II SA/GD 890/20

II SA/Gd 890/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1526/21 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. C. na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej decyzją z dnia 11 maja 1967 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G. przy ul. K., oznaczoną jako parcela nr [..] stanowiącą własność J. D., z przeznaczeniem pod budowę ulicy.
Wojewoda decyzją z dnia 23 kwietnia 1991 r. m.in. stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę Miasta własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [.] z obrębu G., k.m. [..], uregulowanej w księdze wieczystej nr [..]. Nieważność tego rozstrzygnięcia stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. Organ ten ustalił, że działka oznaczona numerem [..] w dniu komunalizacji stanowiła w części fragment ulicy K., będącej drogą wojewódzką, a w części fragment chodnika – drogi publicznej ul. M., będącej drogą krajową nr [..]. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarząd nad drogami wojewódzkimi i krajowymi w dniu 27 maja 1990 r. należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Mając zatem na uwadze fakt, że działka nr [..] w dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiła część ulicy zaliczanej do kategorii dróg wojewódzkich, a w części ulicy drogi krajowej nr [..], nie podlegała ona komunalizacji.
Kierownik Urzędu Rejonowego rozpoznając wniosek A.A.-Z.Z., spadkobierców J. D., decyzją z dnia 2 czerwca 1995 r. odmówił zwrotu nieruchomości, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Decyzja ta została przez Wojewodę utrzymana w mocy decyzją z dnia 21 listopada 1995 r.
G. C., J.C. i M.W. pismem z dnia 15 listopada 1999 r. ponownie wystąpili do Urzędu Miasta o zwrot działki nr [..], a Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej uznawszy, że sprawa ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 1995 r., decyzją z dnia 10 kwietnia 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości.
Decyzja ta została dnia 10 stycznia 2002 r. przez Wojewodę uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody nietrafne było założenie organu pierwszej instancji o tożsamości sprawy, ponieważ przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości uległy zasadniczej zmianie w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której zażądano zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie zawierała odpowiednika art. 137 ustawy o gospodarce gruntami, definiującego zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Postanowieniem z dnia 22 lipca 2004 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i wyznaczył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej do jej rozpatrzenia.
Wniosek o zwrotu działki nr [..] złożyli pismem z dnia 10 marca 2005 r. również W. Ł., K. Ł. i A. Ł.
Rozpoznając w kolejnych latach ww. wnioski Prezydent decyzjami z dnia 29 lipca 2009 r. i 20 kwietnia 2010 r. zatwierdzał podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..], orzekał o zwrocie działki nr [..] z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia i odmawiał zwrotu działki nr [..] leżącej w pasie drogowym.
Następnie, w związku ze śmiercią G.C. w dniu 1 września 2010 r., organ ustalił, że spadek po niej nabyli M. W., J. C. i B. C., który pismem z dnia 26 września 2013 r. wystąpił o zwrot działki nr [..].
Decyzją z dnia 18 maja 2015 r. Prezydent wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa ulicy K. na odcinku od ul. C. do ul. J. z budową ścieżki rowerowej oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej drogi m.in. na działce nr [..]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne dnia 7 lipca 2015 r.
Na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta
w 2015 r., działka nr [..] zmieniła numer na [..], obręb nr [..].
Prezydent Miasta pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. zawiadomił strony, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy i przekazał ją Prezydentowi Miasta jako organowi właściwemu.
Prezydent Miasta (dalej jako "Prezydent") decyzją z dnia 2 stycznia 2020 r. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..], w granicach obecnej działki nr [..] o pow. 203 m2 obręb [..]. Organ wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona pod drogę i cel ten został zrealizowany - na działce od wielu lat znajdują się elementy infrastruktury drogowej takie jak chodnik, słup trakcji trolejbusowej, sieci teletechniczne i energetyczne oraz pas zieleni, a po przebudowie ul. K. z 2015 r. pojawił się nowy element infrastruktury drogowej w postaci ścieżki rowerowej. Wszystkie wymienione elementy tworzą pojęcie "drogi". Także aktualny stan prawny i geodezyjny działki nr [..] pozwala stwierdzić, że nieruchomość spełnia funkcje drogowe. Nieruchomość, choć obecnie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1988 – 2003, pełniła funkcję ulicy głównej. Natomiast zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia 18 grudnia 2018 r., działka nr [..] posiada symbol "dr - droga".
