II SA/Gd 91/23

II SA/Gd 91/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 71 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.108.2022.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 23 listopada 2022 r., nr WI-I.7843.3.108.2022.KW, utrzymującą w mocy Prezydenta Miasta Gdyni z 19 sierpnia 2022 r., nr RAAI.6743.6.8.2022.MB-561/56, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
W dniu 7 lipca 2022 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynęło zgłoszenie J. G. w sprawie zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z kat. ZL III na ZL II, z punktu przedszkolnego na przedszkole, na działkach nr [...]-[...], obręb [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aneks do umowy najmu na prowadzony punkt przedszkolny, postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni o niewniesieniu sprzeciwu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu i zarejestrowaniu bloku żywienia punktu przedszkolnego, zaświadczenie o wpisie do ewidencji placówek niepublicznych punktu przedszkolnego, decyzję Prezydenta Miasta Gdyni nr RAA.6730.3.19.2022.DD-561/56 z 1 lipca 2022 r. o warunkach zabudowy obejmującej zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego (handel) na lokal usługowy (przedszkole) w budynku techniczno-usługowym przy ul. W. [...] w Gdyni.
Postanowieniem z 14 lipca 2022 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie m.in.: dołączenia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, dostosowania projektu do zapisów decyzji o warunkach zabudowy, wpisania we wniosku i projekcie budowlanym właściwego, zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy, rodzaju inwestycji: dotychczasowego i zamierzonego, przedstawienia na planie sytuacyjnym istniejących i projektowanych miejsc postojowych oraz zaznaczenie właściwego zakresu obszaru inwestycji, doprecyzowania ilości oddziałów przedszkolnych, pokazania na planie sytuacyjnym istniejących i projektowanych miejsc gromadzenia odpadów stałych, wykazania spełnienia wymagań dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń, wykazania zgodności z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, zapewnienia toalety przystosowanej dla osób niepełnosprawnych. Prezydent Miasta Gdyni określił termin wykonania powyższego obowiązku do dnia 23 sierpnia 2022 r.
W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca złożyła uzupełniające wyjaśnienia oraz przedłożyła dokumenty, w tym wypełniony formularz zgłoszenia, w którym jako dotychczasowy sposób użytkowania obiektu wskazała "apteka i biura – ZLIII", a jako zamierzony sposób użytkowania wskazała "przedszkole – ZLII".
Decyzją z 19 sierpnia 2022 r., nr RAAI.6743.6.8.2002.MB-561/56, Prezydent Miasta Gdyni wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania części budynku techniczno-usługowego na przedszkole przy ul. W. [...] w Gdyni (działki nr [..]-[...], obręb [...]). Zdaniem organu I instancji, inwestor nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia dokumentacji, nie uzupełniono bowiem projektu w zakresie określonym przez organ w postanowieniu z 14 lipca 2022 r. Ponadto, podczas inspekcji przeprowadzonej w dniu 18 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, bowiem w przedmiotowym budynku funkcjonuje już przedszkole. Jak wskazał organ I instancji, w świetle treści art. 7 ust. 4 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zgłoszenia należało dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania, natomiast zgłoszenie po dokonanej zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 w zw. z art. 77, art. 81, art. 7 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych, a także naruszenie prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów i innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania poprzez błędne uznanie, iż punkt przedszkolny jest tożsamy z przedszkolem.
Rozpoznając odwołanie decyzją z 23 listopada 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że skarżąca uzupełniając zgłoszenie jako dotychczasowy sposób użytkowania obiektu wskazała: apteka i biura - ZL III, natomiast jako zamierzony sposób użytkowania: przedszkole - ZL II. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225) budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II. Jak natomiast twierdzi skarżąca, w przedmiotowym budynku przy ul. W. [...] działa punkt przedszkolny, który został wpisany do ewidencji placówek niepublicznych dnia 30 września 2021 r. z datą rozpoczęcia działalności: 1 października 2021 r.
