II SA/Gd 896/20

II SA/Gd 896/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1839/21 - Wyrok NSA z 2022-05-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 128 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K., T. K., A. B., J. M. B., J. M. B. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
B. K., T. K., A. B., J. M. B. i J. M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 8 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 14 lipca 2014 r., nr [..], Starosta zezwolił A. (dalej także jako Spółka) na czasowe zajęcie nieruchomości, działek nr [..] oraz [..] położonych w obrębie L., gmina Ż., w związku z koniecznością przeprowadzenia awaryjnej naprawy urządzeń energetycznych linii relacji [..], na okres 3 tygodni licząc od dnia zajęcia nieruchomości oraz nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Następnie, 9 czerwca 2016 r. organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu udostępnienia ww. nieruchomości oraz szkód powstałych w wyniku jej zajęcia i w tym celu powołał biegłych rzeczoznawców majątkowych.
W toku postępowania ustalono, że pismem z 18 lipca 2014 r. Spółka poinformowała o przystąpieniu w dniu 16 lica 2014 r. o godzinie 7.00 do usuwania awarii, a prace z tym związane zostały zakończone o godzinie 21:30 uporządkowaniem zajętego terenu. Z kolei z pisemnych wyjaśnień Spółki z 19 sierpnia 2016 r. wynikało, że na działce nr [..] nie pracował żaden sprzęt budowlany, a zajęcie działki polegało na pieszym dojściu pracowników do stanowiska nr [..] linii 110 kV w celu założenia uziemień na przewodach roboczych dla bezpiecznego wykonania prac. Na dołączonej do wyjaśnień mapce wskazano zakres prac przeprowadzonych na działce nr [..].
W sporządzonym 29 sierpnia 2016 r. operacie szacunkowym określono rynkowy czynsz dzierżawny z tytułu udostępnienia nieruchomości w postaci działki nr [..] przez 3 tygodnie, na kwotę 371 zł za część działki faktycznie zajętej, która wynosiła 2.706 m2. Z operatu wynikało, że zakresem wyceny objęto tylko działkę nr [..] w części faktycznie zajętej, zaś działka nr [..] pozostała poza zakresem opracowania. Do uwag zgłoszonych pod adresem operatu biegli odnieśli się podczas przeprowadzonej 26 października 2016 r. rozprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Natomiast 31 stycznia 2017 r. i 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik J. i A. B. wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych operatów szacunkowych: z 28 stycznia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym wysokość odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości w okresie od 14 lipca 2014 r. do 3 sierpnia 2014 r. została oszacowana na kwotę 188.970 zł oraz z dnia 2 kwietnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. N., w którym wysokość odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości w okresie od 14 lipca 2014 r. do 3 sierpnia 2014 r. została oszacowana na kwotę 228.174 zł. W dniu 5 czerwca 2017 r. powołany przez organ rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejne operaty szacunkowe: nr [..] - określający czynsz dzierżawy z tytułu udostępnienia nieruchomości - działki nr [..] na 3 tygodnie na kwotę 128.324 zł oraz nr [..] - określający czynsz dzierżawy z tytułu udostępnienia nieruchomości - działki nr [..] na 3 tygodnie na kwotę 40.176 zł.
Po rozpatrzeniu tak zebranego materiału dowodowego Starosta decyzją z 30 sierpnia 2017 r. ustalił odszkodowanie za zajęcie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku jej zajęcia w łącznej kwocie 168.500 zł na rzecz współwłaścicieli: B., J. M. B. J. M.B., A. M. B., B. S. K. oraz T. J. K. Za podstawę ustalonej kwoty odszkodowania organ wziął operaty z 5 czerwca 2017 r., wyceniające każdą z działek nr [..] i [..] dla celów ustalenia odszkodowania, przy założeniu, że zajęcie obejmowało cały obszar działek przez okres 3 tygodnie.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. zarzuciła, że w sprawie ustalono odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości stanowiącej działki nr [..] i [..], przyjmując całe ich powierzchnie, bez uwzględnienia tego, że na wykonanie prac wymagających sprzętu budowlanego rzeczywiście zajęta została tylko działka nr [..], oraz że powierzchnia zajęcia wynosiła 2.706,00 m2, a czas zajęcia ww. powierzchni wynosił faktycznie tylko 1 dzień. Działka nr [..] została natomiast wykorzystana jedynie dla dojścia pracownika do stanowiska pracy nr [..] wzdłuż linii.
Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z 24 maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że roboty na wymienionych działkach trwały tylko w dniu 16 lipca 2014 r., od godziny 7 do godziny 21:30, co wynika z pisma Spółki z 16 lipca 2014 r., którym zawiadomiono organ o przeprowadzonych pracach. Także w piśmie z 19 sierpnia 2016 r. Spółka wyjaśniła, że na działce nr [..] nie pracował żaden sprzęt budowlany, a zajęcie działki polegało na pieszym dojściu pracowników do stanowiska nr [..] linii napowietrznej 110 kV w celu założenia uziemień na przewodach roboczych dla bezpiecznego wykonania prac. Powyższe potwierdzają zdjęcia wykonane podczas usuwania awarii oraz mapa z zaznaczonym fragmentem zajęcia działki nr [..].
W związku z tym, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie powinno ono zostać przyznane za okres i obszar faktycznego zajęcia nieruchomości, tj. za zajęcie działki nr [..] w dniu 16 lipca 2014 r. w godzinach od 7.00 do 21:30. Przedwczesne zatem, zdaniem organu odwoławczego, jest orzeczenie o odszkodowaniu za udostępnienie nieruchomości przez cały okres 3 tygodni i za całe ich powierzchnie, bowiem nie sposób uznać, że właściciele działek nie mogli z nich korzystać przez cały okres wynikający z decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Prace trwały tylko jeden dzień i były wykonywane w wąskim pasie jednej z działek, tuż przy granicy, zatem w żaden sposób nie ograniczono możliwości korzystania z pozostałej części nieruchomości.
Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien jednoznacznie ustalić, jaki obszar ww. działek podlegał faktycznemu zajęciu (oceniając w pierwszej kolejności, czy pismo A. z 19 sierpnia 2016 r. oraz załączona do niego mapa i dokumentacja zdjęciowa jest wystarczającym dowodem, potwierdzającym, jaki obszar nieruchomości został zajęty, czy też wskazane jest przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w tym zakresie) i w oparciu o te ustalenia (w powiązaniu z ustaleniami na temat czasu zajęcia) zlecić wykonanie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, określającego odszkodowanie z tytułu udostępnienia nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..] i [..] w związku z ich czasowym zajęciem. Uzasadniając konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego organ odwoławczy wskazał, że wykonanie takiego operatu nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, zaś pierwszy operat z 29 sierpnia 2016 r. jest już nieaktualny. Z kolei kolejne operaty szacunkowe z 5 czerwca 2017 r. nr [..] i [..] dotyczą całej powierzchni działek nr [..] i [..], co w okolicznościach sprawy nie znajduje uzasadnienia. Podobne uwagi Wojewoda zgłosił w odniesieniu do operatu sporządzonego na zlecenie stron postępowania z 2 kwietnia 2017 r. zauważając dodatkowo, że w wycenie tej rzeczoznawca dokonał zupełnie odmiennych ustaleń w zakresie planistycznego przeznaczenia przedmiotowych działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 lipca 2018 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 393/18 oddalił sprzeciw J. M. B. od decyzji Wojewody z 24 maja 2018 r. Sąd zwrócił uwagę, że o ile okoliczności związane z rzeczywistą powierzchnią zajętą w związku z pracami naprawczymi wykonywanymi przez A. oraz czasem tego faktycznego wykorzystywania nieruchomości, wbrew twierdzeniom Wojewody, można było zweryfikować i ocenić w ramach postępowania wyjaśniającego uzupełniającego na etapie rozpoznawania odwołania, o