II SA/Gd 899/24

II SA/Gd 899/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r. nr WOP.7721.75.2024.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 14 marca 2024 r. nr PINB.7141.31.2018.MM, 2. uchyla postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2023 r. nr WOP.7722.147.KK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 15 lipca 2022 r. nr PIMN.7141.31.2018.MM, 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W trakcie doraźnej kontroli strzelnicy na działce nr [...] obręb [...] przeprowadzonej w dniu 30 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") ustalił, że zachodnia części działki jest otoczona ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i znajdują się na niej: 1) obiekt budowlany - składający się z 2 kontenerów o wymiarach 2,4 m x 6,4 m i 2,4 m x 6,06 m oraz zadaszenia między nimi o wymiarach 3,17 m x 6,40 m w formie wiaty; 2) oś strzelecka o długości około 25 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi; od strony wejścia wydzielona ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 m x 2,55 m; 3) obiekt budowlany - suchy ustęp TOi TOi; 4) oś strzelecka o długości około 25 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi częściowo zwieńczona oponami; 5) oś strzelecka o długości około 150 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi na końcu zwieńczonymi kilkoma warstwami opon (około 5).
R. W. (dalej jako: "właściciel strzelnicy", "inwestor", "prowadzący działalność") oświadczył, że w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Kościerzynie dokonał zgłoszenia postawienia kontenerów. Jednocześnie oświadczył, że od poprzedniej kontroli, kiedy to nie stwierdzono żadnych obiektów budowalnych, nie dokonał na przedmiotowej działce innych robót budowlanych ani prac ziemnych. Opony na wałach osi strzeleckich ułożyli klubowicze klubu [...]. Ustalono, że obiekty, na ogrodzonej części działki [...] są związane z prowadzeniem działalności w postaci strzelnicy (zadaszenie nad miejscem prowadzenia strzelania, kontenery jako zaplecze socjalne i WC w postaci TOi TOi) i są obiektami budowlanymi podlegającymi przepisom Prawa budowlanego.
Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Kościerzynie wynika, że inwestor zgłosił zamiar budowy tymczasowych obiektów budowlanych, tj. obiektów na okres 120 dni - tymczasowe usytuowanie dwóch budynków kontenerowych dla potrzeb gospodarczych w celu przechowywania maszyn ogrodniczych, "budynki (...) w technologii nietrwałej (blacha trapezowa), niepodpiwniczone. (...) Budynek nie będzie przymocowany na stałe z gruntem. Projektuje się posadowienia na bloczkach betonowych (...)". Starosta Kościerski wniósł od powyższego zgłoszenia sprzeciw uznając, że projektowana budowa tymczasowych obiektów budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustalono ponadto, że teren na którym zlokalizowana jest strzelnica położony jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 14 sierpnia 1997 r. Nr V/188/97 (Dz. Urz. Woj. Gd. z dnia 20 kwietnia 1998 r. Nr 17 poz. 57) i znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B18PE - tereny eksploatacji żwiru. Zgodnie z ustaleniami planu na powyższym terenie nie przewiduje się przeznaczenia innego aniżeli eksploatacja żwiru, z ewidencji gruntów wynika natomiast, że przedmiotowy teren stanowi grunty rolne.
Dodatkowo PINB pozyskał uwierzytelnioną kopię decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia 22 października 2013 r. zatwierdzającą regulamin strzelnicy z dnia 22 października 2013 r.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy istniejącej na terenie przedmiotowej działki organ I instancji decyzją z dnia 27 maja 2020 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") nakazał R. W. rozebrać (usunąć) istniejące na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] w jej zachodniej części przylegającej do lasu a będącej pozostałością po wyrobisku żwirowym: 1) obiekt budowlany - składający się z 2 kontenerów o wymiarach 2,4 m x 6,4 m i 2,4 m x 6,06 m oraz zadaszenia między nimi o wymiarach 3,17 m x 6,40 m; 2) zadaszenia (wiaty) o wymiarach 10,40 m x 2,55 m przy osi strzeleckiej o długości około 25 m; 3) obiekt budowlany pełniący funkcję sanitarną - TOi-TOi.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "PWINB"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające, w wyniku którego ustalił, że obiekt składający się z 2 kontenerów oraz zadaszenia pomiędzy nimi, zadaszenie (wiata) przy osi strzeleckiej o długości ok. 25 m, jak również obiekt pełniący funkcję sanitarną TOi-TOi zostały rozebrane. Następnie, postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wybudowanych w warunkach samowoli istniejących obiektów budowlanych osi strzeleckich na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] w części zachodniej działki użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru, jak również nałożył na właściciela działki – W. S. (dalej jako: "strona", "zobowiązany", "skarżący") - obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2022 r., dokumentów wymienionych w osnowie postanowienia. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu przewidzianego na przedstawienie dokumentów wymienionych w jego treści i wyznaczył nowy termin, do dnia 30 czerwca 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 17 maja 2023 r. organ I instancji stwierdził, że podwyższenia wałów okalające osie strzeleckie wykonane z opon zostały rozebrane i zutylizowane.
