II SA/Gd 91/24

II SA/Gd 91/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Sławomir Kozik
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1205
art. 30 ust. 2
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2023 r., nr SKO Gd/3013/23 w przedmiocie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 21 marca 2016 r. K. Z. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wystąpił do Burmistrza Kartuz (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji")
o umorzenie w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami.
Decyzją z 6 marca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia
7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 1205 ze zm.) - dalej: "u.p.o.u.a.", odmówił Wnioskodawcy umorzenia w całości należności wraz z odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia w całości należności z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych dla osoby uprawnionej, tj. J. K.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że po rozpoznaniu odwołania od decyzji z 23 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 13 sierpnia 2021 r. uchyliło ją w całości
i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji Burmistrz ponownie przeprowadził postępowanie, w wyniku którego postanowił odmówić umorzenia należności wraz z odsetkami z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej, tj. J. K., świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej z uwagi na brak spełnienia przesłanek ustawowych do tego umorzenia, a wynikających wprost z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a., co nastąpiło po rozpatrzeniu sytuacji dochodowej Wnioskodawcy.
Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że kierując się wskazaniami organu odwoławczego, pismem z 13 października 2021 r. zwrócił się do pełnomocnika Strony
o wskazanie aktualnego adresu jej zamieszkania oraz sprecyzowanie, czy oprócz wniosku
o umorzenie należności w całości wraz z ustawowymi odsetkami zwraca się jednoczenie
o rozważenie możliwości umorzenia długu w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty (w świetle pozostałych ulg w spłacie należności przewidzianych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.), czy też wolą Wnioskodawcy jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie
z podaniem z 21 marca 2016 r. W odpowiedzi (pismo z 2 listopada 2021 r.) wskazano,
że poza wnioskiem o umorzenie Strona wnosi ponadto o rozważenie możliwości: umorzenia długu w części lub odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty - na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. W piśmie tym poinformowano również,
że Wnioskodawca nie posiada aktualnie żadnego adresu zamieszkania w Polsce, podano adres kancelarii jako adres dla doręczeń osoby przebywającej za granicą.
Burmistrz podał, że po uzyskaniu ww. odpowiedzi ponownie (pismo z 25 stycznia 2022 r.) zwrócił się do pełnomocnika Strony o przesłanie kopii dokumentów potwierdzających aktualną sytuację zawodową i dochodową dłużnika alimentacyjnego.
W odpowiedzi poinformowano, że Wnioskodawca pracuje dorywczo, ponosi wydatki związane z czynszem za mieszkanie (około 6.000 koron norweskich), wyżywienie i media (około 5.000 koron norweskich), inne koszty, tj. odzież, obuwie, środki czystości, higieny, etc. (około 2.000 koron norweskich). Wskazano również, że Strona nie jest właścicielem żadnych nieruchomości ani ruchomości, nie posiada żadnych praw majątkowych, papierów wartościowych, oszczędności, mieszka sam i nie ma na utrzymaniu innych osób.
Organ pierwszej instancji wskazał, że z Centralnej Ewidencji i Informacji
o Działalności Gospodarczej wynika, iż w latach minionych Wnioskodawca podejmował aktywność zarobkową - prowadził działalność w zakresie usług transportowych i usług stolarsko-budowlanych. Ponadto Strona jest w wieku produkcyjnym (ma 53 lata),
w związku z czym ma możliwości, aby wykorzystać zasoby swojej wiedzy i umiejętności związanych z obszarami działalności firm jakie prowadziła. Nie wskazano również żadnych przeszkód życiowych ani zdrowotnych, które stanowiłby realne przeciwwskazania
w pozyskiwaniu dochodu, zaś z pisma z 20 kwietnia 2022 r. wynika, że Strona posiada zasoby i byłaby w stanie spłacić zadłużenie główne w ratach. Jednakże pomimo wielu czynników sprzyjających spłacie zadłużenia wobec Skarbu Państwa (wskazanych powyżej) Wnioskodawca nigdy nie dokonał żadnej wpłaty.