tyle sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego zasadniczy dowód w tej sprawie, w oparciu o tak poczynione ustalenia, na etapie postępowania odwoławczego nastąpić nie mogło ze względu na obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 k.p.a. Procesowym skutkiem stanowiska zajętego przez Wojewodę jest niewątpliwie konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi nawiązujących do możliwości skorzystania przez Wojewodę z aktualizacji operatu sporządzonego 29 sierpnia 2016 r. i wówczas jego wykorzystania w postępowaniu, sąd stwierdził, że treść tego operatu przeczy rzeczywistemu istnieniu takiej możliwości. Wskazany operat opierał się bowiem na innych założeniach niż te, które przyjmuje w niniejszej sprawie Wojewoda. W operacie tym zakresem wyceny objęto co prawda tylko część działki nr [..], pomijając przy tym działkę nr [..], co do której uznano, że w ogóle nie została wykorzystana, służąc wyłącznie jako szlak komunikacyjny dla pracowników Spółki, ale nie przez wskazywany przez Wojewodę faktyczny czas jej wykorzystania, ale przez okres 3 tygodni, na który wydano zezwolenie. Operat uwzględnił zatem przy wycenie cały określony w decyzji okres udostępnienia nieruchomości, podczas gdy według Wojewody pod uwagę należało wziąć faktyczny obszar i czas zajęcia przedmiotowych działek.
W ocenie sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.
Starosta rozpoznając ponownie sprawę decyzją z 24 stycznia 2020 r. ustalił na rzecz C., J. M. B., J. M. B., A. M. B., B. S. K. oraz T. J. K. odszkodowanie w łącznej wysokości 36 zł z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych w wyniku zajęcia nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [..] oraz [..] położonych w obrębie L., gmina Ż., w związku z decyzją Starosty z 14 lipca 2014 r., zezwalającą na zajęcie ww. działek w związku z koniecznością przeprowadzenia awaryjnej naprawy urządzeń energetycznych w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV nr [..] relacji [..] oraz słupa energetycznego numer [..] tej linii. Do wypłaty odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do udziałów wskazanych w działach II ksiąg wieczystych numer [..] oraz [..] na rzecz: C. w wysokości 3,60 zł, J. M. B. w wysokości 7,20 zł, J. M. B.w wysokości 5,40 zł, A. M.B. w wysokości 5,40 zł, B. K. w wysokości 5,40 zł, T. K. w wysokości 9,00 zł zobowiązana została spółka A.
Starosta stwierdził najpierw, że ponieważ odszkodowanie za straty w plonach powstałe w wyniku prowadzonych prac naprawczych zostało wypłacone użytkownikowi działek numer [..] oraz [..] już w dniu 16 lipca 2014 r., przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości w wyniku jej zajęcia. Odszkodowanie to powinno przy tym odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jego wysokość ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia prawa, tj. w dniu wydania decyzji z 14 lipca 2014 r. zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości w związku z koniecznością przeprowadzenia awaryjnej naprawy urządzeń energetycznych.
Starosta ustalił, że 14 lipca 2014 r., w dniu wydania decyzji zezwalającej na zajęcie działek, ich właścicielami byli J. M.B. - udział 20/100, J. M. B. - udział 15/100, A.M. B. - udział 15/100, B.S. K. – udział 15/100 , T. J.K. - udział 25/100 oraz B. - udział 10/100, w stosunku do której w wyniku zmiany statutu spółki dokonanej w akcie notarialnym z 13 lutego 2017 r. repertorium A nr [..] nastąpiła zmiana firmy na C.