Organ II instancji wyjaśnił, że w dokumentach archiwalnych znajduje się zgłoszenie J. G. z 20 września 2021 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania apteki i biur - ZL III na przedszkole - ZL II, do którego organ I instancji wniósł decyzją z 18 października 2021 r., nr RAAI.6743.6.8.2021.MB-561/56, sprzeciw, ze względu na nieuzupełnienie dokumentacji w wyznaczonym w postanowieniu terminie. Do zgłoszenia tego dołączono projekt budowlany, w którym w opisie technicznym podano, iż na części powierzchni budynku przy ul. W. [...] jest czynny węzeł cieplny, na pozostałej części powierzchni znajdują się pomieszczenia usługowe: apteka oraz biura, zaś puste pomieszczenia usługowe adaptuje się na przedszkole. W dalszej części opisu wskazano, że projektowane przedszkole będzie znajdowało się w jednokondygnacyjnym budynku po byłej aptece i biurach (ZL III), na części jego powierzchni istniejącego budynku, w wydzielonej strefie pożarowej.
Wojewoda zauważył, że brak jest innych dokumentów, które potwierdzałyby przyjęcie zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych na punkt przedszkolny, który, jak twierdzi skarżąca, istnieje w budynku przy ul. W. [...].
Jak wskazał organ odwoławczy, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 26 kwietnia 2022 r. jako aktualny sposób zagospodarowania terenu inwestycji wskazano usługowy budynek wolnostojący, zaś projektowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji jako usługi wychowania przedszkolnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z dniem 1 lipca 2022 r., a w jej pouczeniu wskazano, że nie uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowlanych, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że skarżąca zmieniła sposób użytkowania pomieszczeń usługowych na usługi wychowania przedszkolnego przed dokonaniem zgłoszenia i jego przyjęciem przez organ I instancji. Słusznie zatem Prezydent Miasta Gdyni wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po dokonaniu zmian w obiekcie traktowane jest jako zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie zatem, po stwierdzeniu, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia.
Organ II instancji wyjaśnił, że kwestia błędnego, w opinii skarżącej, utożsamienia przez organ I instancji punktu przedszkolnego i przedszkola nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem nie dokonano wcześniejszego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych na punkt przedszkolny, a w uzupełnionym w dniu 12 sierpnia 2022 r. zgłoszeniu podano, iż zmiana sposobu użytkowania dotyczy zmiany pomieszczeń apteki i biur - ZL III, na przedszkole - ZL II.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że istotnie organ I instancji powołał się na art. 7 ust. 4 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, który nie występuje w przywołanej ustawie, ale dokonał tego jedynie w uzasadnieniu decyzji. Błąd ten, zdaniem organu II instancji, można uznać za oczywistą omyłkę, bowiem organ przywołał prawidłowo treść art. 71, który powinien być w tym miejscu zamiast art. 7. Omyłka ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, które w opinii organu odwoławczego jest prawidłowe.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżąca zarzuciła organowi
II instancji:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego w zw. z § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż dla punktu przedszkolnego zachodzi konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, zatem zgłoszenie dokonane przez skarżącą nie wywołuje skutków prawnych;
- § 1, § 2 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1520), poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy z rozporządzenia tego bezpośrednio wynika, jakie są warunki tworzenia innych form wychowania przedszkolnego, a także, że lokal, w którym ma zostać prowadzona inna forma wychowania przedszkolnego w określonych warunkach nie musi spełniać wymagań określonych w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz wymagania ochrony przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II, określone w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w konsekwencji błędne ustalenie, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, zatem zgłoszenie dokonane przez skarżącą nie wywołuje skutków prawnych;
- § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z rozporządzenia tego nie wynika konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania w przypadku prowadzenia punktu przedszkolnego, w konsekwencji błędne ustalenie, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, zatem zgłoszenie dokonane przez skarżącą nie wywołuje skutków prawnych;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez dokonanie oględzin w miejscu zgłoszenia bez zawiadomienia i udziału skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej jako stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zamknęło jej drogę do wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z oględzin, a w konsekwencji doprowadziło organ do ustalenia, iż zgłoszona zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, zatem zgłoszenie dokonane przez skarżącą nie wywołuje skutków prawnych;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona w sytuacji, gdy skarżąca uzupełniła wszelkie braki wniosku wskazane w decyzji organu I instancji, w terminie wyznaczonym przez ten organ.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącej, w zaskarżonych decyzjach nie zostało dostatecznie wyjaśnione, dlaczego zdaniem organów prowadzenie punktu przedszkolnego zmienia sposób użytkowania obiektu budowlanego. Z uzasadnień obu decyzji można zaś jedynie wnioskować, iż organy utożsamiają pojęcie punktu przedszkolnego i przedszkola, co stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi normami prawa materialnego. W ocenie skarżącej, organy winny dokonać wykładni przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, kierując się celem, jaki przyświecał ustawodawcy, który wprowadził przepisy szczególne dotyczące działalności punktów przedszkolnych, które nie mogą być interpretowane w oderwaniu. Ustawodawca umożliwił tworzenie punktów przedszkolnych, których działanie w zakresie wymogów technicznych określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Celem ustawodawcy było uproszczenie warunków technicznych i formalnych organizacji opieki dziennej dla dzieci, przy spełnieniu określonych w rozporządzeniu przesłanek, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie skarżącej, prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej (tj. punktu przedszkolnego) nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji zaniechały wnikliwego ustalenia jak prowadzona działalność wpływa na zmianę sposobu użytkowania budynku, stwierdzając arbitralnie, że samo prowadzenie działalności punktu przedszkolnego wymagało zmiany sposobu użytkowania budynku. Organy administracji nie dostrzegły również, iż pomieszczenia obiektu mogły być i były użytkowane na punkt przedszkolny bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych.