Burmistrz zwrócił uwagę, że zadłużenie w łącznej kwocie 87.281,48 zł jest efektem wieloletniego niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego i niepodejmowania starań celem zmiany tej sytuacji, w celu zapewnienie środków na utrzymanie i wychowanie swojego dziecka. Ponadto, skoro pełnomocnik Wnioskodawcy oświadczył, że zarobione pieniądze niemalże w całości przeznacza on na codzienne wydatki, to byłby w stanie spłacić zadłużenie główne w ratach. Jednakże pomimo możliwości dokonania spłat Strona nigdy żadnej wpłaty nie dokonała, nie potwierdzając tym samym chęci spłaty w postaci realnie dokonanego zwrotu zobowiązań wobec Skarbu Państwa.
Organ pierwszej instancji podał, że z salda należności dłużnika alimentacyjnego wynika, iż wysokość zobowiązań wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynosi łącznie z odsetkami 84.876,29 zł, natomiast zadłużenie z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej 2.520 zł, co łącznie daje kwotę 87.396,29 zł. Fundusz alimentacyjny był wypłacany osobie uprawnionej – J. K., do 30 września 2018 r., od tego czasu zaprzestano wypłat świadczeń. W związku z tym Strona od tego czasu jest zobowiązana do zwrotu tylko świadczeń wcześniej wypłaconych wraz z odsetkami, natomiast od pięciu lat organ nie wypłaca świadczeń na nowe okresy świadczeniowe.
Burmistrz wskazał, że 6 grudnia 2021 r. podjął kolejne czynności zmierzające do załatwienia niniejszej sprawy, w tym celu zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy Wnioskodawca jest objęty ubezpieczeniem emerytalno-rentowym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS"), a także w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"). Z informacji z KRUS wynika, że Strona nie figuruje w kartotece emerytalno-rentowej. Organ pierwszej instancji podał, że zwrócił się także do komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Gdyni z wnioskiem o udzielenie informacji, czy egzekucja świadczeń alimentacyjnych wobec Strony była skuteczna oraz o podanie kwot uzyskanych z egzekucji. W odpowiedzi podano, że podczas trwania egzekucji od 18 lutego 1999 r. nie wyegzekwowano żadnych kwot, egzekucja świadczeń jest bezskuteczna.
Burmistrz podał, że w wyniku zwrócenia się do ZUS z wnioskiem o udostępnienie danych (pismo z 5 grudnia 2022 r.) ustalono, iż zadeklarowane składki na ubezpieczenie zdrowotne były w latach: 2016 r. (w październiku i listopadzie), 2019 r. (w styczniu i lutym), 2020 r. (od kwietnia do grudnia), 2021 r. (od stycznia do grudnia), 2022 r. (od stycznia do maja), brak składek zdrowotnych w 2017 r. i 2018 r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że 9 grudnia 2022 r. ponownie zwrócił się do KRUS o wskazanie, czy Wnioskodawca jest objęty ubezpieczeniem emerytalno-rentowym. W odpowiedzi poinformowano, że Strona nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto z Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności uzyskano informację, że Wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co świadczy o braku przeszkód, aby podjąć pracę i spłacić zadłużenie wobec Skarbu Państwa.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Burmistrz podniósł,
że obowiązkiem organów władzy publicznej nie jest wyręczanie członków rodziny z ich cywilnoprawnych obowiązków względem krewnych. W ocenie organu pierwszej instancji
w obecnej sytuacji zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności byłoby przedwczesne i sprzeczne z interesem społecznym - prowadziłoby bowiem do obciążenia obowiązkami dłużnika całego społeczeństwa. Taki stan rzeczy powoduje zrozumienie trudnej sytuacji, jednakże nie pozwala przychylić się do wniosku Strony.