Starosta ustalił także, że powierzchnia działki numer [..] na dzień 14 lipca 2014 r. wynosiła 55,5600 ha, a na dzień ustalenia odszkodowania w wyniku decyzji Burmistrza Gminy z 25 września 2014 r. o zatwierdzeniu granic nieruchomości - 56,0908 ha. Powierzchnia działki numer [..] zarówno na dzień 14 lipca 2014 r., jak i na dzień orzekania w postępowaniu odszkodowawczym wynosiła 17,5000 ha. W celu określenia wartości rynkowej przedmiotowych działek do ustalenia wysokości odszkodowania zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami i określiła wartość rynkową działek, która stanowiła podstawę do określenia rynkowego czynszu dzierżawnego. Uwzględniono przy tym w operatach szacunkowych elementy mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisano stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodne z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację. Czynsz dzierżawny z tytułu udostępnienia nieruchomości wyniósł 33,00 zł za działkę numer [..] oraz 3,00 zł za działkę numer [..]. Szczegółowa metodyka wyceny została opisana w operatach szacunkowych numer [..] z 8 października 2019 r. oraz [..] z 25 listopada 2019 r. Starosta uznał, że operaty szacunkowe są zgodne z przepisami prawa, a ich treść jest zupełna, spójna i logiczna, tym samym dają podstawę do uznania, że określone w nich wartości stanowią szacunkowe kwoty czynszów dzierżawnych będących podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości.
Starosta stwierdził, że zgodnie z zaleceniami Wojewody uwzględnił faktyczny obszar i czas zajęcia nieruchomości, posiłkując się informacjami zawartymi w piśmie A. z 18 lipca 2014 r. o dacie i godzinie zakończenia prac, oświadczeniach z 17 i 22 listopada 2018 r. współwłaścicieli działek numer [..] i [..] o niepoinformowaniu ich o zakończeniu prac naprawczych, piśmie A. z 21 listopada 2018 r. wskazującym, że właściciele nie byli informowani o zakończeniu prac oraz pismach A. z 20 grudnia 2018 r. i 28 października 2019 r., informujących o dokładnej powierzchni zajęcia nieruchomości. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentację fotograficzną, z której w ocenie Starosty wyraźnie wynika, że zajęto nieruchomość jedynie w obrębie naprawianego słupa i w celu założenia uziemień na przewodach roboczych na działce numer [..], organ uznał, że faktyczny obszar zajęcia działki numer [..] wyniósł 2.706 m2, a działki numer [..] - 240 m2, przy całkowitej łącznej powierzchni działek przekraczającej 73 ha, a czas ich zajęcia niezbędny na wykonanie prac naprawczych to jeden dzień roboczy.
Wojewoda postanowieniem z 7 października 2020 r. stwierdził uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z 24 stycznia 2020 r. pełnomocnika reprezentującego J. M. B., A. B., B. K., T. K. Natomiast rozpoznając odwołanie J. M. B., decyzją z 8 października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że sprawa dotyczy jedynie ustalenia odszkodowania za czasowe udostępnienie działek, a nie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości, gdyż to zostało już ustalone i wypłacone R.C. - ich użytkownikowi. W tym celu należy wziąć pod uwagę faktyczny obszar i czas udostępnienia przedmiotowych działek. Organ uznał, że co prawda współwłaściciele działek nie zostali bezpośrednio poinformowani o zakończeniu prowadzonych robót, lecz należy przyjąć, że skoro R. C. był użytkownikiem przedmiotowych działek, to był uprawniony do negocjacji odszkodowania za szkody powstałe w związku z zajęciem nieruchomości i to on był osobą najbardziej zainteresowaną w odzyskaniu władztwa nad nią. Poinformowanie go o zakończeniu naprawy dostatecznie uzasadnia przyjęcie 1 dnia jako okresu udostępnienia działek. Po tym czasie użytkownik mógł swobodnie dysponować nieruchomością i był tego świadomy.
Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo ustalił faktyczny obszar zajęcia nieruchomości a odnosząc się do odwołania podkreślił, że przyjęcie obszaru udostępnienia nieruchomości oraz czasu na jaki został udostępniony w oderwaniu od rzeczywistego obszaru i okresu zajęcia rażąco naruszyłoby zasadę słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 128 ust. 4 u.g.n., stosownie do którego odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Wojewoda stwierdził też, że warunkiem uzyskania odszkodowania jest wystąpienie szkody. W ocenie organu odwoławczego oba operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. zostały wykonane i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, są logiczne, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, zatem dokumenty te mogą stanowić podstawę określenia odszkodowania za zmniejszenie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] oraz [..].