Z uwagi na fakt, że zobowiązany nie przedłożył jednak dokumentów wskazanych przez organy nadzoru budowlanego w celu kontynuowania postępowania legalizacyjnego PINB, decyzją z dnia 14 marca 2024 r., działając na podstawie art. 48, ust 1 pkt 1 i 2 ust 4 Prawo budowlane, nakazał stronie rozebranie istniejących w części zachodniej działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru: 1) osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi. Od strony wejścia wydzielonej ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 x 2,55 m; 2) osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi częściowo zwieńczonej oponami oraz 3) osi strzeleckiej o długości około 150 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi w części dotyczącej wału wewnętrznego (północnego).
Po rozpoznaniu odwołania PWINB, decyzją z dnia 19 czerwca 2024 r., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nakazał W. S. rozebrać istniejące, w części zachodniej działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru: 1) oś strzelecką o długości około 25 m z trzech stron ograniczoną wałami ziemnymi żwirowymi (od strony wejścia, wydzieloną ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i uprzednio - już rozebranym - zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 x 2,55m), 2) oś strzelecką o długości około 25 m z trzech stron ograniczoną wałami ziemnymi żwirowymi (według ustaleń dokonanych w dniu 17 maja 2023 r. w zakresie prac rozbiórkowych - częściowo zwieńczonej oponami) oraz 3) oś strzelecką o długości około 150 m z trzech stron ograniczoną wałami ziemnymi w części dotyczącej wału wewnętrznego (północnego).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (chodzi o Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Następnie PWINB wskazał, że stanowisko w zakresie kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych oraz wyników postępowania wyjaśniającego przedstawił w decyzji z dnia 3 listopada 2020 r. oraz w postanowieniu z dnia 16 marca 2023 r. Uznając natomiast, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w zakresie nakazu rozbiórki i adresata tego nakazu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie konieczne było doprecyzowanie przedmiotu nakazu rozbiórki.
PWINB wyjaśnił, że na etapie wydania postanowienia z dnia 16 marca 2023 r. przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego były istniejące obiekty budowlane - osie strzeleckie na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] w części zachodniej działki użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru, tzn. ogrodzenia i wały ziemne linii strzeleckich zwieńczone oponami, tzn.: oś strzelecka o długości około 25 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi, od strony wejścia wydzielona ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i (uprzednio, przed rozbiórką) zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 m x 2,55 m; oś strzelecka o długości około 25 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi częściowo zwieńczona oponami oraz oś strzelecka o długości około 150 m z trzech stron ograniczona wałami ziemnymi żwirowymi na końcu zwieńczonymi kilkoma warstwami opon (około 5). W toku postępowania organ I instancji potwierdził w dniu 17 maja 2024 r. fakt wykonania rozbiórki podwyższeń wałów (tzn. podwyższeń wykonanych z opon) okalających osie strzeleckie.
W świetle dokonanych ustaleń PINB stwierdził, że wszystkie efekty wykonanych prac budowlanych za wyjątkiem budowy ogrodzenia, które jest zgodne z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i nie wymaga zgód architektoniczno-budowlanych, zostały zlikwidowane (rozebrane lub wywiezione). Jednocześnie, odnosząc się do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] związanej z usypaniem mas ziemnych w postaci wałów, organ I instancji stwierdził, że: "W świetle (...) faktów jak i analizy zdjęć z raportu w geopotal.gov.pl oraz wizualnego bilansu ziemnego można z całą pewnością stwierdzić, że teren ten jeszcze po 2000 r. był wykorzystywany jako miejsce pozyskiwania materiału budowlanego w postaci żwiru. Następnie przez kilka lat leżał odłogiem. Obszar terenu z którego pozyskiwano żwir jest zgodny z obecnym terenem zajmowanym pod strzelnicę"; "(...) teren został uporządkowany i wyrównany po 2014 r. W ocenie Starosty Kościerskiego ujętej w decyzji z dnia 7 listopada 2018 r. prace te miały charakter rekultywacji terenu i zostały przyjęte, decyzja ta jednak została wydana już po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowalnej przez Nadzór budowlany także w czasie gdy strzelnica już działała"; "nie do określenia jest dokładny zakres prac ziemnych wykonanych po eksploatacji złoża żwiru w celu stworzenia strzelnicy. Zarówno inwestor jak i właściciel terenu złożyli oświadczenie że wały ziemne są pozostałością po żwirowni i były także elementem rekultywacji terenu, wały istniały w momencie zatwierdzania regulaminu, a więc 22 października 2013 r., co jest zgodne z wydrukami z geoportalu, dlatego PINB ograniczył zakres rozbiórki w niniejszej decyzji do wałów wewnątrz strzelnicy wydzielających osie strzeleckie które to wg wydruków raportu z strony geoportal.gov.pl powstały krótko przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy"; "W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wewnętrzne wały ziemne tworzące osie strzeleckie zostały wykonane w konkretnym celu, czyli z zamiarem wykonania osi strzeleckich. Świadczą o tym ich lokalizacja, geometria oraz walory użytkowe (...)".
