II SA/Gd 9/21

II SA/Gd 9/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1616/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. W. wniosła skargę na uchwałę nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej z 28 maja 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..].
Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie:
art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80 poz. 717 z późn. zm.) dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [..], położonej w obrębie T., są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XVII/302/2002 z dnia 30 stycznia 2002 r.;
art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień M.W. związanych z jej prawem własności nieruchomości nr [..] położonej na terenie objętym planem;
art. 1 ust. 2 pkt. 7 w zw. z art. 9 u.p.z.p., poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności M. W., poprzez wyłączenie działki nr [..] z przeznaczenia planu funkcji zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki.
W uzasadnieniu skargi podano, że M. W. jest właścicielem działki nr [..] położonej w obrębie T. Przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [.]., Gmina W. nie dysponowała miejscowym planem obejmującym w/w grunt. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dla działki nr [..] ustalono jej funkcję jako obszar preferowany wielofunkcyjny.
Zarówno M. W., jak i poprzedni właściciele działki nr [..], mieli plan inwestycji zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i usługi turystyczne na przedmiotowej nieruchomości i podjęli kroki zmierzające do jego realizacji. Rodzice skarżącej są wieloletnimi przedsiębiorcami w zakresie agroturystyki. Wejście w życie planu zmieniło sytuację skarżącej, która przed jego wejściem mogła kształtować zabudowę w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p..
Zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], obręb T., Rada Miasta zmieniła jej przeznaczenie określając ją w części graficznej planu symbolem U wyznaczającym jej funkcję usługi komercyjne i ZP- teren zieleni urządzonej, zaś w części tekstowej jako teren zabudowy usługowej- preferowany handel i rzemiosło- dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie /1 obiekt usługowy.
W ocenie M. W. powyższe ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia właściciela przedmiotowej działki uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji w zabudowę mieszkaniową, hotelową i usługi turystyki i w związku z tym, ma ona interes prawny domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], obręb T.
Pismem z 25 września 2020 r. skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr XIX/218/2008 Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-2, w części dotyczącej ustaleń planu dla działki nr [..], położonej w obrębie T.
Uchwałą nr XXV/377/2020 z 28 października 2020r. organ odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Wywodząc niezgodność postanowień planu odnoszących się do działki skarżącej z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wskazała skarżąca, że w studium określa teren należący do niej jako preferowany wielofunkcyjny, gdzie na tym obszarze możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy - w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Przy czym dla obszaru przeznaczonego pod usługi Studium dopuszcza zabudowę mieszkaniową na maksimum 10% obszaru. Mieszkalnictwem Studium określa obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami jako funkcją uzupełniającą i terenami zieleni ogólnodostępnej (str.10 studium).
Przeznaczenie terenu działki nr [..] oznaczonej w planie jako symbol ZP- zieleń urządzona (zakaz zabudowy) i U- wyznaczającym jej funkcję jako teren usług komercyjnych, teren zabudowy usługowej- preferowany handel i rzemiosło- dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie / 1 obiekt usługowy stoi zatem w sprzeczności z ustaleniami studium, które w całości na tym obszarze dopuszcza zabudowę mieszkaniową i wszystkie rodzaje usług.
Zatem przeznaczenie terenu działki należącej do M. W. w planie uległo zmianie w stosunku do studium. Co prawda działka właścicielki w znacznej części nadal jest przeznaczona pod usługi, jednak preferowana działalność to rzemiosło i handel oraz dopuszczenie mieszkania tylko integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie /1 obiekt usługowy. Te ustalenia nie znajdują swojego źródła w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie przewiduje bowiem dla tego terenu strefy zieleni urządzonej oraz preferowania na danym terenie wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy ograniczenie, ani też nie uzależnia zabudowy mieszkaniowej tylko integralnie związanej z działalnością usługową.
Wprowadzając przedmiotowe ograniczenia, które nie znajdują źródła w studium, Rada Miasta de facto zmieniła przeznaczenie terenu, ponieważ wyłączyła możliwość jego zabudowy mieszkaniowej i prowadzenia na nim określonej działalności gospodarczej, która mogłaby być prowadzona na tym terenie zgodnie z postanowieniami studium
Konsekwencją unormowania art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt SA/Gd 563/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r, sygn. akt II SA/GI 817/06). Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium. W przekonaniu skarżącej przeznaczenie terenu części działki nr [..] jako symbol ZP jako teren zieleni urządzonej (zakaz zabudowy) i U- wyznaczającym jej funkcję usług komercyjnych, teren ograniczonej zabudowy usługowej - jest sprzeczne ze studium, które na tym obszarze dopuszcza możliwość lokalizowania różnego typu obiektów usług i zabudowę mieszkaniową.