B. K., T. K., A. B., J. M. B. i J. M. B., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Wojewody z 8 października 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zarzucili organowi naruszenie art. 126 ust. 3 w zw. z art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 126 ust. 3 tej ustawy jest uzależniona od faktycznie zajętego obszaru nieruchomości oraz od czasu, w jakim faktycznie były wykonywane prace naprawcze, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią wskazanego przepisu - odszkodowanie powinno odpowiadać obszarowi oraz czasowi na jaki nieruchomość została udostępniona zgodnie z treścią decyzji wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących jeżeli decyzja z 14 lipca 2014 r. udostępniała cały teren działek nr [..] oraz nr [..], to ustalone odszkodowanie powinno uwzględniać cały obszar tych działek, niezależnie od tego, na jakiej powierzchni były wykonywane prace naprawcze. Tymczasem Wojewoda w niewłaściwy sposób dokonuje wykładni użytego w art. 126 ust. 3 ustawy zwrotu "udostępnienie". Zwrot ten bowiem oznacza samą możliwość korzystania z czegoś, czyli w niniejszej sprawie możliwość korzystania z działek nr [..] i nr [..], a właściciel nieruchomości zobowiązany jest do tolerowania tego stanu rzeczy. Nie ma przy tym prawnego znaczenia uwypuklana przez Wojewodę okoliczność nieznacznego zakresu przestrzennego wykonywanych prac w stosunku do całego obszaru działek - kwestia ta nie może bowiem rzutować na samą zasadę, na której opiera się ustalenie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości. A. miała możliwość korzystania z całego obszaru działek nr [..] oraz nr [..] przez wskazany w decyzji okres trzech tygodni i nie ma znaczenia, czy Spółka faktycznie skorzystała z nadanego jej uprawnienia, ponieważ udostępnienia nieruchomości nie należy postrzegać przez pryzmat faktycznego jej zajęcia przez uprawniony do tego podmiot, ale jako stan gotowości właściciela gruntu polegający na podporządkowaniu się w wykonaniu władczego rozstrzygnięcia organów administracji. W konsekwencji rekompensata należy się już za samo udostępnienie nieruchomości, gdyż wskazana regulacja w żaden sposób nie ogranicza zakresu odszkodowania jedynie do faktycznie zajętego terenu. Natomiast osobno powinny zostać zrekompensowane szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości - co należy rozumieć jako faktyczne szkody powstałe na skutek prowadzonych prac, np. szkody w uprawach. Konsekwencją takiego rozróżnienia jest to, że obszar udostępniony może różnić się pod względem powierzchni od obszaru faktycznie zajętego, a zatem przy ustalaniu odszkodowania obu pojęć nie należy traktować tożsamo. Za taką interpretacją art. 126 ust. 3 powołanej wyżej ustawy przemawia również, zdaniem skarżących, okoliczność, że właściciele nieruchomości nie są niekiedy w stanie zweryfikować, na jakim fragmencie nieruchomości faktycznie wykonywane były prace naprawcze. Decyzji wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z mocy prawa nadawany jest bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, co sprawia, że nieruchomość może zostać zajęta zanim sama decyzja dotrze do właścicieli nieruchomości. W rezultacie może się okazać, iż właściciel mieszkający w oddaleniu od nieruchomości nie są w stanie zweryfikować, jaki obszar nieruchomości został faktycznie zajęty. Wobec tego uznanie za prawidłowy pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji w istocie oznaczałoby, że ustalenie zasadniczego elementu wpływającego na wysokość odszkodowania, tj. obszaru i czasu stanowiącego podstawę do dalszych wyliczeń, opierałoby się jedynie na twierdzeniach strony, która ma bezpośredni interes w tym, aby ustalone odszkodowanie było jak najniższe.