Prezydent podkreślił, że choć realizacja celu wywłaszczenia powoduje wygaśnięcie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to i tak zagospodarowanie nieruchomości wywłaszczonej pod drogę i nadanie jej statusu drogi publicznej stanowiłoby samodzielną negatywną przesłankę jej zwrotu. Dla działki nr [..] (poprzednio [..]) procedura związana z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych rozpoczęła się pismem z dniem 19 marca 2015 r., a w decyzji z dnia 18 maja 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ wskazał m.in. działkę [..] jako niezbędną na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa ulicy K.na odcinku od ul. C. do ul. J. wraz z budową ścieżki rowerowej oraz budową i przebudową infrastruktury technicznej drogi. Ta okoliczność również stanowiłoby samodzielną negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości.
Podsumowując, Prezydent Miasta ocenił, że cel wywłaszczenia określony jako rozbudowa ulicy został zrealizowany w latach 1967 - 1973, a zatem przed wprowadzeniem do obrotu prawnego terminów z art. 137 u.g.n. Ponadto, nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem obrotu, zaś drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co dodatkowo wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób fizycznych.
Wojewoda rozpoznając odwołanie wniesione przez J. C. i M.W., decyzją z dnia 8 października 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2020 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Wojewoda zauważył najpierw, że o odmowie zwrotu działki nr [..] (obecnie nr [..]) orzeczono już w ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 21 listopada 1995 r. nr [..], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 2 czerwca 1995 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Rozstrzygnięcie to wprawdzie zostało następnie uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia 10 stycznia 2002 r., to organ odwoławczy rozpoznając sprawę aktualnie, z opinią stojącą u podstawy własnego rozstrzygnięcia z 10 stycznia 2002 r. się nie zgadza.
Zdaniem Wojewody w sprawie od początku zachodziła tożsamość, to znaczy dotyczy ona tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Inaczej, niż w decyzji z dnia z dnia 10 stycznia 2002 r. Wojewoda uznał, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako u.g.g. i w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tych roszczeń są bowiem identyczne, w szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna, a mianowicie zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie u.g.n. rozstrzygnięta już kwestia zwrotu przedmiotowej działki przekształca się w nową sprawę administracyjną umożliwiającą wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wydanie ponowne decyzji w sprawie zwrotu działki nr [..] (poprzednio nr [..]) oznaczałoby, że byłaby ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Reasumując Wojewoda uznał, że niniejsze postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21 listopada 1995 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 2 czerwca 1995 r. o odmowie zwrotu nieruchomości. W związku z tym postępowanie należało umorzyć.
W skardze J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i zarzucił organowi naruszenie art.7 i art. 77 k.p.a. przez brak zebrania całego materiału dowodowego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego. Zarzucono też naruszenie art.137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona i art. 69 ust.3 u.g.g. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie, że zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej i w konsekwencji błędnie zastosowano art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
Zdaniem skarżącego, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 2 czerwca 1995 roku wydana na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. jest dotknięta nieważnością, ponieważ została wydana przez niewłaściwy organ. Dopiero pod rządem nowych przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości Wojewoda postanowieniem z dnia 22 lipca 2004 roku wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości i wyznaczył Prezydenta Miasta. Ponadto organ prowadzący sprawę oparł się wyłącznie na wcześniej wydanej decyzji uznając przesłanki do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, zatem naruszył art. 105 ust. 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie zarzutów skargi oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 października 2020 r. z powodu skierowania jej do osoby zmarłej, B. C., zmarłego w dniu 1 października 2020 r. (informacja z Bazy Danych PESEL).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują bowiem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą skargą w tak zakreślonych granicach sąd uznał, że decyzja Wojewody nie zawiera zarzucanych jej uchybień.
Decyzja ta została wydana w toku procedury związanej ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n.
poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Przedmiotowe roszczenie zostało zgłoszone w roku 1999 przez spadkobierców byłej właścicielki działki nr [..] (obecnie nr [..]), przy czym – jak trafnie zauważył Wojewoda – w obrocie prawnym pozostaje wydana wcześniej decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 2 czerwca 1995 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Ta okoliczność oznacza, że aktualnie brak jest podstaw do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, albowiem kwestia ta została już rozstrzygnięta, a zatem wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie było bezprzedmiotowe. Zdaniem sądu stanowisko to jest prawidłowe.
