II OSK 824/10

II OSK 824/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Dałkowska - Szary /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 539/09 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2009-12-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par 3; art. 141 par 4; art, 151; art. 183; art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 6 ust. 2 pkt 1; art. 52 ust. 1 i 2; art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 1 pkt 1; par 3 ust. 1; par 4 ust. 1, 2, 3, 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary /spr./ Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 539/09 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lutego 2009 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 539/09, oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...), w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania M. H., utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) października 2008 r., nr (...), ustalającą dla firmy "C." z siedzibą w K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr (...) przy ul. M., obręb M.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku odwołującego, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a, b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zdaniem organu bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy należało uznać zarzut o wadliwym załączniku graficznym – Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. potwierdza zgodność mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zaznaczając, że może służyć do celów opiniodawczych w tym do sporządzenia analizy urbanistycznej. Spełnia zatem wymogi art. 52 ust. 2 ww. ustawy.
Organ odwoławczy badając zaskarżoną decyzję stwierdził również, że postępowanie poprzedzające jej wydanie wyczerpuje tryb określony w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ustalenia części tekstowej analizy znajdują odzwierciedlenie w części graficznej analizy, której obszar wyznaczono uwzględniając zróżnicowaną zabudowę sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ul. M. Rozważania dotyczące ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, wbrew twierdzeniom odwołującego się, nie są dowolne i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą kompozycji brył związaną z estetyką urbanistyczną w zakresie zabudowy wzdłuż dróg, zakładającą "domknięcie" osi widokowej ulicy, organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na załączniku graficznym w odległości 4,0 m od granicy z pasem drogowym ul. M. (działka nr (...)). W analizowanym obszarze zachodnia pierzeja ulicy M. "domknięta" jest obiektem na działce nr (...), który w stosunku do budynków w tym ciągu, działki (...),(...),(...),(...),(...) wysunięty jest o 3,5 m w kierunku drogi. W ocenie organu wyznaczenie linii zabudowy w odległości 11,5 m od granicy zachodniej działki ograniczyłoby wymiary projektowanego budynku do maks. 8,4 x 6,6 m. Projektowany obiekt znacząco odbiegałby w proporcjach do budynków na sąsiednich działkach, co pogorszyłoby odbiór ogólnej przestrzeni na skrzyżowaniu ulic M. i W. W związku z tym uznano, że planowane zamierzenie nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, a działanie inwestora nie będzie wpływać na interesy osób trzecich.
Organ odwoławczy wskazał, że w analizie dokonanej przez organ I instancji odniesiono się do istotnych parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, zaś wyniki tej analizy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Wyniki analizy potwierdzają, iż teren lokalizacji inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (z pokojami na wynajem) i usługowej. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze, dla działek objętych wnioskiem, ustalono na 30%. Uwzględniając zróżnicowanie wysokości budynków na tym obszarze, wysokość budynku ustalono na trzy kondygnacje, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w ten sposób, że okap na wysokości do 10 m, a całkowita wysokość budynku - kalenica na wysokości do 13 m. Z uwagi na kształty dachów obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym, dla przedmiotowej zabudowy przyjęto dach stromy wielospadowy, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni, na dachu dopuszczalny taras widokowy. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. M. Uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W toku postępowania, organ I instancji, realizując obowiązek wynikający z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożył do uzgodnienia wyspecjalizowanym organom projekt przedmiotowej decyzji i zamierzenie inwestora uzyskało pozytywne uzgodnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w S. i Wojewody Zachodniopomorskiego.
Organ odwoławczy nie stwierdził ponadto naruszenia w toku postępowania uzasadnionych interesów odwołującego, ponieważ planowana inwestycja nie wkracza w granice należącej do niego działki, ani nie umożliwia czy też ogranicza korzystanie z własnej nieruchomości. Natomiast za wykraczające poza zakres sprawy uznał zarzuty dotyczące posadowienia budynku i przesłonięcia domu odwołującego – zdaniem organu ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozważana tylko w takich granicach, w jakich nie jest objęta przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tego typu ochronę przewidują przepisy budowlane. Za nieuzasadniony uznano ponadto zarzut odwołującego się o pozbawieniu go prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania – organ prowadząc postępowanie zagwarantował stronom czynny udział zawiadamiając o jego wszczęciu oraz o uprawnieniach do zgłaszania uwag i wniosków oraz do zapoznania się z aktami po zakończeniu postępowania. Dwukrotnie nawet wbrew art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) doręczano odwołującemu się kserokopie dokumentów zebranych w sprawie. Ponadto organ za bezpodstawny uznał pogląd odwołującego się o zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.