Prezentując poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia związane z: wykonaniem przedmiotowych osi strzeleckich - w wyniku "prac adaptacyjnych" na zrekultywowanych gruntach - wałach, przed rozpoczęciem działalności "strzelnicy", jako obiektów budowlanych w ramach całości użytkowej - "strzelnicy" oraz wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (stosownie do przepisów art. 28, 29-31 Prawa budowlanego obowiązujących zarówno na przestrzeni kolejnych lat od 2013 r., jak i obecnie), jak również zagadnienia w zakresu "stabilności" obiektu budowlanego łącznie z problematyką "trwałego związania z gruntem" i stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wobec pojęć "budowla" i "budowla ziemna" (w aspekcie realizacji obiektu budowlanego - strzelnicy) zostały szeroko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 marca 2023 r.
Następnie PWINB podniósł, że w związku z nieprzedłożeniem przez zobowiązanego dokumentów - w zakresie i terminie wskazanym odpowiednio w postanowieniu z dnia 15 lipca 2022 r., a następnie w postanowieniu z dnia 16 marca 2023 r. konieczne było wydanie decyzji - nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, przy czym nakazem tym należało objąć wciąż istniejące na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] elementy budowli - strzelnicy (jako całości techniczno-użytkowej) w postaci trzech osi strzeleckich ograniczonych wałami ziemnymi (żwirowymi).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że już na etapie rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. ustalono, że działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 10 czerwca 2020 r. Nr VII/186/20 (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 20 lipca 2020 r. poz. 3205) - jest położona na obszarze przeznaczonym pod tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, przy czym dopuszcza się lokalizację nietrwale związanych z gruntem obiektów socjalnych i gospodarczych o wysokości do 5 m (barakowozy, obiekty kontenerowe, sanitariaty itp. strefa ozn. symbolem 1.PG), tereny rolnicze (strefa ozn. symbolem 9.R), tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (strefa ozn. symbolem 2.MNU), tereny lasów (strefa ozn. symbolem 11.ZL, 12.ZL). W strefie - symbol 1.PG (według tekstu ww. planu) została uwzględniona rekultywacja wykonania w kierunku rolnym, z zagospodarowaniem części gruntu na działalność sportowo – dydaktyczną - strzelnicę. W związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w strefie - symbol 1.PG (według tekstu ww. planu) uwzględnia rekultywację z zagospodarowaniem części gruntu na działalność sportowo – dydaktyczną - strzelnicę, konieczne było kontynowanie przedmiotowego postępowania w trybie nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, w tym przepisy art. 48 ust. 2 i 3.
Zdaniem organu odwoławczego postanowienie wydane w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego zostało prawidłowo zostało skierowane do właściciela przedmiotowej działki, tzn. do W. S. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym przede wszystkim ustalenia dokonane przez organ I instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy (po wydaniu decyzji z dnia 3 listopada 2020 r.) i uzyskane przez ten organ informacje ze Starostwa Powiatowego w Kościerzynie wyraźnie wskazują, że wykonanie przedmiotowych osi strzeleckich było związane z działalnością prowadzoną na tym terenie, natomiast rekultywacja gruntu była kwestią niezależną, zrealizowaną w świetle wydanych w oparciu o odrębne przepisy decyzji Starosty Kościerskiego. Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Starosta Kościerski, orzekając w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. m. in. zobowiązał właściciela działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] do rekultywacji terenu po okresie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego (złoże [...]) położonego na części tej działki, o powierzchni 6,0000 ha, jak również ustalił rolny kierunek rekultywacji z możliwością zagospodarowania części gruntu o powierzchni około 3 ha na działalność sportowo - dydaktyczną – strzelnicę, a decyzją z dnia 3 listopada 2018 r. m. in. uznał rekultywację gruntów na części ww. działki za zakończoną (w ww. kierunku rolnym i zagospodarowaniem).