Podsumowując Burmistrz podniósł, że oceniając sytuację dochodową i rodzinną Wnioskodawcy uznał, że wyżej opisane okoliczności nie wyczerpują znamion art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i odmówił przychylenia się do prośby Strony.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Kolegium decyzją
z 15 listopada 2023 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 30 u.p.o.u.a zaznaczając następnie,
że jakkolwiek art. 30 ust. 2 - odmiennie niż w przypadku ust. 1 - nie zawiera odesłania do art. 28 ust. 1 pkt 2 dotyczącego zaliczki alimentacyjnej przyznanej w oparciu o przepisy ustawy z 2005 r., to jednak w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jego hipotezą - tak jak i w przypadku ust. 1 - objęte są tak świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak
i należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Odmienna wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego pozbawienia dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni nadal taką możliwość posiadają.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołującego, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było również rozpoznanie wniosku w zakresie należności likwidatora funduszu alimentacyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organem właściwym w tym zakresie jest likwidator funduszu alimentacyjnego, stosownie bowiem do treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
(Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z sytuacją zdrowotną lub rodzinną osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów, lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu, likwidator może umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu. Likwidatorem funduszu jest Prezes Zakładu w zakresie spraw o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 63 ust. 3 u.ś.r.).
Kolegium wskazało następnie, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza,
że organ działa w tym zakresie na zasadzie pełnej dowolności. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia bowiem organu od obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z określoną w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, jak również z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, określonymi
w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślono, że działając w ramach przysługującego uznania organ nie jest również zwolniony od powinności prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że skoro zastosowanie przewidzianych w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. ulg jest uzależnione od stwierdzenia przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym, to orzekając w tym przedmiocie organ ma obowiązek ustalić i uwzględnić sytuację dochodową oraz rodzinną dłużnika przy pomocy wszelkich przewidzianych prawem środków dowodowych. Kolegium powtórzyło następnie ustalenia Burmistrza dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej Wnioskodawcy.
Podsumowując organ odwoławczy ocenił, że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie wyjaśniające spełnia wymogi wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji odpowiada warunkom z art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszono przy tym pozostałych przepisów postępowania, o których mowa
w odwołania. Kolegium podzieliło stanowisko, że dłużnik alimentacyjny powinien wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego, a umorzenie powinno następować wyjątkowo. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 u.p.o.u.a. dłużnikiem alimentacyjnym jest osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Oznacza to, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny, wobec którego egzekucja okazała się bezskuteczna, nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Tym samym uzyskiwanie niskich dochodów, bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Odwołując się do judykatury podniesiono, że sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się
o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych, zaś umorzenie należności alimentacyjnych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna nie pozwala mu na wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego, jeśli stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności.
Zdaniem organu odwoławczego Wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za zaistniałe zaległości powstałe z tytułu wypłaconych przez Państwo zastępczo na rzecz jego dziecka alimentów i spoczywa na nim obowiązek pełnego zaangażowania i podjęcia starań w kierunku spłaty tych zaległości wraz z odsetkami.
W skardze na decyzję organu odwoławczego K. Z., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił jej naruszenie: art. 7 k.p.a. (poprzez brak dokładnego wyjaśnienia i zbadania sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącego),
art. 10 § 1 k.p.a. (poprzez brak umożliwienia Stronie złożenia wyjaśnień w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji), art. 12 k.p.a. (poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie, co skutkowało i skutkuje ciągłym wzrostem zadłużenia, którego dotyczy sprawa), art. 24 § 3 k.p.a. (poprzez brak wyłączenia pracownika wydającego zaskarżoną decyzję, mimo ziszczenia się przesłanek uregulowanych w tym przepisie),
art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. (poprzez brak weryfikacji szczegółowej i pełnej sytuacji rodzinnej oraz dochodowej Skarżącego, brak rozważenia czy nie zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności, których dotyczy wniosek lub ich rozłożenia na raty, jak i brak podstaw do odmowy rozpoznania wniosku w zakresie należności likwidatora funduszu alimentacyjnego). Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie dość dokładnie ustaliły sytuację rodzinną i dochodową Skarżącego. W szczególności nie przeprowadziły z nim stosownego wywiadu, nie zobowiązały go do złożenia wyjaśnień ustnie lub na piśmie. Nic nie stało na przeszkodzie, aby zobowiązać Stronę do przedstawienia swej aktualnej sytuacji rodzinnej
i dochodowej na piśmie, jednak ani Skarżący, ani jego pełnomocnik nie otrzymał takiego zobowiązania przez cały czas trwania postępowania, czyli od marca 2016 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 7 k.p.a.).