Stanowisko skarżącej o przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jej uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości objętej postanowieniami planu wynika z zakazu zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej należącej do niej działki. W ocenie właścicielki przeznaczenie powierzchni działki nr [..] na teren z zakazem zabudowy mieszkaniowej, hotelowej i turystycznej nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia. Albowiem w istocie zakaz zabudowy mieszkaniowej, hotelowej, turystycznej działki nr [..] nie został w żaden sposób uzasadniony. Dodatkowo dostrzega skarżąca, że sąsiadujące bezpośrednio z działką nr [..] działki zostały oznaczone w planie symbolem: UT tj. tereny usług turystycznych i MN/U tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, mimo że w studium przedmiotowe nieruchomości zostały w całości objęte funkcją zieleni urządzonej.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutu niezgodnego ze Studium określeniem przeznaczenia działki skarżącej w skarżonym planie wskazano, że generalną agregację obszarową stanowią tzn. strefy strukturalne, które określają ogólne założenia dotyczące możliwości przeznaczenia terenów na różne funkcje oraz standardu i sposobu inwestowania. W realiach przedmiotowej sprawy, działka nr [..] ob. T. znajduje się w strefie strukturalnej "[..]". Obszar ten jest preferowany do zabudowy ekstensywnej (1.b), przy czym dominującymi funkcjami są funkcje rekreacyjna i uzdrowiskowa (2.c). Wskazała Rada, iż przedmiotowy obszar charakteryzuje się najwyższą jakością zagospodarowania, łącznie z infrastrukturą techniczną i drogową (3.a.). W strefie tej występuje ponadto przewaga prywatnych inwestorów (4.e), natomiast potencjalną trudność realizacji założeń planistycznych określono jako średnią.
Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasta, przyjętego uchwałą nr XVII/302/2002 z dnia 30 stycznia 2002 roku (dalej: studium), tj. pkt 2.2.2. studium, strefy zagospodarowania zostały podzielone na obszary funkcjonalne (mapa pt. POLITYKA PRZESTRZENNA). Obszary na mapie zostały podzielone na istniejące (I) oraz preferowane do przeznaczenia na określone funkcję (Pf), przy czym wskazano, iż zabudowa wielofunkcyjna - na tych obszarach możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy - w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Dopuszczalny jest też nieuciążliwy przemysł, ale nie więcej niż na 10% obszaru (tylko w strefie wielofunkcyjnej – W.). W realiach przedmiotowej sprawy, działka skarżącej znajduje się na obszarze określanym jako P-wielofunkcyjnym (obszar preferowany wielofunkcyjny).
Zauważyła Rada, że skarżąca słusznie wskazuje, iż działka [..] w planie położona jest w terenie, oznaczonym jako U - teren usług komercyjnych. Nie oznacza to jednak, iż ustalona w planie funkcja stanowi w jakimkolwiek stopniu o niezgodności z kierunkami przyjętymi w studium. Pełnomocnik organu wskazał, iż funkcja usługowa mieści się w katalogu dopuszczonym w studium dla obszaru funkcjonalnego preferowanego wielofunkcyjnego, gdzie umożliwiono lokalizację różnego typu obiektów. Jednak to w planie następuje doprecyzowanie ustaleń studium, uwzględniające szereg wymogów określonych w u.p.z.p. oraz odrębnych przepisach.
Ponadto, co zdaje się umykać stronie skarżącej, jej działka w studium jest określona jako obszar preferowany wielofunkcyjny, a nie obszar wielofunkcyjny. W ocenie pełnomocnika organu, skarżąca nadinterpretowaia przedmiotowy zapis, poprzez całkowite pominięcie określenia "preferowany", tym samym mylnie wskazując na rzekome naruszenie przepisów u.p.z.p. i uznanie, iż obszar, na którym znajduje się jej działka stanowi obszar wielofunkcyjny. Podkreślił pełnomocnik Rady, iż dopuszczenie szerokiego katalogu funkcji, bez wskazywania na konkretny rodzaj usługi bądź inną, jednorodną funkcję, stanowi podstawę do sformułowania wniosku, że docelowe przeznaczenie terenu pozostawiono na etap sporządzenia planu, co w realiach sprawy uczyniono.
Nie bez znaczenia jest również fakt, iż dla działki skarżącej nie wskazano funkcji usług turystycznych, bądź zabudowy mieszkaniowej, aby w przyszłości, po zrealizowaniu obwodnicy gminy, nie spowodować obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania. Wskazała Rada również, że wzdłuż obwodnicy wprowadzono pas zieleni urządzonej, aby chronić przyszłą zabudowę przed uciążliwościami powodowanymi hałasem i wibracjami, w tym co oczywiste również zabudowań skarżącej.
W świetle powyższego, niezasadnym staje się w ocenie Rady również twierdzenie skarżącej, że skoro w studium dopuszczono wszelkie rodzaje usług i mieszkalnictwo na jej działce to niezasadnie skarżonym planem ograniczono możliwość lokalizacji usług do handlu i rzemiosła - dopuszczając mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie / 1 obiekt usługowy oraz zieleń urządzoną. W ocenie Rady nie ma tutaj sprzeczności, bowiem plan stanowi uszczegółowienie studium, przy czym podkreślono, że działka skarżącej była określana od samego początku jako obszar jedynie preferowany wielofunkcyjny.
