II SA/Gd 90/23

II SA/Gd 90/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1900/23 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Ż., J. B. i R. S. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r. nr XXIX/731/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. północno-zachodnie II w mieście Gdańsku oddala skargę.
Uzasadnienie
M. Ż., J. B. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXIX/731/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Barniewice północno-zachodnie II w mieście Gdańsku w części stanowiącej § 17 (karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62), a dotyczącej działek o numerach: [...], [...] i [...], obręb 02 B., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p." w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek braku konieczności faktycznego ograniczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości wskutek przeznaczenia jego terenu na cele publiczne (park dzielnicowy) i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,
2) art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności skarżących do działek o numerach: [...], [...] i [...] w procesie tworzenia i uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są byłymi właścicielami powyżej wskazanych działek, którym przysługuje prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 13 maja 2020 r. i uzupełniony 3 lipca 2020 r., a postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Rada Miasta Gdańska wiedziała o złożeniu wniosku oraz o tym, że byli właściciele wnieśli uwagi do planu miejscowego z wnioskiem o nieograniczanie ich prawa własności, stąd podjęcie uchwały w przedmiocie planu, który przeznacza wskazane powyżej działki pod "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej", stanowiło ograniczenie praw poprzednich właścicieli, którzy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości.
Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się istotę prawa własności. Przepis ten stanowi wyraźną dyrektywę dla organów planistycznych, nakazującą im uwzględniać prawo własności jako dobro szczególnie chronione w Konstytucji RP oraz innych ustawach
(m.in. w art. 140 Kodeksu cywilnego). Z uwagi na powyższe przepisy każdorazowo przy uchwalaniu planu należy wyważyć interes publiczny, jak i prywatny i przekonująco to uzasadnić. W świetle tego przepisu konieczne jest także adekwatne, profesjonalne i wiarygodne uzasadnienie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Tymczasem, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie dotychczasowe argumenty Rady Miasta, przedstawione w uzasadnieniu uchwały oraz sformułowane przez Prezydenta Miasta Gdańska w wyniku rozpatrzenia uwag do planu, nie są przekonywujące. Wskazano bowiem jedynie, że z uwagi na długotrwały proces zwrotu nieruchomości, uwagi byłych właścicieli nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżących, świadczy to o całkowitym braku rozpatrzenia uwag skarżących co do nieracjonalności zaprojektowanej funkcji ZP62 - zieleń ogólnodostępna, podczas gdy w sąsiedztwie przeważa funkcja mieszkaniowo-usługowa M/U-31. Skoro żadne inne wytyczne wskazane w art. 1 u.p.z.p. nie wskazują na zasadność przyjętych rozwiązań planistycznych, to należy wskazać, że tym samym w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rolą Rady Miasta było w tym przypadku takie wyważanie interesów prywatnego, jak i gminnego (publicznego), by z jednej strony w jak najmniejszym stopniu ograniczyć prawo własności, a z drugiej - umożliwić realizację określonych celów dla lokalnej społeczności. Tymczasem ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie uwzględniają interesu skarżących oraz nie są uzasadnione i niezbędne. Zdaniem skarżących, realizacja celów publicznych w zakresie wskazanym w karcie terenu oznaczonej symbolem 009-ZP62 może się odbywać również z wyłączeniem terenów skarżących spod tych niekorzystnych dla nich rozwiązań planistycznych i w żaden sposób nie wpłynie to negatywnie na sytuację lokalnej społeczności, jak i możliwość korzystania przez nią z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Gmina Gdańsk jest bowiem właścicielem np. nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki skarżących, stanowiącej działki o numerach: [...] i [...], zbliżonej powierzchnią do trzech działek skarżących (nr [...], [...] i [...]), na której z powodzeniem mogą być realizowane cele w postaci zapewnienia okolicznym mieszkańcom parku dzielnicowego, jak i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W sprawie nie wiadomo dlaczego teren, który w efekcie wniosku skarżących stanie się prywatny, ma także służyć celom publicznym i z jakich powodów nie można nieruchomości skarżących wyłączyć spod tych niekorzystnych uwarunkować planistycznych. W ocenie skarżących, w procesie planistycznym poprzez zaplanowanie parku dzielnicowego zwanego "kieszonkowym" pominięto w całości interes prywatny. Uczyniono tak w sytuacji, gdy działki te mogłyby być zagospodarowane w inny sposób. Wprowadzanie funkcji publicznych na działkę prywatną stanowi istotne ograniczenie prawa własności, a tym samym interesu prawnego właściciela. Zwłaszcza, że okoliczności wprowadzenia ustaleń planu miejscowego i okoliczności przyjęte jako ich uzasadnienie budzą wątpliwości.
Skarżący zarzucili nadto, że przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – w skrócie "u.g.n.".