W skardze na powyższą decyzję M. H. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, 54 i 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 59 i art. 64 u.p.z.p. jak też § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez wadliwe i dowolne ustalenie obszaru analizowanego, nierzetelne sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie przedstawienie załącznika graficznego do wniosku na kopii mapy zasadniczej a wyłącznie na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej bez wyraźnego zaznaczenia obszaru przyjętego do analizy oraz nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego, zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa. Konsekwencją powyższego, jak i naruszenia § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia było również nieprawidłowe ustalenie i wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym na zrównoważony rozwój i naruszać ład przestrzenny oraz walory estetyczne.
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów proceduralnych przez nieuwzględnienie przez organy jego praw jako strony postępowania do czynnego udziału w postępowaniu i możności wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji z jednoczesnym rzetelnym ustosunkowaniem się do wnoszonych zastrzeżeń. Naruszono więc jego zdaniem art. 107 § 3 w zw. z art. 10 i 81 k.p.a., a ponadto art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 86 i 136 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono również istotnych okoliczności sprawy, ograniczono do minimum postępowanie dowodowe, przemilczano okoliczności, fakty i dowody przez niego przedstawiane. Skarżący wskazał także, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania dla tego inwestora decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, było poprzedzone wcześniejszymi, identycznymi wnioskami w sprawach o identycznym przedmiocie inwestycji, tylko zamiast budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną, na działce nr (...)obręb M., ul. M., wskazany był budynek pensjonatowy z przyłączami infrastruktury technicznej dla tej działki. Z uwagi na identyczne uchybienia proceduralne oraz naruszenia prawa materialnego, decyzje w sprawie warunków zabudowy były już dwukrotnie uchylane przez WSA.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku, którym oddalił powyższą skargę wskazał, że organ odwoławczy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej ponownie rozpoznał sprawę, sporządził uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 k.p.a. i odniósł się do wszystkich podniesionych przez odwołującego się zarzutów. Ponadto, zdaniem Sądu, planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w niniejszej sprawie wyczerpano procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z jej elementów jest wyznaczenie obszaru analizowanego.
Sąd wskazał, że z załącznika graficznego do analizy wynika, iż organ wyznaczył wokół działki nr (...) obszar, który wzięto pod uwagę przy analizie urbanistycznej. Niezasadny jest więc zarzut skargi, że organ nie uzasadnił przyczyn usytuowania inwestycji przy drodze gminnej w odległości 4 m. Ustalenia organu co do linii zabudowy § 4 ust. 4 rozporządzenia nie są dowolne, bowiem organ odwoławczy zgodnie z zasadą kompozycji brył związaną z estetyką urbanistyczną w zakresie zabudowy wzdłuż dróg, zakładającą "domknięcie" osi widokowej ulicy, ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na załączniku graficznym, w odległości 4,0 m od granicy z pasem drogowym ul. M. (działka nr (...)). Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym obszarze zachodnia pierzeja ul. M. "domknięta" jest obiektem na działce nr (...), który w stosunku do budynków w tym ciągu - działki (...),(...),(...),(...),(...), wysunięty jest o 3,5 m w kierunku drogi. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 11,5 m od granicy zachodniej działki ograniczyłoby wymiary projektowanego budynku do max. 8,4 x 6,6 m. W tej sytuacji projektowany obiekt znacząco odbiegałby w proporcjach od budynków na sąsiednich działkach, co pogorszyłoby odbiór ogólnej przestrzeni na skrzyżowaniu ulic M. i W. W związku z tym, zdaniem Sądu, zasadnie przyjęto, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, a działanie inwestora nie będzie miało wpływu na interesy osób trzecich. Poza tym planowana inwestycja nie narusza też interesów skarżącego, ponieważ zamyka się w granicach działki należącej do inwestora. Ponadto niesłuszny i przedwczesny jest zarzut zacienienia budynku skarżącego – odległości od granic odnoszące się do projektowanego budynku będą przedmiotem ustaleń w dalszej części procesu budowlanego, a mianowicie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieuzasadniony jest również zarzut, iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie wpływać na środowisko, gdyż planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) nie jest zaliczana do kategorii inwestycji mogących znacząco wpływać na środowisko. Ponadto powoływanie się na orzeczenia sądów stwierdzających chybienia w innych sprawach, nie może odnosić się oceny postępowania w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał również, że porozumienie z dnia (...) kwietnia 1996 r. zawarte pomiędzy Zarządem Gminy M. a Urzędem Morskim w S. już nie obowiązuje, ponieważ było zawarte na czas obowiązywania rozporządzenia, które obecnie utraciło moc.