Zarzucono również, że organy nie powiadomiły Strony o możliwości złożenia wyjaśnień (wypowiedzenia się) w sprawie przed wydaniem decyzji. Nie uczyniły tego przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w formie pisemnej, ani też drogą mailową lub za pośrednictwem platformy EPUAP (naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. wskazano, że od dnia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie upłynął okres niemalże 7 lat. Przez ten czas zadłużenie, którego dotyczy sprawa, nieustannie rośnie. Strona skarżąca przyznała, że od 2020 r. do czerwca 2023 r. trwał stan epidemii i stan zagrożenia epidemicznego, ale przed ich ogłoszeniem w marcu 2020 r. organy miały cztery lata, aby merytorycznie załatwić sprawę. Szczególnie, że decyzja organu odwoławczego została wydana w 2018 r., a potem - po raz drugi - w 2020 r., a zatem organy miały naprawdę sporo czasu, aby wydać decyzję
w sprawie. Nie uczyniły tego, a zadłużenie rośnie i to z winy organów.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. zgodzono się z Kolegium, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, nie zgodzono się natomiast z teorią, jakoby jedynie wyjątkowa sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika alimentacyjnego pozwalała na skorzystanie z tego przepisu. W ocenie strony skarżącej ww. przepis jest dość czytelny, jednoznaczny i w żadnej swej części nie stanowi, że tylko wyjątkowa sytuacja rodzinna i dochodowa stanowi podstawę jego zastosowania. Nie ma tam słowa "wyjątkowa" ani podobnego. Zarzucono również, że organy - stosując ww. przepis - nie dostrzegły, iż poza umorzeniem całego zadłużenia, którego dotyczy sprawa, pozwala on na jego częściowe umorzenie lub rozłożenie na raty. Oznacza to,
że jeżeli strona składa wniosek o umorzenie całości zadłużenia, tak jak to ma miejsce
w niniejszej sprawie, to organ powinien - jeżeli uzna, że brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w całości - rozważyć możliwość umorzenia w części lub rozłożenia na raty (złożenie wniosku o umorzenie nie wyklucza - w razie jego nieuwzględnienia - częściowego umorzenia lub rozłożenia na raty, nawet jeżeli wniosek pierwotny nie zawiera takiego żądania). Zwrócono przy tym uwagę, że ostatecznie Skarżący uzupełnił pierwotny wniosek i dodatkowo wniósł o rozłożenie zaległości na raty. Tym samym organy nie rozważyły - w związku z brakiem podstaw do umorzenia zadłużenia w całości - możliwości częściowego umorzenia zadłużenia lub rozłożenia go w całości lub w części na raty, przez co nie rozpoznały istoty sprawy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 12 lutego 2024 r. strona skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 6 marca 2023 r. odmawiającą K. Z. umorzenia w całości należności wraz z odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń
z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia w całości należności z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych dla osoby uprawnionej, tj. J.K.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1993), która w art. 30 stanowi, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń
z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną (ust. 2). Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3).
Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy treść przytoczonej wyżej regulacji, w której ustawodawca użył zwrotu "może (...) umorzyć". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji publicznej wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu, czy wszechstronność oceny faktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powinna być oparta o wszechstronne ustalenie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych
z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności (zob. wyrok NSA
z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 371/2011, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest szczegółowa analiza sytuacji ubiegającego się o umorzenie i uwzględnienie wszystkich okoliczności, które składają się na sytuację dochodową i rodzinną, o której mowa w art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. Pojęcie to obejmuje całokształt sytuacji osobistej, w tym także uzyskiwane dochody, status materialny, stan zdrowia i sytuację życiową (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lipca
2011 r. sygn. akt II SA/Rz 358/2011).
Oceniając sytuację dochodową i rodzinną Skarżącego Burmistrz uznał, że opisane przez ten organ w decyzji z 6 marca 2023 r. okoliczności nie wyczerpują znamion art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. i odmówił przychylenia się do wniosku Strony. Kolegium, utrzymując
w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stanowisko to podzieliło.
Weryfikacja prawidłowości zajętego przez orzekające w sprawie organy stanowiska
w zakresie ustaleń faktycznych, jak i w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.) jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych
i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r.
sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r. sygn. akt
III SA/Wr 306/18, WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).
Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 P.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania
w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia
2019 r. sygn. akt IV SA/Po 979/18).
Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego może on dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, bowiem sąd administracyjny nie może w tym zakresie wyręczać organu administracji. W związku z tym sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organy materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zatem zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1469/16).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przekazane wraz ze skargą akta administracyjne są niekompletne, nie zawierają wszystkich dokumentów, do których w swoich decyzjach odwołują się organy
(w tym przede wszystkim tych, które obrazują sytuację dochodową i rodzinną Skarżącego), nie ma w nich również wszystkich wydanych w sprawie wcześniej rozstrzygnięć. Przywołane zatem przez organy ustalenia, dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Zgodnie z art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły
w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3).
Przekazane Sądowi akta organu pierwszej instancji (a więc te akta, na podstawie których orzekał organ odwoławczy) nie zawierają metryki sprawy, są prowadzone
w sposób chaotyczny, niechronologicznie, część dokumentów to kserokopie bez potwierdzenia zgodności z oryginałem.
Spięty zszywaczem plik stanowiący akta organu pierwszej instancji zaczyna się od wezwania przez Kolegium Burmistrza do nadesłania całości oryginalnych akt sprawy
(w celu przekazania do sądu administracyjnego skargi na decyzję z 15 listopada 2023 r.). Następnym dokumentem jest decyzja organu pierwszej instancji z 6 marca 2023 r. wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (oznaczona nr 1). Numerem drugim oznaczono odwołanie wraz z kserokopią koperty, numerem trzecim zaś pismo Burmistrza z 5 kwietnia 2023 r. o przekazaniu odwołania. Następnie w pliku dokumentów znajduje się pismo Kolegium z 31 października 2023 r., którym zwrócono się o niezwłoczne uzupełnienie materiału dowodowego poprzez nadesłanie wniosku Skarżącego z 21 marca 2016 r. Numerem czwartym w pliku oznaczono pismo Burmistrza z 8 listopada 2023 r. o przesłaniu żądanego przez organ odwoławczy wniosku (zarówno wniosek, pełnomocnictwo, wezwanie do zapłaty należności, umowę najmu i umowę kompleksową dla konsumentów przesłano w kserokopii bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem). Ostatnim dokumentem w pliku jest decyzja Kolegium z 15 listopada 2023 r. (oznaczona nr 5).
Przesłane Sądowi wraz ze skargą dokumenty nie zawierają natomiast tych wszystkich dowodów, które szczegółowo opisał organ pierwszej instancji na s. 2-5 decyzji z 6 marca 2023 r. i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w aspekcie przesłanek
z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. (wezwania pełnomocnika Skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających aktualną sytuację dochodową i zawodową, odpowiedzi na wezwania, wystąpienia do ZUS, KRUS i komornika sądowego itp.).
Brak kompletnych akt sprawy, na podstawie których organy wydały rozstrzygnięcia stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), albowiem pozbawia sąd administracyjny możliwości właściwego skontrolowania wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie jest w stanie skontrolować - w oparciu o nadesłane przez Kolegium akta sprawy - prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska, że sytuacja dochodowa i rodzinna Skarżącego nie uzasadnia umorzenia jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami (art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a.).
Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy
w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie,
że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy
z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt
II OSK 2785/20).
Kolegium dopuściło się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej
w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza,
że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.
Organowi odwoławczemu należy również zarzucić naruszenie podstawowych reguł związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).
Ponadto, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Wymogów wynikających z powyższych przepisów Kolegium nie dopełniło.
Powyższe uchybienia powinny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny,
z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa.
Konsekwencją wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, prowadzącej do wniosku
o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania na nowo jego oceny przez organ odwoławczy w kontekście ustawowych przesłanek umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, weryfikacja prawidłowości zastosowania przez organy w tej sprawie przepisów prawa materialnego jest niemożliwa.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zgromadzi kompletny materiał dowodowy odpowiadający wskazanym wyżej wymogom (w tym formalnym), mając na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1
i art. 79a § 1 k.p.a.), po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie będzie spełniać wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 12 lutego 2024 r. (k. 11 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]