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Organ wskazał, że działki, których dotyczy skarga - zarówno w chwili uchwalenia planu, jak i w dacie odpowiedzi na skargę, są własnością Gminy Miasta Gdańska, a tym samym do czasu rozstrzygnięcia sprawy, skutkującego ewentualnym zwrotem działek, interes prawny skarżących nie został naruszony. Organ wyjaśnił również, że ze wskazanych w skardze działek nr: [...], [...] i [...] (dawniej jedna działka nr [..]), stanowiących obecnie własność Gminy Miasta Gdańska, tylko dwie z nich, tj. nr [...] i [...], są objęte postanowieniami zaskarżonego planu. Natomiast trzecia działka (nr [...]) objęta jest ustaleniami innego planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XLVIII/1440/02 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 2002 r.
Niezależnie od powyższego Rada Miasta stwierdziła, że zarzuty sformułowane przez skarżących są niezasadne. Na wstępie wskazano, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a jej prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę Pomorskiego. Na etapie wyłożenia projektu planu pełnomocnik skarżących wniósł jedną uwagę odnośnie do działki nr [...] i do tej działki odnosi się rozpatrzenie uwag. W ocenie organu, zarzuty skarżących odnoszące się do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności nie mają uzasadnienia. Teren przeznaczony w planie miejscowym pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej i przylega do ciągu pieszo-rowerowego stanowiącego całościowe rekreacyjne połączenie terenów mieszkaniowych F. i K. z terenami rekreacyjnymi okolic jeziora W. Obecnie na obszarze B. poniżej linii kolejowej zameldowanych jest ok. 460 osób, a docelowo - według prognoz, ich liczba ma się zwiększyć dwukrotnie. Teren zielony ogólnodostępny stanowi jedyny taki obszar po południowej stronie torów kolejowych, mający zaspokajać potrzeby mieszkańców w ramach rekreacji. W minionych czasach, głównie ze względu na jednorodzinny charakter okolicznej zabudowy, nie rezerwowano w planach miejscowych terenów rekreacyjnych. Obecnie zabudowa mieszkaniowa położona jest w strefie deficytu dostępności do terenów zieleni urządzonej oraz lasów. Najbliższa zieleń urządzona znajduje się w odległości 800 m oraz w odległości 1000 m. Jednostka urbanistyczna O. B. charakteryzuje się niewielką powierzchnią terenów rekreacyjnych w formie parków, skwerów i zieleńców, co jest uwarunkowane przede wszystkim strukturą własności. Teren urządzony pod zieleń publiczną ma na celu poprawę dostępu terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych. Planując nowe tereny zieleni ogólnodostępnej brane są pod uwagę przede wszystkim tereny gminne, co jest uwarunkowane ekonomicznie. Kolejną istotną kwestią jest istniejąca na tym terenie roślinność – zadrzewienia. Ponadto, teren ten sąsiaduje z nieczynną linią kolejową, w miejscu, które przeznaczono pod ciąg pieszo-rowerowy, będący jednocześnie ciągiem łączącym Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Organ wyjaśnił nadto, że wskazane w skardze jako alternatywa dla działek skarżących działki gminne nr [...] i [...] zostały przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym na inny cel realizujący interes publiczny, tj. domy opieki społecznej i rzemiosło usługowe. Poza tym powierzchnia obu tych działek jest dwukrotnie mniejsza niż powierzchnia działek skarżących.
Wydanym w tej sprawie postanowieniem z 21 czerwca 2021 r.,
sygn. II SA/Gd 269/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", uznając, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących - postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji niezasadnie uznał w wydanym postanowieniu, że skarżący nie wykazali legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2020 r., poz. 713).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał w dniu 18 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 670/21 wyrok, na mocy którego:
1. stwierdził nieważność § 17 (karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62) zaskarżonej uchwały obejmującego działki skarżących o numerach ewidencyjnych [...] i [...]obręb 002, B.,
2. umorzył postępowanie w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb 002, B.,
3. zasądził od Rady Miasta Gdańska solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone postanowienia planu naruszają interes prawny skarżących wynikający, na etapie uchwalania planu i wniesienia skargi, z ich uprawnień podmiotowych kształtowanych przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n., tj. uprawnień do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. To z kolei zaktualizowało potrzebę oceny zgodności z prawem działań organu gminy w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] w planie, czyli ustalenia czy organ uchwałodawczy gminy, w tych okolicznościach sprawy, zgodnie z prawem określił przeznaczenie planistyczne działek objętych wnioskiem o zwrot. Zarówno w dacie uchwalania planu, jak i w dacie jego zaskarżenia, gmina była właścicielem tych działek. W § 17 planu - karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62, objęte nią działki nr [...] i nr [...] przeznaczono pod teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej. Zdaniem Sądu, w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy gmina nie