Skarżąca wskazała ponadto, iż pomimo, iż organ I instancji powołuje się na rzekomą inspekcję obiektu budowlanego, nigdy do takiej inspekcji faktycznie nie doszło. Żaden pracownik organu I instancji nigdy nie pojawił się w pomieszczeniach budynku, również sama skarżąca nie została powiadomiona o planowanych oględzinach budynku i jego pomieszczeń, a organ nie umożliwił skarżącej wzięcia udziału w istotnych czynnościach dowodowych, tj. w przeprowadzeniu dowodu, który jak się okazuje stał się wyłączną podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia. Z nieoficjalnej informacji podanej skarżącej przez pracownika organu I instancji wynika, iż pracownik ten przejeżdżał samochodem nieopodal budynku i oglądał obiekt przez okno pojazdu, co w ocenie skarżącej, stanowi niedopuszczalny w świetle k.p.a. sposób gromadzenia dowodów i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro bowiem organy administracji powołują się na faktyczny sposób użytkowania obiektu budowalnego jako podstawę swojego rozstrzygnięcia winny w sposób wyczerpujący, zgodny z normami postępowania administracyjnego, zebrać materiał dowodowy, który pozwoliłby na ustalenie czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, którego dotyczyło zgłoszenie.
Zdaniem skarżącej, prowadzony przez nią punkt przedszkolny spełnił wszystkie wymagania przewidziane m.in. w § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, w tym również wszelkie warunki jakie uprawniały do odstępstwa w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz wymagania ochrony przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II, określone w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, co zostało potwierdzone dokumentacją przedłożoną organom.
Skarżąca wyjaśniła, że od 2021 r. w budynku prowadzony był punkt przedszkolny, którego utworzenie poprzedzone zostało pozytywną opinią Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Wolą ustawodawcy było bowiem uproszczenie procedur i wymogów tworzenia innych form wychowania przedszkolnego niż przedszkole, w celu zwiększenia liczby jednostek realizujących wychowanie edukacyjne. Rozporządzenie, jak i inne akty regulujące procedury zakładania punktów przedszkolnych, łagodziły istniejące przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz sanitarno-epidemiologicznej, by lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia z dziećmi, niespełniający wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mógł funkcjonować jako punkt przedszkolny lub zespół wychowania przedszkolnego. Warunkiem tworzenia innych form wychowania przedszkolnego (punktu przedszkolnego) zgodnie z ww. rozporządzeniem było uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, pozytywnej opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Przy dokonywaniu wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy winny były zatem rozróżnić pojęcie "punktu przedszkolnego" od pojęcia "przedszkola", obie te instytucje bowiem podlegają odrębnym przepisom w zakresie ich tworzenia i funkcjonowania.