Ponadto skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśla, że "co prawda działka właścicielki w części nadal jest przeznaczona pod usługi, jednak preferowana działalność to rzemiosło i handel oraz dopuszczenie mieszkania tytko integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą i te ustalenia nie znajduję swojego źródła w studium. Studium nie przewiduje bowiem dla tego terenu strefy zieleni urządzonej oraz preferowania na danym terenie wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy ograniczenie, ani też nie uzależnia zabudowy mieszkaniowej tylko integralnie związanej z działalnością usługową.
W odniesieniu do powyższego twierdzenia, wskazała Rada, że znaczna część obszaru objętego planem T-2 (a nie tylko nieruchomość skarżącej), położona na obszarze funkcjonalnym P-wielofunkcyjnym, została przeznaczona pod funkcje mieszkaniowo-usługowe (MN, U) oraz zieleń urządzoną (ZP), a tylko w niewielkim zakresie jako tereny usług turystyki (UT). Zachowując zatem stosowne proporcje, mając na celu komplementarne zagospodarowanie znacznej części rozwojowej części wsi T., za potrzebne uznano uwolnienie terenów pod rozwój usług komercyjnych, w tym handlu oraz rzemiosła - w miejscu najbardziej do tego predysponowanym tj. bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, obiektów hotelarskich, a także położenie przy głównej arterii komunikacji gminy. Zgodnie z ustaleniami planu dopuszczono mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, umożliwiając tym samym realizację funkcji mieszkaniowej na przedmiotowych nieruchomościach. Przy czym, funkcje usług turystycznych (UT) zostały w planie wyznaczone w miejscach predysponowanych zgodnie z kierunkami zagospodarowania ustalonymi w studium tj. w obrębie obszaru funkcyjnego P-REKREACJA.
W ocenie Rady skarżąca wielokrotnie pomija fakt, iż obszar, na której znajduje się jej nieruchomość od samego początku był określany jako obszar preferowany wielofunkcyjny. Nie wskazano nigdy, iż jest to kategorycznie obszar wielofunkcyjny, albowiem gdyby zamiarem organu uchwałodawczego było ścisłe określenie rodzaju obszaru obejmującego działką skarżącej, to z pewnością by to uczynił. Ponadto, to właśnie w planie dokonano uszczegółowienia przedmiotowego studium, wskazując jednocześnie na dokładne przeznaczenie przedmiotowego obszaru. Podkreśliła także Rada, że Gmina w realizacji przekazanym przez ustawodawcę kompetencji, kieruje się jedynie dobrem swych mieszkańców, dbaniem o środowisko oraz unika obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania.
Odpierając zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego wskazała Rada, że w uchwale Rady Miejskiej z dnia 28 października 2020 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa szczegółowo wskazano wszelkie przesłanki uzasadniające takie, a nie inne przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Niezasadne zatem zarzuca skarżąca organowi nieprzemyślane działanie, czy też brak racjonalnego uzasadnienia, w sytuacji niezadowolenia skarżącej z przedmiotowego uzasadnienia, jak również jej ponad dwunastoletniej bierności w zainteresowaniu się stanem przyszłej nieruchomości. Dodała Rada, że zasadność wyznaczenia terenów z funkcją usług komercyjnych z predyspozycją pod handel i rzemiosło zawarto w punkcie odnoszącym się do pierwszego zarzutu skargi. Podkreśliła również, że obecna działka [..] (w chwili sporządzania planu fragment większej działki [..]) zajmuje tylko część terenu 16.U, który wyznaczono także na sąsiednich nieruchomościach położonych wzdłuż obwodnicy, o łącznej powierzchni 24 tys. m2 (powierzchnia działki skarżącej wynosi 2439 m2). Poza funkcją buforową, chroniącą funkcje mieszkaniowe oraz usługi turystyki położone na wschód od obwodnicy, wyznaczone na takiej powierzchni funkcje usług komercyjnych wskazują na uzasadnioną potrzebę w tym zakresie, zdiagnozowaną na etapie sporządzenia planu.
Wskazała Rada, że w ramach procedury planistycznej każdy zainteresowany mógł składać wnioski, brać udział w dyskusji publicznej oraz składać uwagi. Wskazano, że zarówno skarżąca, jak i jej przedstawiciele ustawowi, nie skorzystali z żadnej wskazanej wyżej instytucji, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji prac planistycznych przedmiotowego planu.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazuje również, iż "ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia właścicielki przedmiotowej działki uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji w zabudowę mieszkaniową, hotelową i usługi turystyki (...)". W ocenie pełnomocnika organu, powyższe twierdzenie jest całkowicie bezzasadne, bowiem zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 28 maja 2008 r., przy czym skarżąca stała się właścicielem działki nr [..] w maju 2020 r.. Skarżąca wskazuje, iż zaskarżona uchwała wpłynęła bezpośrednio na planowaną przez nią inwestycję, chociaż w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały, skarżąca miała 13 lat, a zatem nie miała ona pełnej zdolności do czynności prawnych. Dodała Rada, iż z chwilą skończenia 18 roku życia, a tym samym zyskując pełną zdolność do czynności prawnych, nie podjęła absolutnie żadnego kroku zmierzającego do rzekomej ochrony swej przyszłej własności. Mało tego, nie podjęli się tego również jej przedstawiciele ustawowi w osobach K. W. oraz S. W.