Załączone do akt I instancji wydruki raportu ze strony geoportal.gov.pl dotyczące działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] przedstawiają zagospodarowanie - ukształtowanie tego terenu według stanu z lat: 1997, 2006, 2010, 2014, 2017, 2020, 2022 i następnie na dzień 12 marca 2023 r.
W ocenie organu odwoławczego z powyższej dokumentacji wynika, że stan zagospodarowania - ukształtowania terenu przedmiotowej działki z 2014 r. uległ w kolejnych latach łatwo dostrzegalnej zmianie (już według stanu w 2017 r.) w postaci wykonania wałów ziemnych, które z kolei – zgodnie z ustaleniami organu I instancji - były wykorzystywane dla potrzeb działalności strzelnicy. Zdaniem PWINB na podstawie zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji fotograficznej obrazującej: stan zagospodarowania - ukształtowania terenu działki na dzień 8 marca 2018 r. (karty nr 60-64 - załącznik do pisma z Urzędu Gminy Kościerzyna z dnia 15 marca 2018 r.), karty nr 74-79 i 81 (załącznik do protokołu z dnia 30 marca 2018 r.) można stwierdzić, że w związku z wykonanymi pracami w celu urządzenia przedmiotowej strzelnicy (jeszcze przed wykonaniem w związku z decyzją Starosty Kościerskiego z 2018 r. prac w zakresie rekultywacji gruntu) wały ziemne okalające osie strzeleckie zostały uformowane w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania całego założenia (w szczególności w aspekcie toru lotu i zasięgu pocisków, lokalizacji wałów i osi względem stanowisk/tarcz strzelniczych). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przekazana w 2017 r. organowi I instancji dokumentacja przedstawia sposób zagospodarowania działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] w zakresie terenu eksploatacji kruszywa (żwiru) wraz z ustalonymi rzędnymi terenu według stanu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 14 sierpnia 1997 r. Nr V/188/97 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 17 z dnia 20 kwietnia 1998 r. poz. 57) - poprzedni, już nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie dokumentacja załączona do zgłoszenia z 2016 r. (wobec którego został zgłoszony sprzeciw przez Starostę Kościerskiego; karty nr 92-142 w aktach I instancji), w tym przede wszystkim karty nr 123 i 124 - szkice na mapie do celów informacyjnych przedstawiające ówczesne rzędne terenu działki.
Analiza zgromadzonej dokumentacji pozwala, zdaniem PWINB, na stwierdzenie, że prace w zakresie rekultywacji gruntu nie ingerowały w zagospodarowanie - ukształtowanie terenu działki obejmujące wały ziemne uformowane w celu zabezpieczenia (wytyczenia w terenie) przedmiotowych osi strzeleckich w ramach całego założenia techniczno-użytkowego - strzelnicy.
W dalszej kolejności, przedstawiając swoje stanowisko odnośnie do skierowania decyzji wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego do właściciela przedmiotowej działki PWINB wyjaśnił, że kryterium wyboru podmiotu spośród wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego stanowi posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie obowiązków nałożonych m. in. na podstawie wskazanego wyżej przepisu. W dacie orzekania zobowiązany musi posiadać uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które umożliwiają mu wykonanie nałożonego obowiązku. W ocenie PWINB właściciel działki posiada cały czas tytuł prawny umożliwiający wykonanie obowiązków nałożonych m. in. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, niezależnie od zawartych umów dzierżawy. Organ zwrócił także uwagę, że właściciel działki był adresatem (i zobowiązanym) w decyzji Starosty Kościerskiego w przedmiocie obowiązku rekultywacji gruntu po zakończeniu eksploatacji złóż żwiru.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na właściciela działki obowiązku przedstawienia wskazanych dokumentów, nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w związku z czym należy uznać, że strony nie zakwestionowały prawidłowości zastosowanego w niniejszej sprawie trybu art. 48 Prawa budowlanego oraz adresata obowiązków (art. 52 Prawa budowlanego). Okoliczność, że wymienione w powyższym postanowieniu dokumenty nie zostały przedłożone, obligowała natomiast organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
Zdaniem PWINB w sprawie zachodziła jednak konieczność doprecyzowania przedmiotu nakazu rozbiórki (w świetle ustaleń organu I instancji w zakresie stanu faktycznego po wykonanych w 2021 r. i w 2023 r. pracach rozbiórkowych) bez zmian co do istoty nałożonego obowiązku.
Końcowo, odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu PWINB wskazał, że wykonanie przedmiotowych osi strzeleckich było związane z działalnością prowadzoną na tym terenie, natomiast rekultywacja gruntu była kwestią niezależną, zrealizowaną w świetle wydanych w oparciu o odrębne przepisy decyzji Starosty Kościerskiego. Organ zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma konkretnej linii orzeczniczej odnośnie do kwalifikacji strzelnic typu otwartego jako przedmiotu postępowania w trybie nadzoru budowlanego.
