowiązku określonego w art. 9x u.c.p.g. nie brać pod uwagę swoich działań (czy też w niniejszym przypadku zaniechań), które doprowadziły do tego, że Spółka nie była w stanie zrealizować nałożonego na nią obowiązku. Wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie bowiem świadczą o tym, że Skarżąca samodzielne nie odpowiada za nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów. Nawet gdyby przyjąć, że w niewielkim stopniu Spółka jednak odpowiada za to naruszenie, to organ pierwszej instancji był zobligowany do przeanalizowania, czy w sprawie nie zachodzi którakolwiek z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określona w art. 189f k.p.a. i choć w niniejszej sprawie Wójt to uczynił, to w ocenie Skarżącej w sposób niedostateczny, bezrefleksyjnie dążąc do odgórnie postawionej przez siebie tezy, że kara musi być wymierzona. Jednocześnie organ pierwszej instancji (popierany w tym zakresie przez organ odwoławczy) w sposób nieprawidłowy przyjął, że Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, co jest przesłanką do możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Wymierzona kara wszak jest karą za 2019 r., więc trudno w tym kontekście mówić o niezaprzestaniu naruszenia prawa, kiedy rok 2019 już upłynął, a tym samym w kontekście tej przesłanki uznać należy, że naruszenia prawa z upływem 2019 r. zaprzestano. Argumentem
w sprawie, powoływanym na niekorzyść Skarżącej, nie może być przy tym okoliczność,
że również w kolejnych latach nie osiągnęła ona wymaganego ustawowo poziomu.
Końcowo wskazano, że Skarżąca dokonuje odbioru odpadów już zebranych, a tym samym to nie sama czynność odbioru wpływa na osiągane poziomy, ale to, w jaki sposób odbierane odpady są zbierane. W tym zaś zakresie obowiązki nałożone zostały przez ustawodawcę na gminy, nie zaś na podmioty odbierające odpady. W ocenie Spółki brak jest również jakichkolwiek relacji pomiędzy wskazywaną przez Kolegium możliwością prowadzenia przez nią bieżącego monitorowania morfologii odpadów, albowiem to nie podmioty odbierające odpady komunalne mają obowiązek prowadzenia działań edukacyjnych i informacyjnych co do prawidłowego prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów komunalnych - jest to bezsprzeczne zadanie gmin.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 14 czerwca 2024 r. utrzymująca
w mocy decyzję Wójta Gminy Damnica z 26 października 2023 r. nakładającą na P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w kwocie 615,40 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za rok 2019.
Podstawowe okoliczności stanowiące przesłankę nałożenia kary pieniężnej były bezsporne i zostały ustalone przez organy na podstawie złożonego przez Skarżącą sprawozdania w BDO (Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami). Nie były też kwestionowane przez Spółkę. Bezspornie jest ona podmiotem odbierającym odpady, który w 2019 r. odbierał odpady komunalne na podstawie indywidualnych umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy D. W związku z tym na Skarżącej ciążył obowiązek wynikający z art. 9g ustawy
z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 399 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. Zgodnie z tą regulacją podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych
w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167) w 2019 r. wymagany poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wynosił 40%. W sprawie nie jest sporne, że Skarżąca tego warunku nie dotrzymała.
Sankcją ustawową za niedotrzymanie ww. obowiązku jest kara pieniężna obliczona odrębnie dla wymaganego poziomu, tj. recyklingu, przygotowania do ponownego użycia
i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 2 u.c.p.g.). W myśl art. 9x
ust. 3 u.c.p.g. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy
z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Za rok 2019 stawka ta wynosiła 170,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 3 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 (M. P. z 2018 r., poz. 1038).
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo opisano wyliczenie wysokości kary, przy zastosowaniu wynikającego z ww. rozporządzenia wzoru,
z podstawieniem wielkości wynikających ze sprawozdania Skarżącej, przy zastosowaniu aktualnej stawki. Karę pieniężną według tego wyliczenia stanowi kwota 615,40 zł. W tym zakresie Skarżąca zarzutów nie sformułowała, a Sąd z urzędu nie stwierdził podstaw do podważenia powyższego wyliczenia i wysokości kary. Wójt czytelnie wskazał, w jaki sposób skorzystał z normatywnego wzoru, jakie wartości podstawił, jak ustalił ostateczną wysokość kary. Tak opisane działania organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Główny ciężar sporu koncentrował się na tym, czy w sprawie ziściły się przesłanki odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) i poprzestania na pouczeniu, w tym czy organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie wpływu Skarżącej na powstanie naruszenia. Zdaniem Spółki gdyby rozważania w tym zakresie miały miejsce bez uchybienia prawu, w sposób wyczerpujący i wszechstronny, organy powinny dojść do przekonania o wystąpieniu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.