Ponadto, w ocenie pełnomocnika organu, uchwalenie i udostępnienie w formie umożliwiającej każdemu zapoznanie się z treścią uchwały, a tym samym łatwa możliwość zaznajomienia się z uchwalonym planem od ponad 12 lat, brak jakiejkolwiek ingerencji ze strony skarżącej (w szczególności po uzyskaniu pełnoletniości) oraz jej przedstawicieli ustawowych, jak również brak załączonych jakichkolwiek dowodów wskazujących na planowaną od ponad 12 lat inwestycję, a kończąc na fakcie, iż skarżąca stała się właścicielem działki nr [..] dopiero w maju 2020 r., wskazuje wprost, iż twierdzenia i zarzuty na temat rzekomego naruszenia prawa własności skarżącej wskazane w skardze, nie mają żadnego potwierdzenia w faktach, ani w załączonych dowodach, natomiast przedmiotowe zarzuty wynikają jedynie z niezadowolenia skarżącej ze wskazanych przez Gminę przesłanek uzasadniających określenie obszaru działki skarżącej i realizacji uchwalonego przed ponad dekadą planu.
Reasumując, w ocenie Rady skarżąca w żaden sposób nie udowodniła, ani nie wykazała, iż Rada Miejska uchwaliła plan niezgodny z ustaleniami Studium, jak również tego, iż przekroczono granice przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej związanych z jej prawem własności dot. działki nr [..], czy też naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności Skarżącej, poprzez wyłączenie działki nr [..] z przeznaczenia na funkcje zabudowy mieszkaniowej i usług turystyki. W ocenie pełnomocnika Rady nie sposób uznać, iż w jakikolwiek sposób zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustaleniami studium, w szczególności, iż obszar na którym mieści się działka skarżącej nigdy nie był obszarem wielofunkcyjnym, a jedynie preferowanym wielofunkcyjnym, a sama skarżąca nigdy nie wykazała żadnej inicjatywy w celu uzyskania wiedzy, czy Gmina planuje jakieś określone czynności na obszarze objętym jej nieruchomością (miała na to przeszło dwanaście lat). W wyniku dalszej realizacji zadań Gminy, doszło w planie tylko do uszczegółowienia przeznaczenia obszarów, co stanowi przejaw aktywności Gminy w zakresie realizacji aktu prawa miejscowego, mających na celu polepszenie warunków życia całej społeczności samorządowej, ochrony środowiska oraz uniknięcia obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania. Wskazać należy, iż Rada Miejska działała na podstawie i w granicach przepisów prawa, wskazanych przez ustawodawcę, kierując się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego skarżącej, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Natomiast niezadowolenie skarżącej, w związku z przedmiotową realizacją uprawnień Gminy, jest nieuzasadnione w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, przepisów, stanowiska doktryny i ugruntowanego poglądu judykatury.
W uchwale z 28 października 2020 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada wyjaśniła, że w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy miasta W., przyjętego uchwałą nr XVII/302/2002 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r., najbardziej generalną agregacją obszarową jest określenie stref strukturalnych. Służy ona określeniu ogólnych założeń dotyczących możliwości przeznaczenia terenów na różne funkcje oraz standardu i sposobu zainwestowania. Działka nr [..] obręb T. znajduje się w strefie strukturalnej, oznaczonej jako Rekreacja – [..].
Ze stref strukturalnych na podstawie przyjętych kryteriów wyznaczono strefy zagospodarowania - strefy funkcjonalne, gdzie w granicach działki [..] jest to strefa Rekreacyjna – [..] - obszar preferowany do zabudowy ekstensywnej (1.b): dominująca funkcja rekreacyjna i uzdrowiskowa (2.c); najwyższa jakość zagospodarowania, łącznie z infrastrukturą techniczną i drogową (3.a); przewaga prywatnych inwestorów (4.e); średnie trudności w realizacji (5.b).
Strefy funkcjonalne (strefy zagospodarowanej) zostały podzielone na obszary funkcjonalne (mapa pt. POLITYKA PRZESTRZENNA). Obszary zostały podzielone na istniejące (I) oraz preferowane do przeznaczenia na określoną funkcję (P). Dla działki nr [..] w Studium wyznaczono obszar funkcjonalny:
* P- wielofunkcyjny - na tych obszarach możliwe jest lokalizowanie różnego typu obiektów - usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy - w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Dopuszczalny jest też nieuciążliwy przemysł, ale nie więcej niż na 10% obszaru (tylko w strefie wielofunkcyjnej – W.)
Ustalenia planów miejscowych, sporządzane zgodnie z zapisami studium powinny być niesprzeczne, zgodne z głównymi celami i zasadami określonymi w studium i uwzględniać w stosownej do skali opracowania dokładności istniejące uwarunkowania, zwłaszcza przyrodnicze i kulturowe, a także te wynikające z aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy terenu (w tym praw nabytych, np., wydanych i prawomocnych decyzji). Ze względu na cele opracowania studium i role tego dokumentu, jest ono ogólniejsze od miejscowych planów, a plan miejscowy nie powinien być kopią dokumentu - winien natomiast rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium.