W ocenie PWINB zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że prace wykonane w latach 2013-2017, jeszcze przed rekultywacją gruntu zrealizowaną w świetle wydanych w oparciu o odrębne przepisy decyzji Starosty Kościerskiego, skutkowały uformowaniem wałów ziemnych na terenie przedmiotowej działki w taki sposób, aby wytyczyć/zabezpieczyć osie strzeleckie dla potrzeb strzelnicy funkcjonującej od 2013 r. Zgromadzona dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że prace te nie polegały jedynie na prostym zaadaptowaniu naturalnego, istniejącego ukształtowania terenu działki, ale na wykonaniu zaawansowanych prac ziemnych w konkretnych lokalizacjach w granicach działki (tzn. w lokalizacjach w związku z dalszym zagospodarowaniem terenu strzelnicy - ww. wiata, ogrodzenie, obiekty, tarcze strzelnicze, zwieńczenia oponami). Powyższe miało miejsce zanim Starosta Kościerski decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. m. in. ustalił kierunek rekultywacji gruntu przedmiotowej działki z możliwością zagospodarowania części gruntu o powierzchni około 3 ha na działalność sportowo - dydaktyczną - strzelnicę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2024 r. W. S. i R.W., reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, szczególności poprzez naruszenie: art. 3 pkt 1, 3 i 5 zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez uznanie wałów ziemnych powstałych po wyrobisku za budowlę lub obiekt budowalny w rozumieniu ustawy wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekty te powstały związku z pracą dawnego wyrobiska, a zostały tylko zaadoptowane na potrzeby strzelnicy bez konieczności wykonywania robót budowalnych i przesunięć mas ziemi. Zdaniem skarżących aby obiekt mógł zostać uznany za obiekt budowlany, musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Tym samym przykładowo obiekt, który powstał jedynie w wyniku przemieszczenia mas ziemi, nie jest obiektem budowlanym, bowiem nie spełnia definicji z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Strzelnica, która nie spełnia wymagań określonych w przywołanej definicji, nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga pozwolenia na budowę. Hipoteza, że wały ziemne powstały w celu utworzenia strzelnic jest niczym nie poparta. Na przedmiotowym terenie strzelnica powstała w 2013 r. z uwagi właśnie na brak konieczności prowadzenia prac budowalnych związku z aktualnym ulżeniem terenu.
Skarżący wskazali także na naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do faktu, że powstanie strzelnicy nie wiązało się z wykonaniem prac ziemny (prac budowalnych), a tylko zaadaptowaniem istniejących wałów ziemi powstałych w wyniku prowadzenia wyrobiska oraz jaki wpływ miało to na możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzucili także brak dokonania oceny czy wykorzystanie uwarunkowań terenu zastałych po pracach wydobywczych (wałów ziemnych) bez dokonywania ich przemieszczenia wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 zw. z art. 48 zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia w stosunku do właściciela terenu, a nie rzeczywistego inwestora i posiadacza przedmiotowego terenu. W ich ocenie krąg stron w postępowaniu naprawczym powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Zgodnie z przepisami prawa to na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a R. W. jest jedynym posiadaczem nieruchomości z uwagi na trwającą umowę dzierżawy (art. 52 Prawa budowlanego). Podkreślili, że W. S. nie ma możliwości wykonać kwestionowanej decyzji z uwagi na fakt, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości.