Sąd nie podziela argumentacji skargi w powyższym zakresie.
Nie sposób przypisać orzekającym w sprawie organom zarzuconych naruszeń prawa procesowego i materialnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organy rozważyły przesłanki odstąpienia, czemu dały wyraz w treści wydanych decyzji, a konkluzja o braku podstaw do zastosowania ulgi i poprzestania na pouczeniu nie narusza prawa, jest prawidłowa, należycie uzasadniona i oparta na wyczerpującej analizie okoliczności sprawy.
Skarżąca w swojej argumentacji odwołuje się do braku własnego przyczynienia się do powstania naruszenia, do dochowania należytej staranności i braku możliwości przedsięwzięcia innych niż podjęła działań, aby wymagania ustawowe wypełnić.
Odnosząc się do tej argumentacji w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę,
że sankcjonowanie niedopełnienia obowiązków uregulowanych w u.c.p.g. zostało w tej ustawie ukształtowane w trojaki sposób:
1. na zasadzie miarkowania wysokości kary ustalonej "widełkowo" (co wynika z art. 9zc ust. 1 mającego zastosowanie wyłącznie w przypadkach w tym przepisie wymienionych, do których nie należy przypadek zaistniały w niniejszej sprawie, uregulowany w art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.) - wówczas organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu;
2. na zasadzie miarkowania wysokości kary przy zastosowaniu art. 189d k.p.a.; gdy przepis ten znajduje zastosowanie - wówczas organ bierze pod uwagę: 1) wagę
i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, która strona osiągnęła, lub szkody, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana;
3. na zasadzie ustalenia wysokości kary na podstawie matematycznego wzoru, od której to kary odstąpienie jest warunkowane przesłankami wskazanymi w art. 189f k.p.a.,
o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale z 9 czerwca 2022 r. w sprawie III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) wskazując, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych,
o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f k.p.a.
Skoro zaś ustalenie wysokości kary w niniejszej sprawie następuje na podstawie matematycznego wzoru, co wyżej wskazano i czego strona skarżąca nie kwestionuje, to należy stwierdzić, że w przypadku art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. mamy do czynienia
z karą bezwzględnie oznaczoną, której wysokość nie doznaje zwymiarowania w zależności od okoliczności naruszenia. Kara pieniężna w tym przypadku i jej wysokość są zatem konsekwencją wystąpienia stanu niezgodności z prawem, niezależnie od tego, czy stan ten jest np. następstwem działania zawinionego, bądź jaki jest stopień szkodliwości objętego sankcją czynu.
Natomiast bez wątpienia rozważenia wymagało zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (jak wskazał NSA
w powołanej wyżej uchwale w sprawie III OPS 1/21), zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.
Należy w tym miejscu wskazać, że mechanizm stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest następujący: 1) organ ma obowiązek z urzędu rozważyć przesłanki odstąpienia, gdy wymierza karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., 2) organ ma obowiązek odstąpienia od ukarania, jeśli stwierdzi łączne wystąpienie przesłanek z ww. przepisu
(o obowiązku, a nie tylko możliwości odstąpienia, świadczy kategoryczne brzmienie przepisu jako "odstępuje"), 3) swoboda organu została pozostawiona wyłącznie
w obszarze interpretacji i subsumcji przesłanek odstąpienia (znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia przez stronę).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nie naruszyły prawa nie odstępując od ukarania. Organy rozważyły przesłanki odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zaprezentowały argumentację odnoszącą się do okoliczności sprawy, która nie jest argumentacją wyłącznie formalną, ale w dostatecznym stopniu uwzględniającą charakter naruszenia, specyfikę obowiązku Skarżącej, ustawowe poziomy wymaganego recyklingu. Nie stwierdzając przesłanki "znikomości naruszenia" nie były w obowiązku szczegółowo odnosić się do przesłanki "zaprzestania naruszenia prawa", której jednak w swoich rozważaniach nie pominęły.
Oceniając sposób wykładni i odmowę zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f
§ 1 pkt 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W ślad za organem odwoławczym należy powtórzyć,
że w doktrynie wyróżnia się następujące stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Warto jednocześnie odnotować, że słowo "znikomy" oznacza: "zbyt mały, niewielki, błahy, nieznaczny" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1281).