Słusznie wskazała wnioskodawczyni, iż działka [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w terenie, oznaczonym jako U- teren usług komercyjnych. Nie oznacza to jednak, iż ustalona w planie funkcja stanowi w jakimkolwiek stopniu o niezgodności z kierunkami przyjętymi w studium. Funkcja usługowa mieści się w katalogu dopuszczonym w studium dla obszaru funkcjonalnego PREFEROWANEGO WIELOFUNKCJNEGO, gdzie umożliwiono lokalizacje różnego typu obiektów – m.in. usług, jak wskazano wyżej, to w planie miejscowym następuje doprecyzowanie postanowień studium uwzględniające szereg wymogów określonych wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pozostałych przepisach odrębnych. Obszar objęty planem T-2 to przestrzeń zachodniej części miejscowości T., gdzie tereny wzdłuż projektowanej obwodnicy W. i J. (oznaczonej na rysunku Studium) zostały przeznaczone w studium jako obszar wielofunkcyjny. Dopuszczenie szerokiego katalogu funkcji, bez wskazywania na konkretny rodzaj usług bądź inną, jednorodną funkcje (np. mieszkalnictwo, rekreacja itd.) stanowi podstawę do sformułowano wniosku, że docelowe przeznaczenie terenu pozostawiono na etap sporządzania planu miejscowego. Uwzględniając stosowne do skali opracowania uwarunkowania oraz przyjmując rozwiązania minimalizujące konflikty przestrzenne, nieruchomości bądź ich części położone w strefie oddziaływania planowanej obwodnicy zostały przeznaczone w planie pod funkcje usługowe - w wskazaniem na usługi handlu oraz rzemiosła. Właściwie zdaniem Rady nie wskazano tych terenów pod funkcję turystyki bądź zabudowy mieszkaniowej, aby w przyszłości, po zrealizowaniu obwodnicy gminy, nie spowodować obniżenia standardów środowiskowych odpowiednio dla prowadzonej już działalności turystycznej bądź zamieszkania. Nadto, wydłuż obwodnicy wprowadzono pas zieleni urządzonej, aby chronić przyszłą zabudowę przed uciążliwościami powodowanymi hałasem i wibracjami. Niezasadnym jest zatem twierdzenie wnioskującej, że uchwalona funkcja usługowa w zakresie handlu i rzemiosła stanowi ograniczenie które nie znajduje źródła w studium. Wyraźnie w dokumencie studium przy opisie obszaru funkcjonalnego P-WIELOFUNKCYJNY wskazano, iż proporcje pomiędzy poszczególnymi obiektami winny być określane w zależności od potrzeb. Znaczna część obszaru objętego planem T-2, położona w obszarze funkcjonalnym P-WIELOFUNKCYNY, została przeznaczona pod funkcję mieszkaniowo-usługowe (MN.U) oraz zieleń urządzoną (ZP), a tylko w niewielkim zakresie jako tereny usług turystyki (UT). Zachowując zatem stosowne proporcje, mając na celu komplementarne zagospodarowanie znacznej części rozwojowej wsi T., za potrzebne uznano uwolnienie terenów pod rozwój usług komercyjnych, w tym handlu oraz rzemiosła - w miejscu najbardziej do tego predysponowanym tj. bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych, obiektów hotelarskich a także położenie przy głównej arterii komunikacyjnej gminy. Zgodnie z ustaleniami planu dopuszczono mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą umożliwiając tym samym realizację funkcji mieszkaniowej na przedmiotowych nieruchomościach. Natomiast funkcje turystyki (UT) zostały w planie wyznaczone w miejscach predysponowanych zgonie z kierunkami zagospodarowania ustalonymi w studium tj. w obrębie obszaru funkcjonalnego P- REKREACJA.
Dalej Rada wskazała, że zasadne wyznaczenie terenów z funkcją usług komercyjnych z predyspozycją pod handel i rzemiosło zawarto w odpowiedzi na zarzut nr 1. Podkreślono, iż obecna działka [..] (w chwili sporządzania planu stanowiąca fragment większej działki [..]) zajmuje tylko część terenu 16.U, który wyznaczono także na sąsiednich nieruchomościach położonych wzdłuż obwodnicy, o łącznej powierzchni 2,41ha tj. 24 tys. m2. Powierzchnia działki nr [..] wynosi 2439 m2. Poza funkcją "buforową.", chroniącą także funkcje mieszkaniowe oraz usługi turystyki położonych na wschód od obwodnicy, wyznaczone na takich powierzchni funkcje usług komercyjnych wskazują na uzasadnioną potrzebę w tym zakresie, zdiagnozowaną na etapie sporządzenia planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – Sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak np. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanej w skardze działki, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Sformułowane zarzuty nie mają bowiem oparcia tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych w zakresie nieruchomości, będącej własnością skarżącej i wywodzonego z prawa własności tej nieruchomości interesu prawnego.