Należy bowiem zauważyć, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 k.p.a.). Taką przesłanką może być istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją uprzednią. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej już tożsama sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Tożsamość taka zachodzi zaś, gdy w dwóch sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W rozważanym wypadku wątpliwości nie budzi tożsamość podmiotów występujących w sprawie zakończonej decyzją Kierownika z dnia 2 czerwca 1995 r. – spadkobiercy byłej właścicielki działki, jak również zachowana została tożsamość organu posiadającego kompetencję orzeczniczą w sprawie. Wprawdzie bowiem decyzja z dnia 2 czerwca 1995 r. została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego, jednakże aktualnie, na skutek reorganizacji organów administracji, kompetencje w zakresie orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości posiada m.in. Prezydent Miasta. Także przedmiot obu spraw jest tożsamy, albowiem dotyczą one żądania zwrotu wywłaszczonej działki nr [..] (aktualnie nr [..]).
Kwestią sporną jest natomiast tożsamość stanu prawnego stanowiącego podstawę zgłoszenia roszczenia zwrotowego. Mianowicie, uprzednie żądanie zostało zgłoszone na podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g., natomiast aktualnie rozpoznawany wniosek został oparty o art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem jednak sądu, trafnie wywiódł Wojewoda, że mimo oparcia porównywanych żądań na podstawie innych regulacji, zmiana ta nie wpływa na zmianę przedmiotu spraw i nie świadczy o braku ich tożsamości.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 u.g.g., nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak natomiast wskazano, w myśl zaś art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego wynika, że w obu wypadkach przesłanką zwrotu jest zbędność nieruchomości na cel, dla którego została wywłaszczona. Jedyną różnicą jest odwołanie się w art. 136 ust. 3 u.g.n. do art. 137 tej ustawy, jednakże zdaniem sądu, odmienność ta nie wpływa istotnie na tożsamość omawianych podstaw roszczenia odszkodowawczego. Przepis art. 137 u.g.n. wprowadza bowiem jedynie legalną definicję stanu zbędności nieruchomości, które to pojęcie dotychczas było nieostre i wywoływało szereg wątpliwości interpretacyjnych.
W związku z tym należy stwierdzić, że mimo wprowadzenia nowej podstawy prawnej żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, norma prawna wyprowadzana z art. 69 ust. 1 u.g.g. i z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest taka sama. Zwrócił zresztą na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (publ. OTK-A 2014/3/31). W orzeczeniu tym wskazano bowiem, że mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g. Trybunał zaakceptował stanowisko sądów administracyjnych, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wykładni art. 137 ust. 1 i u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.
Także w odniesieniu do ustalonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. terminu 10 lat Trybunał wskazał, że względem nieruchomości wywłaszczonej przed dniem 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot, jeżeli w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia. Dopiero więc gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki
z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności.
W niniejszej zaś sprawie, jak ustalił organ pierwszej instancji, a sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania tych ustaleń, cel wywłaszczenia został zrealizowany już w latach 1967-1973, zatem rozpoznając aktualnie wniosek o zwrot działki nr [..] (obecnie nr [..]), organy nie badały wskazanych w art. 137 u.g.n terminów. W konsekwencji, dla możliwości zwrotu przedmiotowej działki istotna jest wyłącznie przesłanka jej zbędności na cel wywłaszczenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tym zakresie art. 69 ust. 1 u.g.g. i art. 136 ust. 3 u.g.n. są tożsame, a więc również stan prawny kształtujący tożsamość sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia 2 czerwca 1995 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem o zwrot z dnia 15 listopada 1999 r. nie uległ zmianie. Res iudicata uprzednio wydanej decyzji zostałaby natomiast przełamana dopiero, gdyby zmiana stanu prawnego kształtowała odmiennie niż dotychczas uprawnienia i obowiązki, o których organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, zaś w rozważanym wypadku te prawa i obowiązki są ukształtowane tak samo, w niezmienionym stanie faktycznym.
W tej sytuacji, wobec zaistnienia wszystkich elementów świadczących o tożsamości spraw, należało uznać, że kwestia zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki działki nr [..] (obecnie nr [..]) została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia 2 czerwca 1995 r. i aktualnie brak jest podstaw do orzekania o takim zwrocie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Przysługujące uprawnionym podmiotom roszczenie zostało już bowiem skonsumowane. Trafnie zatem uznał Wojewoda, że postępowanie to, jako bezprzedmiotowe od samego początku, należało umorzyć.