Skargą kasacyjną M. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, przez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie – przez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy wskazanych w skardze z dnia 31.03.2009 r. regulacji prawnych:
- zawartych w art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 15 ust 2, pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, 53, art. 54, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 59 i art. 64 u.p.z.p.,
- § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
przez usankcjonowanie kwestionowanego ustalenia obszaru analizowanego, pomimo stawianych zarzutów - nierzetelnego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, nieprawidłowego ustalenia i wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż w przypadku uskoku linię zabudowy wg poglądów doktryny, tworzy się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który się znajduje w większej odległości od pasa drogowego (w zał. wyrys z mapy – widok prawej strony ul. M.) jak też brak wyraźnego zaznaczenia obszaru przyjętego do analizy. Ponadto przemilczano i nieuwzględniono interesu faktycznego i prawnego skarżącego, zgodnie z zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa. WSA Szczecin również wbrew dyspozycji art. 52 u.p.z.p. błędnie odniósł się do nie przedstawienia przez inwestora załącznika graficznego do wniosku – zamiast do kopii mapy zasadniczej (lub kopii mapy katastralnej) na niedopuszczalnej kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej.
2) przepisów postępowania, tj.:
- pominięcie w rozważaniach i brak wyraźnego odniesienia się WSA do wskazanych w pkt 1 niniejszej skargi uchybieniach, w sposób istotny wpłynęło na wynik zaskarżonego postępowania sądowego,
- ponadto doszło do naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 30.12.2009 r. do wszystkich argumentacji strony skarżącej zawartej w skardze z dnia 31.03.2009 r. a ponadto nie wyjaśniono zarzucanego w odwołaniach i skardze naruszenia ładu urbanistycznego, estetycznego i krajobrazowego wykazanego dowodami, w szczególności znajdującymi się w aktach sprawy załączoną do odwołania z dnia 24.12.2008 r. dokumentacja fotograficzną, gdzie bezspornie i sposób oczywisty wskazano, że zrealizowanie planowanej inwestycji zeszpeci dotychczasowy układ urbanistyczny, walory krajobrazowe i estetykę terenu, tym bardziej że planowana inwestycja znajduje się w morskim pasie nadbrzeżnym (pas ochronny i przylega do pasa technicznego). W konsekwencji WSA Szczecin ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że porozumienie z dnia (...).04.1996 r. zawarte pomiędzy Zarządem Gminy M. a Urzędem Morskim już nie obowiązuje, ponieważ stanowiące jego podstawę prawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14.06.1993 r. w sprawie określenia granic oraz szerokości pasa technicznego i pasa ochronnego utraciło moc obowiązującą. Należało w tej sytuacji stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. z urzędu dopuścić dowód z aktualnie obowiązującego porozumienia z dnia (...) marca 2006 r. wydanego na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1991 r. o obszarach morskich RP i administracji morskiej (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.)