miała pełnej swobody i dowolności w decydowaniu o przeznaczeniu wskazanych działek. Na uprawnienia gminy w tym zakresie w sposób zasadniczy wpływał bowiem stan prawny ww. działek, który gmina w toku procedury planistycznej znała. Stan ten kształtowało zgłoszone, realizowane i sfinalizowane przez skarżących jako spadkobierców wywłaszczonych właścicieli roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek, których nie wykorzystano na cel wywłaszczenia określony w umowie notarialnej z 12 września 1980 r., którym była budowa zaplecza produkcyjno-usługowego Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Gdańsku. Podkreślono, że w toku procedury planistycznej skarżący, wnosząc uwagi, w sposób wyraźny notyfikowali okoliczności świadczące o zbędności przedmiotowych działek na cel wynikający z umowy wywłaszczeniowej. Gmina miała zatem wiedzę odnośnie do okoliczności związanych z realizowanymi przez spadkobierców byłych właścicieli roszczeniami o zwrot, a stan faktyczny działek mógł nasuwać przypuszczenie, że niewykorzystanie ich na cel wywłaszczenia uzasadni zwrot działek. Sąd - wskazując m.in. na treść art. 136 u.g.n., stwierdził, że skoro ustawodawca zapewnił wywłaszczonym właścicielom lub ich spadkobiercom prawo podmiotowe zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, to można powiedzieć, że w toku procedury planistycznej gmina, pomimo przysługującej jej niewątpliwie własności tych nieruchomości, nie miała interesu właścicielskiego absolutnego, który w tym wypadku był ograniczony roszczeniami osób trzecich, korzystających z ochrony konstytucyjnej przed skutkami niewłaściwego wywłaszczenia. Gmina powinna była te interesy uwzględnić, powstrzymując się przed decyzjami planistycznymi, które uczynią realizację prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia iluzoryczną. W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej ochrony przed bezpodstawnym wywłaszczeniem, wywodzonej z ochrony własności, ponieważ wskutek działań planistycznych gminy ochrona ta okazała się całkowicie nieskuteczna i w istocie doprowadziła do pogorszenia sytuacji prawnej uprawnionych wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców. Ochrona prawa do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia wymagała zintegrowania działań planistycznych gminy z zainicjowaną procedurą wywłaszczeniową, czemu gmina w niniejszej sprawie uchybiła. W zakresie, w jakim gmina zamierzała ukształtować postanowienia planu w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] w sposób odmienny od dotychczasowego ich przeznaczenia planistycznego i niezgodny z celem wywłaszczenia, obowiązkiem organu było powstrzymanie się z takimi rozwiązaniami do zakończenia procedury zwrotu. Względy ochrony prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wyprzedzają bowiem w procedurze planistycznej uprawnienie gminy do przeznaczania własnych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał także, iż kwestionowane rozwiązania planistyczne są niezgodne z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gdańska", przyjętego uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z 23 kwietnia 2018 r., zmienioną uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta Gdańska z 27 czerwca 2019 r. (dalej "Studium"), co narusza zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc istotne naruszenie zasad sporządzania planu, również uzasadniające stwierdzenie jego nieważności w zaskarżonej części.
Dalej Sąd wskazał, że przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] w okolicznościach niniejszej sprawy na zieleń urządzoną ogólnodostępną doprowadziłoby w efekcie do faktycznego wywłaszczenia i to na cel, który celem publicznym nie jest ani w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n., ani w rozumieniu żadnego przepisu szczególnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Gdańska, zaskarżając go w całości. Po przeanalizowaniu podniesionych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1742/22, uchylił zaskarżone orzeczenie w punkcie pierwszym i trzecim i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że trwające postępowanie o zwrot nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, na jaki nieruchomość skarżących została wywłaszczona, wykluczało możliwość przeznaczenia nieruchomości na inny cel publiczny w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z wykładni językowej tego przepisu nie wynika, aby wskazany w nim zakaz obejmował również zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obwołując się do wykładni systemowej wewnętrznej tego przepisu NSA stwierdził, że przewidziany w art. 136 ust. 1 u.g.n. zakaz należy odczytywać w kontekście pozostałych regulacji zawartych w rozdziale VI działu III u.g.n., zatytułowanym "Zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Przede wszystkim, funkcją tego zakazu jest zapewnienie możliwości realizacji przez byłych właścicieli roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przewidzianego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Obowiązujące przepisy, regulujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie uzależniają natomiast skuteczności roszczenia o zwrot od tego, jakie jest przeznaczenie planistyczne nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Natomiast odwołując