Dodatkowo, w piśmie z dnia 26 lipca 2024 r., skargę na powyższą decyzję wywiódł w imieniu własnym R. W. Wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stosowanie przez organ odwoławczy przepisów Prawa budowlanego w sposób sprzeczny z ich literalnym brzemieniem lub w oparciu o zastosowanie ich niewłaściwej wykładni. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na jednostronnym, dowolnym, a nie swobodnym doborze i ocenie materiału dowodowego i orzecznictwa istotnego dla sprawy, niewłaściwą interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i orzecznictwa oraz działania pod z góry ustaloną tezę. Dodatkowo wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy przepisy te dotyczą kwestii nie mających miejsca w niniejszej sprawie, a w konsekwencji, nie mają w niej zastosowania. Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także przepis art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że definicja obiektu budowlanego dotyczy w rozpatrywanym przypadku całej strzelnicy. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2516 ze zm.) w związku z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji wykraczającej poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, a w szczególności poprzez określenie, że cała strzelnica podlega kognicji organów nadzoru budowlanego, podczas gdy prawidłowe stwierdzenie sprowadzałoby się do ewentualnego prowadzenia postępowania administracyjnego tylko i wyłączenie w zakresie elementów, które mogłyby odpowiadać definicji obiektu budowlanego, gdyby taki obiekt występował na strzelnicy co w stanie niniejszej sprawy nie ma miejsca. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że jest stroną niniejszego postępowania w charakterze inwestora, podczas gdy nie ma przymiotu inwestora, albowiem w niniejszej sprawie nie miał miejsca proces budowlany, a tym samym brak jest legitymacji biernej w charakterze inwestora. Końcowo zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych, które skutkują błędną subsumpcją, a w konsekwencji działaniem organu contra legem i contra iure.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę R. W. uznając, że nie posiada on w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 19 czerwca 2024 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") i nakazującej W. S. rozebranie istniejących, w części zachodniej działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru: osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi (od strony wejścia, wydzieloną ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i uprzednio - już rozebranym - zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 x 2,55m), osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi (według ustaleń dokonanych w dniu 17 maja 2023 r. w zakresie prac rozbiórkowych - częściowo zwieńczonej oponami) oraz osi strzeleckiej o długości około 150 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi w części dotyczącej wału wewnętrznego (północnego) uznał, że narusza ona prawo i powinna zostać usunięta z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: D. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") w brzmieniu obowiązującym sprzed zmian w tej ustawie wprowadzonych ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 26 kwietnia 2018 r. ocena organu odwoławczego odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest trafna.
Zgodnie z brzmieniem art. 48 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 P.b.).
Wskazać należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji) natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę (ewentualnego zgłoszenia) czy też mamy do czynienia z zabudową, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują reżim prawny w jakim sprawa powinna być rozstrzygana oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego oraz moment jego powstania.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.
Z powyższego wynika, że wydanie zgodnej z prawem decyzji o rozbiórce wymaga bezspornego ustalenia, że został on zrealizowany bez wymaganego pozwolenia (lub zgłoszenia) i tego, kto za tę realizację odpowiada.
W ocenie Sądu w poddanej kontroli sądowej sprawie oba wskazane elementy nie zostały ustalone w sposób dostateczny.
Przedmiotem decyzji PWINB jest nakaz rozbiórki użytkowanej jako strzelnica po wyrobisku żwiru: osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi (od strony wejścia, wydzielonej ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i uprzednio - już rozebranym - zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 x 2,55 m), osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi (według ustaleń dokonanych w dniu 17 maja 2023 r. w zakresie prac rozbiórkowych - częściowo zwieńczonej oponami) oraz osi strzeleckiej o długości około 150 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi w części dotyczącej wału wewnętrznego (północnego). Należy w tym miejscu podkreślić, że organ II instancji wydając decyzję reformatoryjną dostosował rozstrzygnięcie do aktualnego stanu prawnego. W toku postępowania zmieniał się bowiem stan faktyczny. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że na terenie zachodniej części działki nr [...] obręb [...] funkcjonuje obiekt – strzelnica, która składa się z: 1) obiektu budowlanego - składającego się z 2 kontenerów o wymiarach 2,4m x 6,4 m i 2,4 m x 6,06 m oraz zadaszenia między nimi o wymiarach 3,17 m x 6,40 m w formie wiaty; 2) osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi; od strony wejścia wydzielonej ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,20 m i zadaszeniem w formie wiaty o konstrukcji stalowej i wymiarach 10,40 m x 2,55 m; 3) obiektu budowlanego - suchego ustępu TOi TOi; 4) osi strzeleckiej o długości około 25 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi częściowo zwieńczonej oponami; 5) osi strzeleckiej o długości około 150 m z trzech stron ograniczonej wałami ziemnymi żwirowymi na końcu zwieńczonymi kilkoma warstwami opon (około 5).
W toku postępowania obiekty budowlane: obiekt składający się z 2 kontenerów oraz zadaszenia między nimi, zadaszenia (wiata) przy osi strzeleckiej o długości 25 m oraz obiekt pełniący funkcję sanitarną zostały rozebrane (protokół rozprawy administracyjnej z 18 listopada 2021 r. i protokół z kontroli na terenie strzelnicy z 29 listopada 2021 r. – w aktach administracyjnych). Z akt sprawy wynika też, że inwestorem tymczasowych obiektów budowlanych na terenie działki nr [...], obręb [...] był prowadzący na tym terenie strzelnicę R. W. (sprzeciw Starosty Kościerskiego z 27 października 2016 r.), a później Klub [...] (budowa 3 tymczasowych obiektów budowlanych – zaświadczenie o braku sprzeciwu z określeniem terminu rozbiórki na 22 listopada 2021 r.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konsekwentnie przyjmuje się, że strzelnica jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Podkreśla się w nim bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przywołana definicja legalna "budowli" odwołuje się do pojęcia "obiektu budowlanego". Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy przy tym zauważyć, że pośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę - wskazano także "budowle ziemne". Ten zaś termin nie został w Prawie budowlanym zdefiniowany. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12).