W przypadku zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. pojęcie "znikoma waga naruszenia" należy wykładać w odniesieniu przede wszystkim do rodzaju wartości, dobra, które dana norma prawna chroni. Dlatego przydatny jest tu tzw. test proporcjonalności, który wyraża się w odpowiedzi na pytanie, czy odstąpienie od ukarania nie zniweczy ochrony dobra, dla którego dana norma została ustanowiona.
W niniejszej sprawie dobrem tym jest ochrona środowiska, dla której zostały ustanowione szczególne normy w zakresie gospodarowania odpadami: odpady mają być
w miarę upływu czasu w coraz większym stopniu segregowane i poddawane procesowi przetwarzania; obowiązek dotrzymania w każdym roku określonego poziomu segregacji został nałożony na różne podmioty, w tym na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych; w przypadku takich przedsiębiorców jest to obowiązek nie doznający wyjątków i z każdym kolejnym rokiem bardziej restrykcyjny, jeśli chodzi o procentowy udział odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu w stosunku do masy odbieranych odpadów; został stworzony cały system gospodarowania odpadami segregowanymi i zagospodarowywania odpadów niesegregowanych.
Nie może też ujść uwadze, że ww. obowiązki mające na celu realizację ochrony środowiska w zakresie gospodarowania odpadami zostały nałożone na Skarżącą jako podmiot profesjonalny, składający oświadczenie przy wpisie do Rejestru Działalności Regulowanej o świadomości ciążących na niej obowiązków ustawowych (art. 9c ust. 4 u.c.p.g.), a więc znający wymagane poziomy recyklingu.
W powyższym kontekście należy stwierdzić ponadto, że w przypadku Spółki brakujący poziom przeznaczenia do ponownego użycia i recyklingu nie jest znikomy ani liczbowo ani obiektywnie. Przy wymaganym poziomie 40% wagowo Spółka osiągnęła 11,52%, co daje wynik niższy od wymaganego o ponad 2/3 (brakuje 28,48%). Uchybienie to żadną miarą nie może być uznane za nieznaczne, niewielkie czy błahe.
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy zatem do czynienia ze wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "znikomą wagą naruszenia". Jeśli - jak wyżej wskazano - waga naruszenia jest oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim w tej sprawie jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów, jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska, to nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jaki ma miejsce w rozważanym przypadku, nie może się jawić jako znikome.
Całokształt powyższych okoliczności, tj. dobra objęte ochroną i profesjonalny charakter Skarżącej, przy osiągnięciu jedynie 1/3 poziomu wymaganego recyklingu uprawniają do wniosku, że waga naruszenia nie jest znikoma. Odstąpienie od ukarania
w takiej sytuacji niweczyłoby cel regulacji ustawowej, którym jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego m.in. o selektywną ich zbiórkę. Stanowiłoby przyzwolenie udzielone profesjonalnemu podmiotowi na to, aby przy zawieraniu umów na odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nie przywiązywał należytej wagi do tego, czy jest w stanie wywiązać się z ustawowych obowiązków, ewentualnie przyzwolenie na odstąpienie od egzekwowania segregacji od właścicieli nieruchomości.
Należy dodać, że realizacja przez Skarżącą ciążących na niej ustawowych obowiązków, w tym obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g., była zależna zwłaszcza od treści i rodzaju zawieranych umów. Odpowiednie w tym względzie ukształtowanie stosunków prawnych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych obciąża ją bezpośrednio. Istnieje zatem konieczność zawierania przez Spółkę takich umów
z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, które prowadziłyby do ograniczenia możliwości powstania kwestionowanego uchybienia. Poszukiwanie przez Skarżącą przyczyn powstania naruszenia prawa w okolicznościach zewnętrznych w takim przypadku nie zasługuje w żadnym razie na aprobatę. Niezależnie od tego, czy Spółka nie egzekwuje obowiązku segregowania od właścicieli nieruchomości, od których odbiera odpady komunalne, czy też zawiera umowy z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych w ten sposób, że a priori jest wiadome, iż nie będzie w stanie wywiązać się z obowiązku dotrzymania odpowiednich poziomów odpadów komunalnych przeznaczonych do ponownego użycia i recyklingu, odpowiada za to jako podmiot profesjonalnie zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych.
Zdaniem Sądu wskazane wyżej okoliczności znalazły się w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Organy zaakcentowały poziom osiągnięty przez Skarżącą
w stosunku do poziomu wymaganego, natomiast nie pominęły takich okoliczności jak profesjonalizm Skarżącej i jej świadomość co do ciążących na niej obowiązków. Argumentacja organów nie jest wyłącznie formalna, zaś konkluzja o niewystąpieniu "znikomej wagi naruszenia" jest prawidłowa i nienaruszająca prawa.