się do wykładni systemowej zewnętrznej NSA zauważył, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji, które nakazywałyby w sposób odrębny traktować, w kontekście aktów mających za przedmiot określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości, grunty, które zostały nabyte w drodze wywłaszczenia. Ponadto NSA zauważył, że nie sposób nie dostrzec argumentów natury funkcjonalnej, które nie pozwalają na podzielenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do wykładni art. 136 ust. 1 u.g.n. Konsekwencją tego poglądu musiałoby być bowiem przyjęcie tezy, że wywłaszczoną nieruchomość można co prawda przeznaczyć na cel publiczny w planie miejscowym, ale dopiero po tym, kiedy decyzja uwzględniająca roszczenie o zwrot tej nieruchomości stanie się ostateczna (z uwzględnieniem zastrzeżenia przewidzianego w art. 9 u.g.n.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jakichkolwiek racjonalnych argumentów przemawiających za takim ograniczeniem władztwa planistycznego gminy. Skoro gmina może przeznaczyć w planie miejscowym na cel publiczny nieruchomość będącą własnością osoby fizycznej lub niepublicznej osoby prawnej, to tym bardziej na taki cel może zostać przeznaczona nieruchomość będąca, w chwili podejmowania uchwały w przedmiocie planu miejscowego, własnością gminy. Reasumując, NSA uznał, że art. 136 ust. 1 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka wykładnia nie narusza też konstytucyjnych zasad wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikających z art. 21 ust. 2 w zw. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie również zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 6 ust. 9c u.g.n. Pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd I instancji – zdaniem NSA - nie zasługiwał na uwzględnienie. Kluczowe z punktu widzenia zakwalifikowania przeznaczenia danej nieruchomości pod cel publiczny, o którym mowa w art. 6 ust. 9c u.g.n., są dwa elementy. Po pierwsze, musi to być publicznie dostępny teren samorządowy. W ocenie NSA w realiach niniejszej sprawy warunek ten jest spełniony, albowiem w § 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jako przeznaczenie spornego terenu ZP62 wskazano "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej". Po drugie, funkcja tego terenu musi odpowiadać tej, jaką pełni zwykle samorządowy park. Chodzi tu zatem o urządzone tereny zielone, w tym posiadające ścieżki spacerowe, które służą okolicznym mieszkańcom do odpoczynku i rekreacji. W analizowanej sprawie również wspomniany wyżej warunek dotyczący funkcji parkowej danego terenu jest spełniony, skoro w § 17 pkt 3 uchwały jest mowa o terenie "zieleni urządzonej", a ponadto chodzi o znacznej wielkości obszar (około 1 ha), przekraczający w sposób oczywisty rozmiary przeciętnych zieleńców miejskich. Ponadto, dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu zielonego pod cel publiczny określony w art. 6 ust. 9c u.g.n. nie zawsze jest konieczne użycie w planie miejscowym słowa "park".
Zasadne w ocenie NSA okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których organ wskazywał na wadliwą interpretację postanowień Studium dokonaną w zaskarżonym wyroku. Zdaniem NSA wykładnia Studium przyjęta przez Sąd I instancji w zasadniczy sposób utrudniłaby osiągnięcie jednego z głównych celów polityki przestrzennej Miasta Gdańska, jakim jest zwiększenie dostępności terenów zielonych. Reasumując, NSA uznał, iż że w zaskarżonym wyroku dokonano nadinterpretacji postanowień Studium.
W ramach wytycznych NSA polecił by Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy skupił się na zagadnieniu, czy w sprawie rzeczywiście doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek ewidencyjnych nr 197 i nr 198, stanowiących obecnie współwłasność skarżących, na cel publiczny w postaci terenu miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej (tzw. park dzielnicowy). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że konieczne będzie tu wyważenie interesów skarżących z interesem publicznym, przejawiającym się w potrzebie zapewnienia okolicznym mieszkańcom odpowiedniego dostępu do publicznych terenów zielonych. Sąd powinien mieć tutaj w szczególności na uwadze nie tylko treść zaskarżonego planu (obejmującego niewielką cześć B.), ale również dostępność do publicznych terenów zielonych w sąsiedztwie tego planu (zob. m.in. dołączony do skargi kasacyjnej rysunek spornego planu na tle obowiązujących planów miejscowych – k. 208).
Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 90/23.
W związku z uprawomocnieniem sią punktu drugiego wyroku WSA w Gdańsku z 18 maja 2022 roku, sygn. II SA/Gd 670/21 (o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki skarżących nr [...]), przedmiotem dalszego postępowania była jedynie skarga w części obejmującej pozostałe dwie działki skarżących nr [...]
i nr [...].
Przed wyznaczoną w tej sprawie rozprawą, pełnomocnicy stron zostali wezwani (vide zarządzenie z dnia 10 lutego 2023 r. - k. 256 akt sądowych) do zajęcia w terminie 7 dni aktualnego stanowiska w sprawie, uwzględniającego wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku tego sądu z dnia 8 listopada 2022 roku, sygn. II OSK 1742/22 oraz do przedłożenia w tym terminie wszelkich dokumentów potwierdzających przedstawiane stanowisko.