Na wstępie wskazać należy, że działka skarżącej w kwestionowanym planie posiada trzy rodzaje przeznaczenia: wąski pas znajduje siew granicach 1KDZ (droga zbiorcza), 6ZP (zieleń urządzona) oraz 16.U (teren zabudowy usługowej – preferowany handel, rzemiosło). Dla tego ostatniego przeznaczenia w ramach dopuszczonej zabudowy plan ustala:
1. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określają ustalenia zawarte w pkt. 5,6,7,8,9,10,14,
2. dopuszcza się lokalizację urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz zieleni ogólnodostępnej,
3. dopuszcza się mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: maksymalnie 1 mieszkanie / 1 obiekt usługowy,
4. formy architektury winny nawiązywać do cech tradycyjnej architektury regionalnej,
5. nawierzchnie dróg wewnętrznych i parkingów winny być wykonane jako przepuszczalne lub półprzepuszczalne.
Wobec treści zarzutów i ich uzasadnienia, a odnoszących się do ustalonego przeznaczenia działki skarżącej i uniemożliwienia prowadzenia na niej działalności w zakresie turystyki i posadowienia zabudowy mieszkalnej – Sąd stwierdza, w oparciu o przedłożone dokumenty, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu, dokumenty te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że Gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia planu – w zakresie przeznaczenia działki skarżącej, a więc w zakresie interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Uchwała ta w żaden sposób nie spowodowała takiego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej jako właścicielki nieruchomości o nr ew. [..] położonej w obrębie T., aby można było ją skutecznie zakwestionować. Przede wszystkim – wbrew twierdzeniom skargi – uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie tej działki nie naruszyło podnoszonego w skardze jako sztandarowy argument uprawnień właścicielskich skarżącej co do sposobu zagospodarowania tej działki i jej przeznaczenia pod planowaną działalność gospodarczą w zakresie turystyki i zabudowy mieszkalnej. Co istotne dla wskazanej działki nigdy nie zostały ustalone warunki zabudowy zatem nie jest zasadne twierdzenie, że w sytuacji braku planu miejscowego możliwa byłaby zabudowa o funkcji usług turystyki i mieszkalnictwa. Oznacza to, iż nie uzyskała skarżąca ani jej poprzednicy prawni od właściwego w myśl prawa organu promesy na uruchomienie tego rodzaju działalności gospodarczej, a samego wyboru lokalizacji inwestycji dokonała na własne ryzyko, zwłaszcza, że kwestionowany plan został uchwalony na długo przed uzyskaniem przez skarżącą tytułu prawnego do nieruchomości. A zatem Gmina jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek działań formalnych przez skarżącą w związku z planowanym przez nią rodzajem działalności gospodarczej założyła, że na terenie działki nr [..] będzie można prowadzić działalność gospodarczą w postaci handlu i rzemiosła, zaś funkcja mieszkalna dopuszczona jest w ograniczonym zakresie 1 mieszkanie na 1 lokal usługowy. W tych okolicznościach nie sposób zrozumieć w oparciu o jakie obiektywne okoliczności prawne czy faktyczne skarżąca próbuje wywieść naruszenie jej uprawnień właścicielskich przez uchwalenie planu. Samo twierdzenie, że na działce [..] jej rodzice planowali prowadzenie działalności w zakresie usług turystycznych nie jest wystarczające z wielu względów, w tym dlatego, że nie podjęli w tym celu żadnych kroków i przekazując skarżącej przedmiotową działkę mieli świadomość jakie jest jej przeznaczenie w planie. Na działce tej przed wprowadzeniem planu nie była prowadzona działalność w pożądanym przez skarżącą zakresie. Uchwalenie planu zezwala skarżącej na prowadzenie usług w zakresie handlu i rzemiosła oraz realizację jednego mieszkania na 1 obiekt usługowy. Nie oznacza to jednakże naruszenia prawa przez Gminę. Skarżąca pomija tę istotną okoliczność, że prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji), i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. "Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Jego ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 27 marca 2003r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Upoważnia ona gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). Wobec tego nie znajdują – jak podnosi judykatura - usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które "kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego" (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., II OSK 1883/07). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia– nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
W ocenie Sądu, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie. Najistotniejsze z punktu widzenia argumentacji skargi i interesu skarżącej jako właściciela nieruchomości o nr ew. [..] jest fakt, że Gmina – wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności – nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, nadmiernych. Wręcz przeciwnie skarżąca nadal posiada prawo zabudowy tej nieruchomości, w tym prowadzenia na niej działalności gospodarczej w postaci handlu i rzemiosła, oraz towarzyszącej temu zabudowy mieszkalnej z ograniczeniem 1 mieszkania na 1 obiekt usługowy. Wprowadzone ograniczenie w postaci zakazu prowadzenia działalności w zakresie usług turystyki i zabudowy mieszkalnej bez ograniczenia na tym obszarze jest natomiast – jak już sugerowano – wyrazem ważenia, dokonanego w sposób prawidłowy, dwu interesów: indywidualnego (jednostkowego) skarżącej i interesu mieszkańców gminy, będącego wyrazem interesu społecznego; jak i dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Stąd podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, jak i zachować walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy też ograniczanie immisji od strony koniecznej infrastruktury drogowej. Jest to ważki argument w tej sprawie. Nie wymaga specjalistycznej wiadomości to, by widzieć, że z lokalizacją w bliskim sąsiedztwie obwodnicy miasta wiąże się szkodliwa dla człowieka i środowiska immisja zanieczyszczeń do powietrza, hałas, wibracje, wykraczające częstokroć poza granice nieruchomości, będących ich źródłem. Nie jest pożądane też, aby w bliskim sąsiedztwie drogi obwodowej zezwolić na użytkowanie wymagające wysokiego komfortu, jakim niewątpliwie jest turystyka i mieszkalnictwo. Z pewnością te funkcje wymagają dużo spokojniejszej okolicy niż usługi handlu i rzemiosła. Zdaniem Sądu uzasadnione jest działanie Gminy w celu odsunięcia sposobów zagospodarowania w postaci usług turystyki i mieszkalnictwa od terenu planowanej budowy ulicy obwodowej, a dodatkowo zaplanowanie pasa zieleni urządzonej pomiędzy jakimkolwiek zagospodarowaniem a planowaną drogą.