W ocenie skarżącej, założenie punktu przedszkolnego w budynku przy ul. W. [...] nie wymagało jakichkolwiek przeróbek konstrukcyjnych, nie zachodziła również konieczność zmiany sposobu użytkowania budynku. W ocenie skarżącej, dopiero otwarcie i prowadzenie przedszkola wymagało stosownego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowalnemu, co skarżąca uczyniła w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że prowadzenie małego punktu przedszkolnego nie powinno być kwalifikowane przez organy jako zmiana sposobu użytkowania obiektu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 19 sierpnia 2022 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku techniczno – usługowego na przedszkole przy ul. W. [...] w Gdyni na określonych działkach stwierdził, że nie doszło w toku rozpoznawania tej sprawy do takiego naruszenia przepisów postępowania bądź prawa materialnego, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie to bowiem odpowiada ustalonemu w toku postępowania stanowi faktycznemu i prawnemu.
Organ procedował w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, odnoszących się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego jako podstawę wskazuje prawidłowo art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:
2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;
3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy warunki. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, z uwzględnieniem niezbędnych prac projektowych związanych np. z przeróbką i dostosowaniem pomieszczeń w obiekcie do nowych potrzeb. Opracowania te wymagają m.in. uprzedniego sprawdzenia wytrzymałości konstrukcji obiektu i ewentualnego zaprojektowania jej wzmocnień, dokonania zmian w układzie konstrukcyjnym obiektu i być może także w jego kubaturze, przeprojektowania instalacji w obiekcie budowlanym w dostosowaniu do nowej funkcji i zapewnienia nowych rozwiązań projektowych, związanych ze zmienionym zapotrzebowaniem i zaopatrzeniem obiektu w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz inne media w tym zakresie (tak A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2023).
Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca.2005 r., VII SA/Wa 476/05, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym podkreślić należy, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, LEX nr 339645). Zatem zmianę należy odnieść do legalnego stanu dotychczasowego użytkowania.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca dokonała w 2022 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym prowadzony jest punkt przedszkolny na przedszkole. W związku z tym, że do zgłoszenia dołączyła decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego (handel) na lokal usługowy (przedszkole) w budynku techniczno – usługowym, organ architektoniczno – budowlany postanowieniem z 14 lipca 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie, m.in., doprecyzowania zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, rodzaju inwestycji poprzez wskazanie dotychczasowego i zamierzonego sposobu użytkowania. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2022 r., w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia skarżąca przedstawiła wypełniony druk formularza zgłoszeniowego, w którym jako dotychczasowy sposób użytkowania budynku wskazała "apteka i biura – ZLIII", a jako zamierzony sposób użytkowania wskazała "przedszkole – ZLII".
Organ otrzymał zatem zgłoszenie obejmujące zmianę sposobu użytkowania budynku z apteki i biura na przedszkole w sytuacji, w której w budynku tym w dacie dokonywania zgłoszenia skarżąca jako inwestorka prowadziła już punkt przedszkolny. Prowadzenie punktu przedszkolnego we wskazanym obiekcie stanowi okoliczność potwierdzoną przez skarżącą osobiście w pierwotnym zgłoszeniu z 6 lipca 2022 r., w dokumentach do niego dołączonych oraz w dalszych pismach procesowych składanych przez nią w toku postępowania.
W niniejszej sprawie organy miały zatem do czynienia z istotnym rozdźwiękiem pomiędzy treścią pierwotnego zgłoszenia obejmującego zmianę sposobu użytkowania z punktu przedszkolnego na przedszkole, znajdującą pokrycie w stanie faktycznym, a treścią uzupełnienia obejmującego zmianę z biura i apteki na przedszkole, pokrywającą się z treścią decyzji o warunkach zabudowy.
Co istotne, ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, że jedynym legalnie potwierdzonym sposobem użytkowania budynku przy ul. W. [...] w Gdyni jest funkcja techniczno – usługowa. Z pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Gdyni z 6 maja 2020 r. wynika, że O. Sp. z o.o. zatwierdzono projekt budowlany dla inwestycji polegającej na przebudowie i dociepleniu budynku techniczno – usługowego przy ul. W. [...] w Gdyni. Z akt nie wynika natomiast, aby dokonana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku z biur i apteki na punkt przedszkolny została zweryfikowana przez właściwy organ. W sytuacji zmiany sposobu użytkowania obiektu techniczno – usługowego, w którym funkcjonują biura i apteka na punkt przedszkolny, który winien spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1520 ze zm.), gołosłowne twierdzenia inwestora o braku potrzeby zgłoszenia takiej zmiany do organu nie są wystarczające do tego, aby uznać tą zmianę za legalną. W ocenie Sądu, tylko weryfikacja planowanej zmiany poczyniona w oparciu o zgłoszenie inwestora umożliwić mogła niewątpliwe stwierdzenie, że mamy do czynienia ze zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego a następnie ocenić, czy spełnia ona wymagania normatywne. Po jej dokonaniu natomiast uprawnionym do oceny jej legalności jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego.