W odpowiedzi na powyższe zarządzenie skarżący w piśmie procesowym
z 21 lutego 2023 roku oświadczyli, że nie zgadzają się z argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2022 r.,
sygn. II OSK 1742/22. Ich zdaniem oceny prawne wyrażone w ww. wyroku są nieostre i pozostawiają swobodę Sądowi I instancji przy ponownym orzekaniu. Zauważyli także, iż Naczelny Sąd Administracyjny kompletnie pominął twierdzenia i wnioski skarżących zawarte w skardze i odpowiedzi na skargę kasacyjną związane z naruszeniem zasad konstytucyjnych, w tym proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. W żadnym stopniu nie zostało rozważone w jaki sposób przy uchwalaniu zaskarżonego planu uwzględniono dyrektywę wyrażoną w przepisie art. 1 pkt 7 u.p.z.p., który nakazuje każdorazowo wyważyć interes publiczny, jak i prywatny i przekonująco to uzasadnić. Sąd II instancji wyraził opinię co do wykładni pojęcia zieleńca czy terenu zielonego urządzonego, która znacząco różni się od przyjętych przez Radę Miasta Gdańska w zaskarżonej uchwale kierunków zagospodarowania terenu, tj. pod park. Nie wskazano również w jaki sposób należy rozstrzygnąć kolizję przywołanych przez NSA art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP z art. 21 ust. 1 i 2 czy art. 64 ust. 1 Konstytucji RP - przywoływanymi przez skarżących.
Natomiast organ, w piśmie procesowym z tej samej daty, stwierdził, że w całości podziela stanowisko NSA, które uwzględniło zarzuty kasacyjne. Organ wyjaśnił, że faktyczny deficyt publicznych terenów zielonych na terenie zaskarżonego planu oraz terenach sąsiednich obrazuje załącznik nr 2 do skargi kasacyjnej, który pokazuje w sposób niewątpliwy z jakimi brakami w zakresie terenów zielonych na przedmiotowym terenie mamy do czynienia. Do pisma organ załączył rysunki pochodzące z prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu (str. 22), obrazujące brak dostępności terenów publicznej zieleni w całym obszarze B. i południowej części O. w zasięgu dostępu pieszego (strzałki 800 m i 1000 m). Jak wskazał organ, z rysunków tych wynika, że w przypadku realizacji projektu planu powstałby urządzony teren zieleni publicznej, który poprawiłby dostęp terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych (rys. 11). Z uwagi na powyższe - w ocenie gminy, omawiany cel publiczny posiada znaczące i ważne cechy: podnosi jakość życia w mieście, decyduje o dobrostanie mieszkańców mogących zaspokoić potrzeby w zakresie codziennej rekreacji na świeżym powietrzu, sprzyja również integracji sąsiedzkiej. Organ wprowadzając zapisy planu ważył interes prywatny i publiczny, przejawiający się w potrzebie zapewnienia okolicznym mieszkańcom odpowiedniego dostępu do terenów zielonych. Z uwagi na to - w przekonaniu organu, nie zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja nadużycia władztwa planistycznego.
Na rozprawie w dniu 17 maja 2023 roku pełnomocnik skarżących podkreślił, że także na obszarze zaskarżonego planu istnieją tereny gminne, które mogłyby zostać przeznaczone pod park. Poza tym gmina nie wykazała w jaki sposób chce urządzić "park kieszonkowy" na terenie skarżących. Pełnomocnik skarżących nie był w stanie w dniu rozprawy wskazać konkretnych działek gminnych, które mogłyby zostać przeznaczone w planie pod park, ale stwierdził, że mógłby to zrobić w zakreślonym przez sąd terminie.
Pełnomocnik organu wyjaśniła natomiast, że na terenie B. znajdują się działki gminne, ale są one w obecnie obowiązujących planach przeznaczone na inne cele społeczne, takie jak domy pomocy społecznej. Użycie pojęcia "park kieszonkowy" jest niewłaściwe, planowany park jest bowiem 20 razy większy. "Park kieszonkowy" to pojęcie urbanistyczne a nie prawne, ma on do 500 m2. Natomiast w planie zaprojektowano pełnowymiarowy park, jedyny dla mieszkańców tej okolicy. Nie jest rzeczą planu miejscowego ustalanie jak ten park będzie urządzony. Przy przystępowaniu do uchwalenia planu działka należała do Gminy. W tej jednostce B. jest bardzo mało działek gminnych albo są to działki bardzo małe, które zostaną przeznaczone np. na poszerzenie drogi, dlatego po stwierdzeniu deficytu na tym terenie organ zdecydował się przeznaczyć sporne działki - mające w sumie powierzchnię około jednego hektara - pod zieleń.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
M. Ż., J. B. i R. S. wnieśli skargę na uchwałę nr XXIX/731/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Barniewice północno-zachodnie II w mieście Gdańsku, zaskarżając ją w części. Zakwestionowali zapisy § 17 zaskarżonej uchwały (karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62), dotyczące działek o numerach: [...] i [...], obręb [...].