Niezależnie od powyższego, zdaniem sądu, żądanie wnioskodawców nie mogło zostać rozpoznane pozytywnie, a to ze względu na okoliczności związane z charakterem przedmiotowej działki. Mianowicie, analiza akt sprawy potwierdza, że działka objęta wnioskiem oznaczona jest w ewidencji gruntów jako "dr – droga" i została ona objęta postanowieniami ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia 18 maja 2015 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (ust. 10). Takie zawiadomienie w niniejszej sprawie ukazała się w dniu 20 marca 2015 r. w lokalnej prasie, a także zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i na stronie internetowej Urzędu.
Zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust. 9 i 10 specustawy drogowej oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1888/14, dostępny w CBOSA). Przepisy te wyznaczają moment, z którym niemożliwy jest obrót, a zatem i zwrot nieruchomości, nie wskazując przy tym terminu końcowego. Należy zatem powyższą regulację interpretować w ten sposób, że zakaz ten obowiązuje od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do chwili wzruszenia (usunięcia z obrotu) ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Ponadto, należy zauważyć, że z informacji zawartych w księdze wieczystej nr [..] wynika, iż przedmiotowa działka nr [..], stanowiąca użytek drogowy, jest własnością Województwa. Także w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 kwietnia 2018 r. wskazano, że działka ta stanowiła w części fragment ulicy zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej,
a w części do drogi krajowej nr [..] ujętej w uchwale nr [...] Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych.
Zgodnie natomiast z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do ustaw, o których mowa, zaliczyć należy m.in. ustawę o drogach publicznych. Jej art. 2a stanowi zaś, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa więc strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. W konsekwencji, z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych, co musi być wyłączone, jeśli jedną ze stron jest podmiot nieznajdujący się w katalogu podmiotów, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt
I OSK 1438/09, dostępny w CBOSA).
Dlatego też nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogę osoba prywatna, a zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do powstania skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu części drogi przez osobę fizyczną. Okoliczność, że przedmiotowa działka stanowi drogę i pozostaje własnością Województwa niewątpliwie więc mogła stanowić samodzielną przesłankę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Reasumując, należy stwierdzić, że złożony przez spadkobierców byłej właścicielki działki nr [..] (aktualnie nr [..]) wniosek o jej zwrot nie mógł być załatwiony pozytywnie, gdyż kwestia ta została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Kierownika z dnia 2 czerwca 1995 r., wobec czego prowadzone obecnie postępowanie było bezprzedmiotowe, a nadto istnieją obiektywne przeszkody do zwrotu tej nieruchomość wynikające z przepisów odrębnych.
Niezasadne okazały się więc zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 69 ust. 1 u.g.g. i art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie tożsamości opartych na podstawie tych przepisów spraw administracyjnych i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Przeprowadzona przez sąd kontrola wykazała bowiem, że w ujawnionych okolicznościach fatycznych i prawnych zachodzi tożsamość spraw związanych z żądaniem zwrotu działki nr [..], zgłoszonym przez uprawnionych spadkobierców byłej właścicielki raz w oparciu o regulacje u.g.g., a raz na podstawie u.g.n. Mimo wprowadzenia nowej ustawy, wynikająca ze wskazanych przepisów norma prawna w zakresie przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości nie uległa w rzeczywistości zmianie. Okoliczności te prawidłowo uwzględnił organ odwoławczy, działając zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Odnosząc się na koniec do wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej – B. C., zmarłego w dniu 1 października 2020 r. sąd uznał, iż nie jest zasadne uwzględnienie tego wniosku, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że spadkobiercy tej strony (m.in. syn J. C.) mogli brać udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody, wiedzieli o tej decyzji, jak również skorzystali z prawa sądowej kontroli rozstrzygnięcia, która nie wykazała jego wad. W tej sytuacji, z uwagi na to, że orzeczenie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nadal skierowane jest do podmiotu uprawnionego, tj. pozostałych spadkobierców byłej właścicielki, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie
z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż taki wniosek złożył organ, a żadna z pozostałych stron w wyznaczonym terminie temu się nie sprzeciwiła.