Interes skarżącej nie mógł być ważniejszy niż interes nie tyle Gminy, rozumianej jako autor planu, lecz rozumianej jako wspólnota terytorialna wszystkich mieszkańców gminy. Przeciwne działanie wręcz stanowiłoby wyraz nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę. Zresztą skarżąca w żadnym miejscu skargi nie wykazała realnego nadużycia kompetencji przez Gminę, jak i nieracjonalnego i nielogicznego działania Gminy. Nie bez znaczenia jest przecież i ten argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym oceniane przez Sąd działania Gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, uprawnienia Gminy do kształtowania polityki przestrzennej, a Gmina – uchwalając kontestowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Na aprobatę zasługuje takie działanie, które – jak w tej sprawie - w wyniku przyjęcia zapisów planu niweluje szereg potencjalnych immisji poprzez zminimalizowanie przyszłego negatywnego oddziaływania obwodnicy na sposób zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio graniczących z pasem drogowym poprzez lokalizację pasa zieleni urządzonej, jak również dopuszczenie takiego zagospodarowania, dla którego sąsiedztwo drogi będzie korzystniejsze i mniej uciążliwe. Szczegółowe określenie rodzaju działalności gospodarczej jaki można zlokalizować w pasie oddzielonym od planowanej drogi pasem zieleni pozwoli na ograniczenie ilości lokali mieszkalnych jakie powstaną na terenie 16.U i ewentualne takie zaplanowanie zabudowy dla właścicieli działek, aby mieli wpływ na natężenie negatywnego oddziaływania na ich lokale mieszkalne towarzyszące działalności handlowej bądź w zakresie rzemiosła ze strony obwodnicy, gdy ta już powstanie.
Takie działanie Gminy jest wyrazem uwzględnienia prezentowanego przez judykaturę poglądu, że "przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu; a nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019r., II SA/Kr 400/19, Lex nr 2718083).
Sąd nie podziela też stanowiska skargi w zakresie niezgodności planu ze studium. W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). (...) stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium ‒ silniejszy lub słabszy. (...) studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. (...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014r. II OSK 2992/14). Zwrócić też należy uwagę na stanowisko, wedle którego "studium z założenia ma być aktem elastycznym, który zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień" (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020r., II SA/Rz 28/20, Lex nr 3035887). "Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem "organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020r., II OSK 35/20, Lex nr 3052136).
Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w tej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez Gminę. Kwestionowany skargą zapis planu, generalnie zakazujący prowadzenia działalności w zakresie turystyki i lokalizacji zabudowy mieszkalnej samodzielnej, nie jest - wbrew błędnemu przekonaniu skarżącej, a prawidłowo odczytywanemu studium - sprzeczny w żadnym zakresie ze studium. Podnoszona w skardze niespójność jest li tylko pozorna, jeśli się dogłębnie i całościowo przeanalizuje zapisy studium, i jest wynikiem przyjętej przez Gminę konwencji werbalizowania, wysłowienia kierunku zagospodarowania terenu o funkcji usługowej zlokalizowanego bezpośrednio przy planowanej obwodnicy.
W zakresie funkcji usługowo mieszkaniowej nie ma też najmniejszych wątpliwości co do treści zapisów studium. Wobec tego Sąd zauważa, jak wynika z nakreślonego w studiu podziału miasta W. teren obejmujący nieruchomość skarżącej znalazł się w strefie strukturalnej wielofunkcyjnej W., gdzie dokument dopuścił lokalizowanie różnego rodzaju obiektów usług, mieszkalnictwa, parkingów, obiektów strategicznych, rekreacji, obiektów infrastruktury, cmentarzy – w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. Strefy strukturalne zostały podzielone na strefy funkcjonalne i działka skarżącej mieści się w strefie rekreacyjna – J. Obszar ten jest preferowany do zabudowy ekstensywnej (1.b), przy czym dominującymi funkcjami są funkcje rekreacyjna i uzdrowiskowa (2.c). Wskazała Rada, iż przedmiotowy obszar charakteryzuje się najwyższą jakością zagospodarowania, łącznie z infrastrukturą techniczną i drogową (3.a.). W strefie tej występuje ponadto przewaga prywatnych inwestorów (4.e), natomiast potencjalną trudność realizacji założeń planistycznych określono jako średnią.