Skarżący podkreślili też, że decyzja Starosty z 14 lipca 2014 r. jest decyzją ostateczną i precyzyjnie wskazuje zarówno zakres czasowy, jaki i obszar podlegający udostępnieniu. W konsekwencji określony w tej decyzji termin i obszar udostępnienia nieruchomości powinien wiązać organ ustalający odszkodowanie. Starosta wydając decyzję z 14 lipca 2014 r. działał zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, udostępniając na rzecz A. całe działki ewidencyjne nr [..] i nr [..], na okres trzech tygodni. Nie istniały żadne przeszkody formalne, aby wystąpić z wnioskiem o udostępnienie części tych działek, skoro bowiem można żądać udostępnienia całej nieruchomości czy też całej działki ewidencyjnej, to w myśl reguły argumentum a maiori ad minus można wnioskować o udostępnienie części działki ewidencyjnej. Nie ma też, zdaniem skarżących, podstaw do uznania za zasadną interpretację przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wyklucza możliwość ubiegania się o rekompensatę za cały obszar nieruchomości, jaki został udostępniony w treści decyzji wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 tej ustawy.
Podkreślono też, że fakt, iż odwołanie od decyzji Starosty z 24 stycznia 2020 r. skutecznie wniósł tylko jeden ze współwłaścicieli, J. M.B., nie skutkuje tym, iż w stosunku do pozostałych współwłaścicieli decyzja ta stała się ostateczna. J. M. B. w swoim odwołaniu wyraźnie zaznaczył, iż decyzję Starosty zaskarża w całości. Wobec tego sprawa w całości została przeniesiona do rozpoznawania przez organ odwoławczy. W sprawie mamy do czynienia ze współuczestnictwem materialnym współwłaścicieli, co skutkuje tym, iż rozstrzygnięcie kształtuje sytuację prawną wszystkich stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W pełni podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie, na skutek złożonej skargi kontroli sądu administracyjnego, poddana została decyzja Wojewody z 8 października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 24 stycznia 2020 r., ustalającą odszkodowanie z tytułu szkody powstałej w wyniku udostępnienia Spółce A. nieruchomości na mocy decyzji zezwalającej na czasowe – na okres 3 tygodni - zajęcie nieruchomości – działek nr [..] i [..], położonych w obrębie L., gmina Ż. celu przeprowadzenia awaryjnej naprawy urządzeń energetycznych w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej i słupa energetycznego nr [..] tej linii.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej jako u.g.n.). Stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, do których należy zaliczyć także ograniczenie tych praw, następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości ograniczenia tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, 124-126 u.g.n., a więc także – za ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na mocy decyzji administracyjnej. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, w tym wypadku - jej zmniejszenie. Przy określaniu tej wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, stan zagospodarowania, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zawarte są w § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 555).
Stosownie do § 43 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia, przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Według art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.
Z powołanych przepisów wynika, że podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Należy przy tym zaznaczyć, że operat szacunkowy podlega ocenie - jak każdy inny dowód w sprawie – z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ administracji ma za zadanie zbadać, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny, kierując się w tym aspekcie wymogami wynikającymi z art. 77 i 80 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania były operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego M. W. z 25 listopada 2019 r. – dotyczący wyceny działki nr [..] oraz 8 października 2019 r. – dotyczący wyceny działki nr [..].
Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania i przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.
Jak wynika z operatu z 25 listopada 2019 r. przedmiotem wyceny była nieruchomość niezabudowana stanowiąca działkę nr [..] o powierzchni 175.000 m2, położona w L., a zakres wyceny obejmował określenie wartości dla potrzeb ustalenia odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości oraz szkód powstałych w wyniku ich zajęcia, na podstawie art. 126 u.g.n. Uwzględniono powierzchnię zajęcia nieruchomości – 240 m2 i okres zajęcia – 1 dzień. Określono rynnowy czynsz dzierżawny z tytułu udostępnienia części działki nr [..] na obszarze 240 m2 przez okres 1 dnia. Wartość odszkodowania ustalono na dzień 25 listopada 2019 r. według stanu na dzień 14 lipca 2014 r. (data wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcia nieruchomości). W odniesieniu do działki nr [..], z operatu z 8 października 2019 r. wynika, że przedmiotem wyceny była działka o wskazanym numerze, niezabudowana o powierzchni 555.600 m2, przy czym powierzchnia zajęcia wynosiła 2.706 m2, a okres zajęcia wynosił 1 dzień. Wartość odszkodowania ustalono analogicznie jak w odniesieniu do działki nr [..] na dzień 8 października 2019 r., według stanu na dzień 14 lipca 2014 r.