Prezentowane jest także stanowisko, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, że za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z dnia 29 czerwca 2012 r., II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r., II SAB/Gd 6/15; zob. też: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r., II SA/Gd 489/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., II SA/Gd 813/23).
Przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu, ale także otwartej strzelnicy) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., II OSK 319/23).
Z tego względu Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że aby obiekt mógł być uznany za obiekt budowlany, musi być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
W sprawie poddanej sądowej kontroli stan faktyczny nie został ustalony w sposób bezsporny. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można, zdaniem Sądu, jednoznacznie stwierdzić, że doszło do uformowania wewnątrz strzelnicy wałów ziemnych w ramach samowoli budowlanej oraz, że konsekwencje tego stanu powinien ponieść właściciel terenu.
Do okoliczności ustalonych w sposób bezsporny należy fakt, że z dniem 31 grudnia 2002 r. wygasło uprawnienie W. S. do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] Należy przyjąć, że W. S. zaprzestał w roku 2002 działalności wydobywczej na tym terenie. Wskazuje na to decyzja Wojewody Pomorskiego z 6 lutego 2003 r. (kopia w aktach sprawy) o wygaśnięciu koncesji i brak w aktach jakichkolwiek śladów, że toczyło się postępowanie o wydobycie kruszywa (żwiru) bez koncesji. Organy administracji nie ustaliły co działo się w okresie między zakończeniem wydobycia (2002 r.), a rozpoczęciem działalności strzelnicy. Z decyzji o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy wynika, że powstała ona w 2013 r. Tak też wskazywał również pełnomocnik R. W. i W. S. (pismo z dnia 1 czerwca 2022 r.). Okoliczność ta jest istotna dla sprawy albowiem rozstrzygnięcie jej determinowane jest ustaleniem czy na terenie powstałym po wydobyciu żwiru przeprowadzono jakiekolwiek roboty budowlane, a jeśli tak – to kto był ich inwestorem.
W toku postępowania R. W. twierdził, że strzelnicę zlokalizowano na terenie "powyrobiskowym", wykorzystując jako jej obwałowanie to co pozostało po zakończeniu wydobycie. Jak oświadczył cyt.: "Wały ziemne są pozostałością po żwirowni i były także elementem rekultywacji terenu. W momencie zatwierdzania regulaminu wały istniały (...)" (protokół z rozprawy administracyjnej przed PINB w Kościerzynie z dnia 18 listopada 2021 r. W dalszej części tergo protokołu stwierdzono, że R. W. oświadczył, iż poszukiwał terenu, który odpowiadał jego wymaganiom i wykonał tylko prace adaptacyjne terenu bez większych nakładów. Kwestia wykonywania robót budowlanych (w tym zawiązanych z przesuwaniem mas ziemi) jest istotna albowiem brak wykonania robót budowlanych oznacza, że nie można przyjąć kwalifikacji obiektu jako budowli ziemnej. Z innego dokumentu (protokołu oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 17 października 2018 r.) wynika, że poza wyrównaniem gruntu, nawiezieniem warstwy próchniczej i obsianiem roślin "wykonano skarpę oddzielająca grunt rolny od części strzelnicy, na tej części pozostawiono obwałowania, które zostały wykonane na potrzeby funkcjonowania strzelnicy". Z akt sprawy nie wynika jednak kto wykonał skarpę i obwałowania na potrzeby strzelnicy.
Organ odwoławczy uznał, że stan zagospodarowania - ukształtowanie terenu przedmiotowej działki z 2014 r. uległ w kolejnych latach łatwo dostrzegalnej zmianie (już według stanu w 2017 r.) w postaci wykonania wałów ziemnych, które z kolei – zgodnie z ustaleniami organu I instancji - były wykorzystywane dla potrzeb działalności strzelnicy. Zdaniem PWINB na podstawie zgromadzonej dokumentacji fotograficznej można stwierdzić, że w związku z wykonanymi pracami w celu urządzenia przedmiotowej strzelnicy (jeszcze przed wykonaniem w związku z decyzją Starosty Kościerskiego z 2018 r. prac w zakresie rekultywacji gruntu) wały ziemne okalające osie strzeleckie zostały uformowane w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania całego założenia (w szczególności w aspekcie toru lotu i zasięgu pocisków, lokalizacji wałów i osi względem stanowisk/tarcz strzelniczych).