Ustalenia studium nie przesądzają – z uwagi na jego ogólny i elastyczny charakter – o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod konkretną zabudowę. To, jak poszczególne obszary w ramach tej funkcji będą zagospodarowywane następuje dopiero poprzez konkretne zapisy planu miejscowego. Podkreślić można, że w zapisie przeznaczenie strefy strukturalnej studium wprost odwołuje się do planowania przestrzeni na dopuszczone funkcje w proporcjach wynikających z zapotrzebowania. W tym zakresie Gmina ma swobodę kształtowania przestrzeni przy uwzględnieniu zasad tego kształtowania, w tym interesu ogółu i jednostkowych interesów właścicieli. Gmina gospodarkę przestrzenią w aspekcie jej zabudowy i przeznaczenia musi prowadzić w sposób spójny, przemyślany i kompleksowy (całościowy), patrząc na zagospodarowanie terenów niejako z lotu ptaka. Sama Gmina dała temu wprost wyraz w Kierunkach zagospodarowania w studium zaznaczając na rysunku studium I- istniejące funkcje zagospodarowania i P- preferowane, czyli oczekiwane w efekcie końcowym uchwalenia planu, zaś na stronie 14 studium wskazano, ze przyjęta polityka przestrzenna będzie podstawą podejmowania kolejnych prac planistycznych, odnoszących się do wybranych obszarów miasta , podstawą analiz zgodności ustaleń sporządzanych planów miejscowych z tą polityką, a także będzie dokumentem pomocniczym w przygotowywaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".
W studium zostało także postanowione, że w długofalowej polityce tworzenia korzystnych warunków rozwoju zagospodarowania W., należy podejmować następujące działania: kreowanie warunków dynamicznego rozwoju, czerpanie korzyści z przyjętego kierunku rozwoju i podnoszenie poziomu życia mieszkańców, analiza efektów podejmowanych działań, niezbędne korekty kierunków rozwoju i przeprowadzenie restrukturyzacji działań. Analiza powyższych sformułowań studium – istotnych dla oceny prawidłowości kwestionowanych skargą zapisów planu – prowadzi wprost do wniosku, że Gmina w studium przewidziała dość dużą swobodę w kształtowaniu zapisów planu co do przeznaczenia terenów, przyjmując, że studium określa tylko ogólne kierunki i założenia zagospodarowania, a wręcz upoważniając do wprowadzenia w planie zapisów o innych formach niż przewidziane w studium, niekolidujących z podstawową formą. Rozwój przestrzenny Gmina ukierunkowała na rozwój gospodarczy terenu, podkreślając jednakże wielokrotnie walory lokalizacyjne i turystyczne tego terenu oraz preferując ekologiczny i przyjazny człowiekowi styl życia w zgodzie z naturą i jednoczesnym zaspokojeniem potrzeb luksusowych odwiedzających turystów. W tym celu postanowiono wyraźnie rozgraniczyć tereny zamieszkania ludzi, ich odpoczynku od terenów komunikacji, usług i przemysłu, co ma też uporządkować zagospodarowanie poszczególnych obszarów gminy. Z zapisów studium w żaden sposób nie wynika, że na terenie usługowym należy dopuścić wszelkie możliwe rodzaje usług. Wręcz przeciwnie, zgodnie z wytycznymi studium dopuszczalne powinny być takie usługi jakie na danym terenie zapewnia najwyższy standard życia mieszkańców. Dla działalności w postaci usług turystyki Gmina przewidziała odrębny obszar zabudowy, co musi się spotkać z pozytywną oceną. Podnieść wreszcie trzeba, że Gmina – kierując się wytycznymi studium – określając dla poszczególnych obszarów przeznaczenie obowiązana była dla zapewnienia spójności zagospodarowania tych obszarów kierować się już istniejącym zagospodarowaniem tych terenów i formą zabudowy. Ta zaś nie uprawniała do przeznaczenia nieruchomości w sąsiedztwie planowanej obwodnicy zabudowy mieszkaniowej czy turystycznej z uwagi na uciążliwość sąsiedztwa przy ulicy o wysokim natężeniu ruchu kołowego, zapewne zwłaszcza w okresach letnich, gdy jest największe zapotrzebowanie także na zakwaterowanie turystyczne. Skarżąca nie kwestionuje lokalizacji swojej nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej obwodnicy miasta.
Wobec tego Sąd – mając na uwadze zasięg przestrzenny interesu skarżącego do skarżenia uchwały – stwierdził, że w tej sprawie nie tylko nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, ale również i w zakresie wykraczającym poza te przepisy. Sąd bowiem z urzędu nie dostrzegł również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.