Niespełnienie przesłanki "znikomej wagi naruszenia" wyklucza w zasadzie konieczność rozważania przesłanki drugiej, tj. "zaprzestanie naruszenia" (skoro dla zastosowania odstąpienia od ukarania na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obydwie te przesłanki muszą być spełnione łącznie).
Należy jednak wskazać, że w literaturze i orzecznictwie widoczna jest rozbieżność między sposobem wykładni przesłanki "strona zaprzestała naruszenia prawa".
Z jednej strony wskazuje się, że komentowana instytucja nie znajdzie zastosowania do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych. W przypadku deliktów, których realizacja charakteryzuje się utrzymaniem stanu naruszenia prawa w czasie, zaprzestanie naruszenia prawa stanowi przejaw zmiany postawy sprawcy, który odstąpił od dalszego postępowania niezgodnego z prawem (chyba że zmiana ta stanowi konsekwencję posłużenia się środkami przymusu, np. w ramach postępowania egzekucyjnego).
W przypadku deliktów jednoczynowych i skutkowych, z uwagi na ich specyfikę, manifestacja zewnętrzna zmiany stosunku sprawcy do obowiązku respektowania porządku prawnego nie jest możliwa nigdy. Skoro też przepis stanowi, że to strona zaprzestała naruszenia prawa, to zakres komentowanego art. 189f § 1 pkt 1 nie będzie obejmować sytuacji, gdy do zaprzestania naruszania prawa doszło nie w wyniku działania strony, lecz w konsekwencji posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami przymusu państwowego, w szczególności środkami egzekucji administracyjnej (tak: A. Cebera,
J. G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Gołęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski,
M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, LEX/el.). Zwraca się również uwagę, że pojęcia "zaprzestania naruszania prawa" nie należy utożsamiać z obowiązkiem przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem lub usunięciem skutków naruszenia prawa (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2529/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się też, że mając na względzie zasadę aktualności do relewantnego z punktu widzenia komentowanej regulacji zaprzestania przez stronę naruszania prawa może dojść nie tylko przed wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, lecz także w jego toku, nie dłużej jednak niż do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie (tak: A. Wróbel [w:] A. Wróbel,
M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, 2023).
Z drugiej strony powoływana jest argumentacja, zgodnie z którą art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mówi o "usunięciu naruszenia prawa", a o "zaprzestaniu naruszenia prawa", zaś jedynie w razie użycia przez ustawodawcę pierwszego z tych zwrotów zasadne byłoby twierdzenie, że nieosiągnięcie określonego poziomu za konkretny rok jest już okresem zamkniętym i strona nie mogła w żaden sposób oddziaływać na powstałe już naruszenie prawa (tak: wyrok WSA w Białymstoku z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 590/23).
Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej skoro rok 2019 jest okresem zamkniętym,
a działalność Skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok (w związku z czym niedotrzymanie poziomu recyklingu uległo de facto skonsumowaniu), trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Tym bardziej, że zaprzestanie to musiałoby nastąpić w wyniku własnej, samodzielnej decyzji Spółki, a nie wskutek zastosowania sankcji. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi o tym, że "strona zaprzestała naruszenia prawa", a nie o tym, że obiektywnie doszło do zaprzestania naruszeń. Natomiast Skarżąca w latach 2020-2022 została ukarana karą pieniężną za ten sam delikt administracyjny co w sprawie niniejszej. Nawet więc gdyby hipotetycznie przyjąć "znikomą wagę naruszenia", nie byłoby podstaw do zastosowania odstąpienia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na "niezaprzestanie przez stronę naruszenia", czyli nieziszczenie się drugiej przesłanki zastosowania spornej ulgi.
Należy powtórzyć, że Skarżąca sama kształtuje politykę umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych - jest odpowiedzialna za umowy, które zawiera. Musi być też świadoma cech terenu, na którym działa, rodzajów działalności na nim prowadzonej, utrudnień z tym związanych. Wpisuje się to w ryzyko działalności gospodarczej Spółki. Jak trafnie wskazały organy - odpowiedzialność z art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. jest niezależna od takich obiektywnych okoliczności, a nawet niezależna od stopnia racjonalności działań Skarżącej.
Podsumowując Sąd podziela stanowisko organów, że z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, a także zaprzestania naruszenia prawa przez Spółkę, w sprawie nie było możliwe skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonaną w tym zakresie przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za wszechstronną, zgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia za należycie uzasadnione, spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest tym samym podstaw, aby przyznać słuszność zarzutom podniesionym w skardze.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]