- wadliwie w konsekwencji zastosowano art. 151 p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO K. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zasądzenie na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że WSA w Szczecinie oraz organy nie odniosły się do argumentacji skarżącego przedstawionych we wnoszonych przez niego środkach zaskarżenia. Skarżący podkreślił, że aktualny wadliwy stan sprawy spowodowany jest również wydaniem przez Wójta Gminy M. w dniu (...).11.1999 r. postanowienia opiniującego pozytywnie projekt podziału działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 815 m² a następnie wydanie w dniu (...).12.1999 r. decyzji zatwierdzającej podział tej działki na działkę nr (...) o pow. 471 m² stanowiącą własność skarżącego oraz działkę nr (...) o pow. 350 m² stanowiącą własność inwestora. Przedstawione akty administracyjne były, zdaniem skarżącego, wydane z naruszeniem art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), gdyż w ówcześnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Koszalińskiego Nr 22, poz. 111 z dnia 13 grudnia 1993 r.) obowiązującego do 31.12.2003 r. jednoznacznie zapisano, że wielkość działek pod budownictwo w zabudowie wolnostojącej, może być realizowane jedynie na działkach o pow. od 450 do 600 m². O powyższym świadczy również okoliczność, że w części opisowej planu teren E 7MP został zapisany jako teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania. Skarżący wskazuje, że nie wyjaśniono z jakich względów w ww. postanowieniach Wójta Gminy M. dokonano zmiany sensu powyższego zapisu przez podanie: "działki (...) (była zabudowana już pensjonatem) i (...) przeznaczone pod teren zabudowy pensjonatowej do dalszego użytkowania". Stanowisko skarżącej potwierdza autorska opinia projektanta planu.
Skarżący wskazuje, że prawdopodobnie jedynie z powyższych względów wadliwie i dowolnie ustalono obszar analizowany, nierzetelnie sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną i wyznaczono kwestionowaną linię zabudowy planowanej inwestycji. Skarżący podkreślił, że ww. nieprawidłowości w sposób bezpośredni naruszają jego interes prawny i faktyczny przez posadowienie przedmiotowej inwestycji praktycznie przy granicy z jego zabudowaną działką, przesłonięcie i zasłonięcie naturalnego słonecznego oświetlenia domu posadowionego już również przy granicy działki a tym samym zmniejszenie jego atrakcyjności jako miejsca wypoczynku i zamieszkania. Zdaniem skarżącego odesłanie go dla ochrony ww. kwestii do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zamknie mu drogę do prawnej ochrony naruszonego interesu prawnego wobec prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżący podtrzymał również swoje stanowisko, że skoro planowana inwestycja C. była poprzedzona zbliżonymi wnioskami poprzedników prawnych inwestora w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdzie pensjonat określono jako budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną na działce nr (...), to z uwagi na identyczne uchybienia proceduralne i naruszenia prawa materialnego poprzednie wyroki WSA uchylające decyzje Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy powinny być również przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Istotną okolicznością jest według skarżącego fakt, że poprzednicy prawni obecnego inwestora, bez uzyskania pozwoleń na budowę już doprowadzili media do działki nr (...) i ta infrastruktura została uwzględniona w zaskarżonej decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...).10.2008 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: A. J.-Z., A. Z., G. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych. W ocenie uczestników zarzuty skargi kasacyjnej oparte są na subiektywnych odczuciach skarżącego i nie mają uzasadnienia w naruszeniach prawa przez organy administracyjne. W odpowiedzi podkreślono, że skarżący nie zna projektu budowlanego, który uczestnicy mają zamiar realizować na swojej nieruchomości –zarzuty dotyczą więc w rzeczywistości przyszłego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez organ I instancji warunku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Izby Morskiej w S. wskazano, że w sprawie bez znaczenia jest zgodność wydanej decyzji z przywołanym porozumieniem Wójta Gminy M. z Urzędem Morskim w S., bowiem w toku postępowania przed organem I instancji decyzja wydana uczestnikom została uzgodniona odrębnie przez Urząd Morski postanowieniem z dnia (...) maja 2008 r. znak: (...). Odnośnie zarzutu niezgodności sposobu zabudowy określonej w zaskarżanej decyzji lokalizacyjnej z celem ustanowionym w decyzji podziałowej lub nieobowiązującym planie miejscowym wskazano, że nie istnieje wymóg prawny zgodności przeznaczenia nieruchomości określonej w decyzji lokalizacyjnej z celem określonym w decyzji podziałowej wydanej na podstawie przepisów nieobowiązującego planu miejscowego. Ewentualna niezgodność decyzji lokalizacyjnej z tym planem jest bez doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego organ I instancji nie był zobowiązany do wydawania decyzji w zgodności z tym planem ani do zasięgania opinii autora planu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten wskazując, iż brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonego wyroku, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie w drodze decyzji, wobec braku miejscowego planu, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną na terenie działki nr (...) przy ul. M., obręb M. Postępowanie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Przystępując do rozpoznania przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, iż nieusprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia wskazanych w kasacji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w usankcjonowaniu kwestionowanego ustalenia obszaru analizowanego, pomimo stawianych zarzutów - nierzetelnego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, nieprawidłowego ustalenia i wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, jak też braku wyraźnego zaznaczenia obszaru przyjętego do analizy. Skarżący wskazuje także na nieuwzględnienie jego interesu faktycznego i prawnego zgodnie z zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa, jak również niewłaściwą ocenę przedstawionego przez inwestora załącznika graficznego do wniosku. Skarga nie zawiera przy tym szczegółowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, odwołuje się jedynie do uzasadnienia zarzutów podnoszonych w toku postępowania.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492-494). Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki.
Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy tego obszaru jest prawidłowa. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki i przekraczający 50 metrów) został ustalony w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Obszar wyznaczono uwzględniając zróżnicowaną zabudowę działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej ( ul. M.). Z analizy tego obszaru wynika, że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa mieszkaniowa i jednorodzinna wolnostojąca ( z pokojami na wynajem ) i usługowa. W ocenie NSA w konsekwencji takich ustaleń słuszne było uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, iż planowania inwestycja polegająca na budowie ww. budynku nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07). Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust.1-3 § 4 rozporządzenia. Prawidłowo zatem sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów orzekających, które szczegółowo uzasadniły podstawy wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4 m od granicy z pasem drogowym ul. M. (działka nr (...)).
Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem wynika z akt sprawy Starosta K. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. poświadczył w dniu 23 lipca 2007 r. zgodność mapy stanowiącej załącznik graficzny do wniosku z oryginałem mapy przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego .
Zasadne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kwestie ewentualnego zacienienia budynku skarżącego, czy też inne szczegółowe kwestie np. dotyczące wysokości, miejsca posadowienia, odległości od granic odnoszące się do projektowanego budynku będą przedmiotem ustaleń w dalszej części procesu budowlanego, a mianowicie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W pkt. G pkt. 2 przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zalecenie to odnosi się do przyszłego procesu budowlanego. Dodać ponadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2085/98, LEX Nr 55752).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie podzielił stanowiska skarżącego o naruszeniu wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 15 ust 2, pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, 53, art. 54, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 59 i art. 64 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Nie można też podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia bowiem wymogi tego przepisu i zawiera wszystkie konieczne elementy. Sąd przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko pozostałych stron, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odniósł się do zarzutów i argumentacji skarżącego zawartych w skardze m. innymi podzielając stanowisko w tej mierze zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wskazać bowiem należy, że skarżący w skardze do Sądu I instancji ( jak i w skardze kasacyjnej) powielił zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku prawidłowo wywiedziono, że planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza ładu przestrzennego. Bez żadnego wpływu na wynik sprawy pozostawało by też przeprowadzenie przez Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu Porozumienia Wójta Gminy M. z Urzędem Morskim w S. z dnia (...) marca 2006r. skoro, w związku z tym, że działka nr (...) zlokalizowana jest w pasie ochronnym wybrzeża morskiego w toku postępowania przed organem I instancji projekt decyzji został uzgodniony z Urzędem Morskim w S. postanowieniem z dnia (...).05.2008r. znak (...) oraz z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w S. postanowieniem z dnia (...).06.2008r. znak (...). Także wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z niezgodnością sposobu zabudowy określonej w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy z celem określonym w nieobowiązującym planie miejscowym lub w decyzji podziałowej nie mają wpływu na wynik sprawy. Obecnie, z uwagi na wygaśnięcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja wydana jest w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Chybione są zatem zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a.
Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.
Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.