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek skarżących Sąd zważał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do
art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych
w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1).
Dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma także obowiązek sądu wynikający z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 130/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1485485). Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1643195), ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone.
Należy przy tym zauważyć, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa tylko w wyjątkowych sytuacjach:
- gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);
- gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);
- gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiwsa z 2008 r., nr 5, poz. 75).
W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie miała miejsca, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - ponownie orzekający w tej sprawie, stosownie do przytoczonego już art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w opisanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22.
Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w części objętej skargą tj. jej § 17 (czyli karty terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62 – teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej; dopuszcza się obiekty obsługujące użytkowników, niewymajające pozwolenia na budowę) obejmującego swymi postanowieniami działki skarżących o numerach: [...] i [...], zlokalizowane w B., należało przede wszystkim zauważyć, że NSA w powyższym wyroku pewne kwestie sporne w tej sprawie już ostatecznie rozstrzygnął.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż z art. 136 ust. 1 u.g.n. nie wynika aby trwające postępowanie o zwrot nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, na jaki nieruchomość skarżących została wywłaszczona, wykluczało możliwość przeznaczenia tej nieruchomości na inny cel publiczny w planie miejscowym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, dokonując wykładni art. 6 ust. 9c u.g.n., iż cel, na jaki zostały przeznaczone w zaskarżonej uchwale działki skarżących, tj. miejska zieleń urządzona ogólnodostępna, stanowi jeden z celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla spełnienia warunku przeznaczenia danego terenu zielonego pod cel publiczny określony
w art. 6 ust. 9c u.g.n. nie zawsze bowiem jest konieczne użycie w planie miejscowym słowa "park".
W omawianym wyroku NSA przesądzono również, iż zaskarżone postanowienia planu miejscowego są zgodne ze Studium. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że skoro w Studium na przedmiotowym terenie nie przewidziano wyraźnie wyodrębnionych terenów zieleni, zatem Studium nie wyklucza lokalizacji takich terenów, jednak wyłącznie na gruntach gminnych. Odnosząc się do tej kwestii NSA zauważył, że w chwili uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiły własność Miasta Gdańska. Nawet zatem w świetle wykładni Studium przedstawionej w wyroku Sądu I instancji nie sposób przyjąć, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd odwoławczy przypomniał, że decyzja administracyjna orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny, natomiast zgodność planu miejscowego ze studium podlega ocenie według stanu na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy kwestionowany plan miejscowy został uchwalony 29 października 2020 r., zaś decyzja zwrotowa została wydana 15 lutego 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, iż zasadą jest, że dla przeznaczenia danych terenów w studium lub w planie miejscowym pod zieleń ogólnodostępną nie jest konieczne uzyskanie przez gminę tytułu prawnego do danego terenu przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 550/12, CBOSA). Przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości będącej własnością podmiotów prywatnych pod któryś z celów publicznych wskazanych w art. 6 u.g.n., stanowi jeden z warunków wywłaszczenia takiej nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). W tym kontekście należy przyjąć, że wyłączenie możliwości przeznaczenia terenów będących własnością prywatną pod ogólnodostępną zieleń publiczną, jako wyjątek od zasady, musi być w studium przewidziane w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienia zawarte na s. 244 Studium takiego wyraźnego i jednoznacznego wyłączenia nie przewidują. Odwołanie się w rozdziale 21.2 Studium do sytuacji własnościowej na terenach położonych poza strefą
15-minutowego pieszego dotarcia do zieleni i lasów należy odczytywać jako preferencję do lokalizowania terenów zielonych na gruntach gminnych, co jest uzasadnione w świetle zasad racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi oraz ochrony prawa własności, a także jako wskazówkę dla autorów projektów planów miejscowych w kontekście zapewnienia, w związku z realizacją zabudowy wielorodzinnej, zieleni osiedlowej. Sąd zauważył również, że na wstępie tego rozdziału Studium odwołano się do potrzeby zwiększenia dostępności do zieleni, na co wskazano w rozdziale 6.1 Studium. Z kolei w tym rozdziale Studium (s. 79), wskazano na problem nierównomiernego rozkładu zieleni, co powoduje, że nie wszyscy gdańszczanie mają komfortowy pieszy dostęp do zieleni. Podsumowując, NSA stwierdził, że błędna wykładnia Studium przyjęta przez Sąd I instancji w zasadniczy sposób utrudniłaby osiągnięcie jednego z głównych celów polityki przestrzennej Miasta Gdańska, jakim jest zwiększenie dostępności terenów zielonych.