W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy nie można ustalić w sposób bezsporny czy i (ewentualnie) jakie roboty budowlane zostały wykonane na terenie strzelnicy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie wynika to wydruków ortofotomap stanowiących "raport o działce" (w aktach sprawy). W aktach sprawy brak jest np. dokumentacji pozwalającej na zweryfikowanie rzędnych terenu celem ustalenia czy doszło do uformowania wałów w następstwie robót budowlanych czy też nie. Z treści decyzji rekultywacyjnej wynika, że właściciel terenu został zobowiązany do wykorzystania do rekultywacji mas ziemnych pochodzących z terenu wyrobiska, które należy równomiernie rozplantować, a etap techniczny rekultywacji powinien polegać na wyrównaniu dan wyrobiska (pkt 4 c) i d) decyzji rekultywacyjnej. Rekultywacja została uznana za zakończoną (decyzja z 7 listopada 2018 r.). Te dokumenty pozostają w sprzeczności z ustaleniami organów administracji, że po 2000 r. teren działki nr [...] był wykorzystywany jako miejsce pozyskiwania materiału budowalnego. Trudno też zgodzić się z organami administracji, że podstawą ustaleń w tym zakresie może być analiza zdjęć z raportu w geoportal.gov.pl (wydruki dołączone do akt są nieczytelne) oraz "wizualny bilans ziemny". W tym zakresie ustalenia organów administracji dokonane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Należy też wskazać, że pozostają one w sprzeczności z dowodami przedstawionymi przez stronę skarżącą na rozprawie przed Sądem w dniu 3 września 2025 r. Wynika z nich, że na części istniejącej strzelnicy stanowiącej wał osi strzeleckiej o długości 150 m rosną samosiewy drzew z gatunków: sosna, modrzew, wierzba, klon, których szacunkowy wiek waha się od 1 do 14 lat, a w części stanowiącej wał osi strzeleckiej o długości 25 m wiek sosnowego zadrzewienia wynosi od 1 do 24 lat (pismo Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z 25 czerwca 2025 r. – w aktach sądowych). Wyklucza to przyjęcie, że na wałach wykonywano jakiekolwiek roboty budowlane. Sąd podkreśla przy tym, że nie chodzi o kwestię "obłożenia" wałów okalających osie strzeleckie oponami, które zostały usunięte i zutylizowane.
W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organy administracji powinny przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy na terenie działki nr [...] obręb [...] podjęto jakiekolwiek roboty budowlane, których efektem było powstanie budowli ziemnej – strzelnicy. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera ustalenie czy istniejące obwałowania osi strzeleckich odpowiadają temu co pozostało po zakończeniu działalności eksploatacyjnej czy też są efektem wykonania jakichś robót budowlanych. Za sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) należałoby uznać nałożenie obowiązku rozbiórki obwałowań na których nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Jeżeli jednak obwałowania te są następstwem wykonania jakichś robót budowlanych (np. nadsypania) to wtedy – przyjmując istnienie budowli wymagającej pozwolenia na budowę) z racji ich wykonania bez decyzji uprawniającej podlegać będą rozbiórce. Z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pozostaną zostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (art. 81a k.p.a.).
Kolejną niezbędną do ustalenia okolicznością jest kwestia adresata decyzji. Niewątpliwe W. S. jest właścicielem nieruchomości i to on był adresatem decyzji o rekultywacji. Z tego faktu nie wynika jeszcze okoliczność, że był on inwestorem przedmiotowej strzelnicy, Należy zwrócić uwagę, że to właśnie na inwestora nakładana jest w pierwszej kolejności decyzja o rozbiórce obiektu (zob. art. 52 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest o tyle skomplikowana, że w odniesieniu do części obiektów inwestorem był R. W. (później Klub [...]). R. W. prowadził na terenie działki nr [...] działalność gospodarczą (strzelnicę). Był też inwestorem tymczasowej zabudowy, obecnie już rozebranej. Z faktów tych nie wynika jednak kto był inwestorem w pozostałym zakresie. Ta kwestia wymaga wyjaśnienia i oceny na tle całokształtu materiału dowodowego. O ile, jak wynika z powyższych uwag, możliwe będzie przyjęcie, że obwałowania osi strzeleckich powstały po zakończeniu wydobycia i są następstwem celowych działań inwestora.
W ocenie Sądu decyzje administracyjne oraz poprzedzające je postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organy administracji nie ustaliły w sposób bezsporny czy na terenie nieruchomości należącej do W. S. wykonano roboty budowlane i nie odniosły się do faktu, że powstanie strzelnicy nie wiązało się z wykonaniem prac ziemnych. Dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstaw do takich bezspornych ustaleń. Ustalenie tej okoliczności będzie warunkowało ustalenie kto był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku – na kogo powinien został nałożony obowiązek rozbiórki. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wydanych w sprawie postanowień. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 § 1 w zw. z art. 205 § P.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.