W ocenie sądu, ww. operaty szacunkowe zawierają wszystkie powyżej wymienione elementy i pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzone zostały zgodnie z przepisami prawa. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody – podejście porównawcze, metodę porównywania parami - zostało jasno i przekonywująco uzasadnione. Skarga nie zawiera przy tym zarzutów, wskazujących na jakiekolwiek wadliwości sporządzonych operatów. Zarzuty skargi sprowadzają się bowiem do zakwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania przez pryzmat przyjętych przez organy założeń co do powierzchni nieruchomości i czasu, kiedy miało miejsce faktyczne zajęcie nieruchomości. Zdaniem skarżących odszkodowanie powinno uwzględniać całą powierzchnię udostępnianych nieruchomości oraz pełen okres, na jaki zezwolono na zajęcie, co znajduje odzwierciedlenie w decyzji zezwalającej na czasowe ich zajęcie, nie zaś okres i powierzchnię faktycznego zajęcia. Sąd nie podziela powyższego stanowiska skarżących.
Zdaniem sądu, stanowisko skarżących nie znajduje odzwierciedlenia w wykładni art. 128 ust. 4 u.g.n. i brak jest podstaw do przyjęcia, że organy dopuściły się naruszenia powołanego przepisu poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości uwzględniającej faktyczne zajęcie nieruchomości w rzeczywistym czasie, tj. za 1 dniowe wywłaszczenie na części działek nr [..] i [..]. Po pierwsze, w ocenie sądu organ administracji prawidłowo przyjął, w ślad za rzeczoznawcą majątkowym, że szkodą powstałą w wyniku zajęcia nieruchomości była wartość dochodu uzyskanego z dzierżawy faktycznie zajętej części ww. nieruchomości w okresie tego zajęcia, co biegła ujęła zasadniczo w postaci wzoru obrazującego iloczyn wartości nieruchomości i stopy kapitalizacji. W operacie szacunkowym nie uwzględniono szkody w postaci utraty plonów, ponieważ w tym zakresie odszkodowanie zostało już wypłacone, co jest okolicznością bezsporną. Po drugie, w formule zawartej w art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, co uzasadnia przyjęcie, iż chodzi o szkodę rzeczywistą, a nie hipotetyczną. Zagadnienie związane z zakresem przyznawanego odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą z mocy prawa) nieruchomość lub z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości było wielokrotnie tematem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tego rodzaju sprawach, sąd tradycyjnie i jednolicie, powołując się na regulacje zawarte w art. 128 u.g.n., podkreślał, że odszkodowanie, uregulowane w tym artykule, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Jednocześnie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" a nie pojęciem "pełnego odszkodowania" oraz nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć przez owo "słuszne odszkodowanie" (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/19, Lex nr 3058856). W konsekwencji, odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinno obejmować szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem oraz w związku z tym zajęciem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1617/17, LEX nr 2432889). W konsekwencji, odnosząc się do zarzutu dotyczącego okresu zajęcia nieruchomości należy podkreślić, że błędnie podnoszą skarżący, że zajęcie trwało przez 21 dni. Skarżący swoje stanowisko opierają na decyzji Starosty z 10 lipca 2014 r. zezwalającej Spółce na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, na okres 21 dni od chwili zajęcia. Takie sformułowanie, zdaniem sądu, określa maksymalny czas zajęcia nieruchomości, przewidziany decyzją starosty w związku z wystąpieniem zdarzenia mającego znamiona nagłej potrzeby lub siły wyższej. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości, jak wskazano powyżej, może obejmować jedynie faktyczne zajęcie nieruchomości tak co do czasu trwania jaki i miejsca, a więc okres kiedy rzeczywiście były wykonywane tam prace (tj. w okolicznościach niniejszej sprawy - 1 dzień) oraz obszar, na którym faktycznie wykonywano pracę (tj. w niniejszej sprawie 240 m2 i 2706 m2 - na obu działkach).