Wskazując jak należy dalej rozpoznawać tę sprawę NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będzie zobowiązany uwzględnić powyższe oceny prawne (art. 190 p.p.s.a.) i skupić się na zagadnieniu, czy w sprawie rzeczywiście doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie współwłasność skarżących, na cel publiczny w postaci terenu miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej (tzw. park dzielnicowy). Konieczne będzie tu wyważenie interesów skarżących z interesem publicznym, przejawiającym się w potrzebie zapewnienia okolicznym mieszkańcom odpowiedniego dostępu do publicznych terenów zielonych. Sąd powinien mieć tutaj w szczególności na uwadze nie tylko treść zaskarżonego planu (obejmującego niewielką cześć B.), ale również dostępność do publicznych terenów zielonych w sąsiedztwie tego planu (zob. m.in. dołączony do skargi kasacyjnej rysunek spornego planu na tle obowiązujących planów miejscowych – k. 208).
Rozpoznając ponownie tę sprawę WSA zważył, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 4 i art. 14 u.p.z.p.). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Należy więc ocenić czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych u.p.z.p. (co w tej sprawie było bezsporne), a także czy plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia.
W niniejszej sprawie – zgodnie z wytycznymi NSA - ocenie Sądu podlegała przede wszystkim kwestia dopuszczalności wprowadzenia w zaskarżonym planie miejscowym ograniczeń co do zakresu i sposobu korzystania przez skarżących z działek nr [...] i nr [...], zlokalizowanych w B. Najdalej idące zarzuty skargi związane były z szeroko rozumianą ochroną prawa własności, ograniczonego poprzez przeznaczenie działek skarżących w planie pod funkcję miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej (§ 17 tekstu planu). Kwestionowany teren usytuowany został na działkach będących aktualnie własnością skarżących w związku z wydaniem - po uchwaleniu planu, decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Analizując powyższą kwestię WSA zważył, że utworzenie na obszarze objętym planem miejscowym ogólnodostępnego terenu zieleni urządzonej niewątpliwie stanowi realizację polityki przestrzennej Miasta Gdańska określonej w Studium (vide k. 244 oraz k. 307 – 308 Studium), zgodnie z którym (na co zawracał uwagę NSA) jednym z głównych celów polityki przestrzennej gminy jest zwiększenie dostępności terenów zielonych. Miejsce usytuowania tego terenu zielonego na spornych działkach, które w chwili uchwalania planu stanowiły własność gminy, organ argumentował potrzebą ogólnospołeczną, koniecznością zapewnienia dostępu dla mieszkańców do terenów zielonych. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że tereny zielone w mieście pełnią wiele funkcji a do najważniejszych z nich należą funkcje: sanitarno - higieniczne i biologiczne m.in. wzbogacenie powietrza w tlen i poprawa warunków klimatycznych, stworzenie naturalnych osłon i tłumienie hałasu, a także wychwytywanie z powietrza znacznej ilości zanieczyszczeń stałych. W tej sprawie, jak wynika ze znajdującej się w aktach planistycznych prognozy oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonego planu (str. 139 – 159 akt planistycznych), a w szczególności z rysunków znajdujących się na stronie 22. tej prognozy (k. 149 verte akt planistycznych), teren zaskarżonego planu położony jest w strefie deficytu dostępności do terenów zieleni urządzonej oraz lasów. Ukazują to wskazane powyżej rysunki, obrazujące dostęp do terenów zielonych na obszarze planu i terenach sąsiednich. Na rysunkach tych granice zaskarżonego planu oznaczono na niebiesko. Z rysunków tych wynika, że - jak to podnosił organ, w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem brak jest terenów urządzonej zieleni publicznej. Najbliższa zieleń urządzona znajduje się w odległości 800 m w kierunku zachodnim i jest to "Zieleniec [...]" oraz w odległości 1000 m - "Zieleniec [...]". Obrazuje ten stan rysunek nr 10. Z rysunku nr 11 wynika natomiast, że na terenie zaskarżonego planu i w jego sąsiedztwie zaprojektowano dwa tereny zieleni urządzonej – jeden o powierzchni 0,93ha na terenie sąsiednim, prywatnym, i drugi na terenie zaskarżonego planu (w planie oznaczony jako ZP62 o pow. 0,96 ha) – na działkach gminnych, zadrzewionych, stanowiących przedmiot sporu. Jak wskazano w prognozie (k. 23 prognozy, k. 150 akt planistycznych), w wyniku realizacji ustaleń planu zostanie urządzony na tym obszarze teren zieleni publicznej, co istotnie poprawi dostęp terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych (vide rys. 11).