Co do zasady, przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Oczywiście zmiana sposobu użytkowania obiektu winna być rozumiana zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Żeby jednak mogło dojść do weryfikacji, czy planowana zmiana wymaga zgłoszenia należy ją w zgłoszeniu scharakteryzować poprzez wskazanie dotychczasowego sposobu użytkowania i zamierzonego sposobu użytkowania. Określenie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu ma to istotne znaczenie, że tylko wówczas organ architektoniczno – budowlany ma rzeczywistą możliwość zweryfikowania przesłanek dopuszczalności inwestycji objętej zgłoszeniem.
W postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy planowana w obiekcie budowlanym działalność spowoduje zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, oraz określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadzi do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków aktualnych z planowanymi, porównania ich i określenia, czy ulegną one zmianie.
Dokonana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania z biura i apteki na punkt przedszkolny, funkcjonujący w dacie dokonania zgłoszenia 6 maja 2022 r., powoduje, że zgłoszenie to w części określającej dotychczasowy sposób użytkowania nie odzwierciedla aktualnego stanu użytkowania, co powoduje, że organ analizujący zgłoszenie nie miał podstaw do weryfikacji objętej zgłoszeniem zmiany. Uprzednie bowiem dokonanie zmiany sposobu użytkowania na punkt przedszkolny kształtuje stan faktyczny sprawy w taki sposób, który czyni niemożliwym przyjęcie zgłoszenia obejmującego zmianę sposobu użytkowania z biura i apteki na przedszkole. Takiej zmiany skarżąca nie mogła już bowiem zaplanować z tej przyczyny, że funkcja biura i apteki została już zmieniona na punkt przedszkolny. W tym kontekście organ przyjął, że zgłoszenia dokonano po zmianie sposobu użytkowania i uczynił z tego podstawę wniesienia sprzeciwu opartą o art. 71 ust. 4 i 7 Prawa budowlanego, co nie dyskwalifikuje wniesionego sprzeciwu jako prawidłowego.
O ile bowiem w tej sytuacji, w sensie dosłownym, wniesienie sprzeciwu z powodu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na przedszkole po jej dokonaniu nie jest adekwatne do sytuacji faktycznej, albowiem nie doszło jeszcze do zmiany sposobu użytkowania na przedszkole tylko na punkt przedszkolny, który niewątpliwie stanowi inną niż przedszkole kategorię normatywną, o tyle samo wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, jest zgodne z prawem. We wskazanych okolicznościach faktycznych nie można było uznać, że zgłoszenie wypełnia wymagania przepisów Prawa budowlanego, a wskazane w nim informacje umożliwiają dokonanie rzetelnej weryfikacji proponowanej zmiany sposobu użytkowania. W istocie bowiem proponowana zmiana sposobu użytkowania uległa dezaktualizacji z chwilą zorganizowania przez skarżącą punktu przedszkolnego w budynku przy ul. W. [...] w Gdyni. Stan faktyczny nie odpowiadał zatem opisowi objętej sprzeciwem planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku.
Zdaniem Sądu, w tej sytuacji wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia jest zgodne z prawem i stanowi uzasadnioną prawnie reakcję organów na zgłoszenie. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia z powodów wskazanych wyżej. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty wydania decyzji przez organ I instancji przed upływem terminu wyznaczonego dla strony do uzupełnienia zgłoszenia, skoro skarżąca na wezwanie organu uzupełniła zgłoszenie. Termin 30-dniowy z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego winien być liczony od dokonania kompletnego zgłoszenia, co w przypadku konieczności uzupełnienia, powoduje, że liczony jest on od daty tego uzupełnienia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszeniu. Również brak udokumentowania działań kontrolnych organu, w wyniku których ujawniono działalność w zakresie opieki nad dziećmi prowadzoną przez skarżącą w budynku przy ul. W. [...] w Gdyni, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność mająca bowiem znaczenie dla sprawy polegającą na prowadzeniu przez skarżącą punktu przedszkolnego jako przyznana przez stronę nie wymagała dowodu.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się.