Podkreślić w tym miejscu należy, że działki nr [..] i [..] mają łącznie ponad 73 ha. Tymczasem prace, na których wykonanie zostało udzielone zezwolenie, związane były z awaryjną naprawą urządzeń energetycznych – linii energetycznej oraz słupa energetycznego, znajdujących się na ww. działkach. Przy czym, konieczność naprawy tych urządzeń była następstwem zdarzenia drogowego na drodze nr [..] na odcinku [..]. Z oczywistych względów, precyzyjne wskazanie zakresu zajęcia nieruchomości w takich okolicznościach jest utrudnione, a wręcz czasem niemożliwe, a oszacowanie rzeczywistych uszkodzeń linii energetycznej możliwe staje się dopiero w terenie. Bez wątpienia wpływa to na charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 126 u.g.n. i zakres ustaleń w jego ramach czynionych. Zadaniem organu jest wówczas przesądzenie, czy istnieją przesłanki z art. 126 ust. 1 u.g.n. uzasadniające wydanie zezwolenia, tj. czy mamy do czynienia z przypadkiem siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wbrew argumentacji skarżących zaś, organ nie musi w ramach tego postępowania, dedykowanego sytuacjom nagłym, nadzwyczajnym, prowadzić szczegółowych ustaleń w kierunku precyzyjnego ustalenia zakresu zajęcia nieruchomości – tak czasowego jak i terytorialnego. W konsekwencji, jak wynika z art. 126 ust. 1 u.g.n., zezwolenie na zajęcie dotyczy nieruchomości, a nie jej konkretnego obszaru (inaczej niż to ma miejsce w przypadku opisanym w art. 124 u.g.n., gdzie organ szczegółowo określa sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń) oraz ram czasowych zajęcia, określonych w sposób maksymalny. Zdaniem sądu, istota instytucji, uregulowanej w art. 126 ust. 1 u.g.n., jako związanej z koniecznością przeprowadzenia działań o charakterze nagłym i doraźnym, determinuje zarówno charakter postępowania, w toku którego następuje udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, o czym mowa była powyżej w aspekcie czynionych przez organ ustaleń, jak i zakres odszkodowania, o którym mowa w art. 126 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Zakres odszkodowania powinien więc uwzględniać wartość poniesionych szkód uwzględniających rzeczywiste zajęcie nieruchomości, tj. takie, które faktycznie miało miejsce w danym miejscu i czasie. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący de facto nie kwestionują informacji pochodzących od Spółki co do okresu i powierzchni zajęcia, stąd też i sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Natomiast, kwestionują samą zasadę ustalenia odszkodowania za szkodę rzeczywiście poniesioną, odnosząc ją do zakreślonych ogólnie w decyzji, wydanej na mocy art. 126 ust. 1 u.g.n., ram czasowych i przestrzennych, w jakich zajęcie nieruchomości może nastąpić. Jak wskazano powyżej, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach prawa oczekiwanie przyznania odszkodowania za "tolerowanie" możliwości udostępnienia nieruchomości, bowiem odszkodowanie odnosi się do poniesionych szkód, a więc rzeczywistych, a nie hipotetycznych.
Ze względu na powyższe sąd uznał, że ustalone w decyzji odszkodowanie, na podstawie prawidłowo dokonanej oceny operatu szacunkowego, czyni bezzasadnym zarzuty skargi naruszenia art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 126 ust. 1 u.g.n.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi, w związku z czym na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek skarżących, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.