O tym, że już na etapie sporządzania planu organy gminy ważyły interesy publiczny i prywatny, świadczy także – zawarte w załączniku drugim do zaskarżonej uchwały - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Jak wynika z wykazu uwag wniesionych do projektu planu (k. 86 – 87 akt planistycznych), skarżący wnieśli uwagi jedynie co do przeznaczenia w planie jednej działki nr [...]. Rada nie uwzględniła tych uwag, stwierdzając, iż Prezydent Miasta Gdańska, sporządzając projekt miejscowego planu, każdorazowo waży interes zarówno prywatny jak i publiczny. W obszarze objętym opracowaniem i jego sąsiedztwie występuje znaczny deficyt zieleni ogólnodostępnej. W związku z tym teren należący do gminy przeznaczony został pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną (mającą służyć rekreacji codziennej). Będzie się ona łączyć z ciągiem pieszo-rowerowym (w skład którego wchodzi zieleń) zaprojektowanym w pasie obecnej bocznicy kolejowej (po jej wyłączeniu z użytkowania) i dalej z Jeziorem W. Utworzenie tego terenu zieleni publicznej znacząco wpłynie na zmniejszenie jej niedoboru w obszarze całych B. Ustalenie na tym terenie zieleni wpisuje się też w ogólną tendencję przekształcania niezagospodarowanych gminnych terenów na ogólnodostępne zieleńce w ramach programu Zielony Gdańsk, co jest zgodne z polityką Miasta Gdańska.
Organ odniósł się też do uwag skarżących dotyczących usytuowania terenu zielonego z wyłączeniem ich działek, na innym terenie gminnym, wyjaśniając, że na terenie wskazywanych w skardze działek gminnych o numerach [...] i [...] zaplanowano inne funkcje realizujące interesy publiczne, tj. domy opieki społecznej i rzemiosło usługowe, czyli inny ważny cel realizujący zadania gminy w zakresie rezerwacji terenów pod usługi społeczne (domy opieki społecznej są celem publicznym art. 6 ust 6 u.g.n.). Jak wyjaśnił organ, gminne działki nr [...] i nr [...] położone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego B. rejon ulicy W. w mieście Gdańsku (uchwała Rady Miasta Gdańska nr XIX/318/11 z dnia 27 października 2011 r., Dz.Urz.Woj.Pom. nr 173, poz. 4017). Działki te położone są w dwóch obszarach:
a) łącznie 4329 m2 na terenie 002-U33 z przeznaczeniem pod zabudowę usługową - domy opieki społecznej oraz rzemiosło usługowe,
b) łącznie 421 m2 na terenie 004-KD80 z przeznaczeniem na ulicę dojazdową - fragment ulicy O.
Wyjaśniono też, że zamiana działek skarżących na wskazany w skardze inny teren gminny (tj. działki nr [...] i nr [...]) nie byłaby równoważna ze względu:
a) na różnicę powierzchni obu terenów - działki nr: [...] i [...] mają łączną powierzchnię 9700 m2, a działki nr: [...] i [...] – 4329 m2- czyli ponad dwukrotnie mniejszą;
b) na położenie obu terenów: działki nr: [...] i [...] – stanowią teren położony w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, a działki nr: [...] i [...] - teren położony pomiędzy terenami produkcyjno-usługowymi;
c) zamiana spowodowałaby wydłużenie dojścia dla mieszkańców B. do terenów zielonych o 580 m.
Z powyższego wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu i jego uchwalania organy gminy ważyły interesy - publiczny i prywatny i wybrały rozwiązanie uwzględniające potrzeby społeczności lokalnej oraz stosunki własnościowe a także dostępność terenów zielonych na obszarze planu i obszarach sąsiednich.
Uwzględniając powyższe należało także odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei według art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Trzeba w tym miejscu dodać, że do obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego – zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – należą: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika zaś, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska. Sąd nie podziela stanowiska skarżących o naruszeniu kwestionowanymi zapisami planu zasady proporcjonalności tj. nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę uprawnień skarżących. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zaskarżony plan miejscowy realizuje założenia polityki przestrzennej Miasta Gdańska przyjęte w Studium i mające wpływ na zagospodarowanie przestrzenne. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że przeznaczenie spornego terenu objętego planem miejscowym pod ogólnodostępny teren zieleni urządzonej jest nie tylko zgodne z ustaleniami Studium, ale przede wszystkim dotyczy realizacji istotnego celu publicznego, w tym także poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Za racjonalne i przekonujące Sąd uznał przy tym argumenty Miasta Gdańska dotyczące lokalizacji spornego terenu zielonego właśnie na działkach nr [...] i nr [...] w B. Dokonując tej oceny Sąd miał na uwadze pogląd NSA wyrażony w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 8 listopada 2022 roku, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dla realizacji podstawowych zasad ustrojowych określonych w art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zasady zrównoważonego rozwoju oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne, zwłaszcza na terenach miejskich, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni publicznie dostępnych terenów zieleni urządzonej, a wszelkie wątpliwości interpretacyjne w tej materii powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 20 grudnia 2022 r.,
sygn. II OSK 2150/21 (CBOSA), stwierdzając: "W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...) rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)."
W ocenie Sądu Rada wykazała zatem, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących uzasadniają względy interesu publicznego. Przedstawione przez organy motywy działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności skarżących, pozwalały przyjąć, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego w tej sprawie.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.