II SA/GD 888/22

II SA/Gd 888/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 26 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr SKO Gd/2567/17 w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 sierpnia 2022 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy K. z 3 grudnia 2012 r. oraz nakazującą E. O. - właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb R., gm. K. usunięcie w terminie do 31.12.2022 r. odpadów o kodach:
17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów do wysokości 1,7 m na terenie działki o pow. 0,8 ha, poprzez:
a. usunięcie odpadów nawiezionych na przedmiotową nieruchomość,
b. przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy Kosakowo na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy K., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wójta Gminy K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 18 czerwca 2014 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i nakazało E. W. O., zastępowanej przez przedstawicieli ustawowych B. i J. O., będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb R., gm. K. usunięcie w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, odpadów o kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów do wysokości 1,8 m na terenie działki o pow. 0,8 ha, poprzez:
a) usunięcie odpadów nawiezionych na przedmiotową nieruchomość,
b) przekazanie ich podmiotowi posiadającemu zezwolenie Wójta Gminy K. na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, prowadzonego przez Wójta Gminy K.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że działka nr [...] stanowi grunt rolny, na którym zgodnie z obowiązującym planem miejscowym nie jest dopuszczalne magazynowanie i składowanie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wbrew zarzutom odwołania, ustalony został zarówno rodzaj, jak i ilość odpadów, co potwierdził J. O. podpisując protokół oględzin. Punktem odniesienia przy określaniu wielkości naniesionych odpadów był poziom działki sąsiedniej, gdzie zachowana została dotychczasowa roślinność. J. O. zgłosił do protokołu, że działkę nr [...] wykorzystuje rolniczo, stosuje zabiegi agrotechniczne polegające na przywiezieniu niewielkiej ilości ziemi czarnej, nawożeniu obornikiem, nawozami mineralnymi. Nadto wskazał on, że na działce zostały odtworzone wszystkie rowy melioracyjne w celu poprawienia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że samowolne nawiezienie odpadów, podwyższenie gruntu i tym samym jego osuszenie nie może być uznane za zabiegi agrotechniczne, tym bardziej, że wśród odpadów znajdują się odpady betonu i gruz betonowy z rozbiórek. Nie zmienia tej oceny również fakt, iż pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. J. O. oświadczył, iż nie zgadza się z treścią protokołu, a informacje podane do protokołu są nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistością. Samowolne nawiezienie odpadów, podwyższanie gruntu i tym samym osuszanie gruntu nie może być uznane za uprawnione "zabiegi agrotechniczne" stosowane przez właściciela gruntu. Stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego praw, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skoro zatem przepisy ustawy zabraniają składowania, czy magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym , to właściciel gruntu nie jest uprawniony do składowania odpadów na przedmiotowej działce, choćby w jego mniemaniu nawieziony materiał nie stanowił odpadów, a podjęte czynności stanowiły zabiegi agrotechniczne.
Kolegium uznało nadto za nieuzasadnione zarzuty odwołania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Wójta. W świetle art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach właściwy organ w przypadku stwierdzenia, iż stan faktyczny sprawy stanowi konkretyzację hipotezy normy prawnej (nieusunięcie odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy), zobowiązany był nałożyć na posiadacza odpadów obowiązek ich usunięcia.
Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek usunięcia odpadów nakłada się na władającego powierzchnią ziemi, którym w dacie orzekania w I instancji byli skarżący i ustalił, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a w toku postępowania odwoławczego, B. i J. O. dokonali darowizny przedmiotowej nieruchomości na rzecz córki E. W. O. - (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 19.06.2013 roku). Tym samym obecnym właścicielem działki nr [...] jest małoletnia E. W. O., która weszła w prawa i obowiązki dotychczasowych właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy zawiadomił małoletnią E.W. O. o toczącym się postępowaniu umożliwiając jej realizację przysługujących uprawnień procesowych, a następnie orzekł merytorycznie o obowiązku usunięcia przez nią odpadów.
Wobec wniesienia skargi przez właścicielkę nieruchomości zobowiązaną do usunięcia odpadów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Gd 77/15 uchylił zaskarżoną decyzję.
Po przedstawieniu stanu sprawy i podniesionych w skardze zarzutów Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. z dniem jej wejścia w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach przestała obowiązywać. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 22 lutego 2012 roku, a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 roku. Organ I instancji procedował i wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisów ustawy o odpadach z 2001 roku. W dniu rozstrzygania przez organ II instancji obowiązywała już ustawa nowa. Ustawodawca nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 roku. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 roku stosuje się przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku. Z uwagi zatem na przedstawiony stan prawny obowiązujący w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozpoznało sprawę niezgodnego z prawem składowania na nieruchomości odpadów według przepisów ustawy o odpadach z 2012 roku.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił art. 26 ustawy o odpadach, który w ust. 1 stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:
1) termin usunięcia odpadów;
2) rodzaj odpadów;
3) sposób usunięcia odpadów.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na postępowanie prowadzone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2013 roku, poz. 627 – dalej jako ustawa o ochronie przyrody) wynika bowiem kompetencja regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektora właściwego urzędu morskiego, do nakazania natychmiastowego wstrzymania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, lub podjęcia niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych.
Z porównania regulacji art. 26 ustawy o odpadach oraz art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że inne są przesłanki ich zastosowania, cel oraz zakres nakładanych obowiązków. Prowadzenie postępowania w trybie art. 37 ustawy o ochronie przyrody przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie przesądza zatem o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Przeciwnie, regulacja art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj.: Dz.U. z 2014 roku, poz. 1789), do którego odwołuje się unormowanie art. 37 ustawy o ochronie przyrody, stanowi odnośnie postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 ust. 5 tej ustawy, dotyczącego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w razie wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, że organ ochrony środowiska zawiesza to postępowanie do czasu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Dopiero bowiem wówczas powstają realne możliwości przedsięwzięcia skutecznych działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu przywrócenie środowiska naturalnego do właściwego stanu. Podobnie zatem ocenić należy stosunek unormowania art. 26 ustawy o odpadach do art. 37 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Następnie Sąd I instancji podniósł, że istotą sporu pomiędzy skarżącą a organem jest ocena, czy doszło do nawiezienia na działkę nr [...] odpadów podlegających usunięciu w trybie art. 26 ustawy o odpadach.
Sąd uznał, że z materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych na wskazanej działce w dniu 6 kwietnia 2012 roku, w obecności jej poprzedniego właściciela J. O. wynika, że w dacie oględzin cała powierzchnia działki pokryta była nawiezionymi masami ziemnymi w postaci piasku gliniastego z elementami gruzu do wysokości drogi – ulicy M. w R., czyli do 1,8 m.
Masy ziemne organ ocenił jako glebę i ziemię z kamieniami i zakwalifikował jako odpady o kodzie 17 05 04 oraz jako beton i gruz z rozbiórek lub remontów i zakwalifikował jako odpady o kodzie 17 01 01. Z protokołu oględzin wynika, że na całej powierzchni działki posiano trawę i posadzono drzewka. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 6 listopada 2012 roku ujawniły, że na całej działce posiano zboże. Stwierdzono powtórnie, że teren działki jest podwyższony, co potwierdziła zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Z ujawnionego stanu faktycznego wynika, że dokonano nawiezienia na przedmiotową działkę mas ziemnych. Skarżąca twierdziła, że nawiezienie ziemi służyło poprawie jej przydatności do produkcji rolniczej i w gruncie rzeczy stanowiło element całokształtu zabiegów agrotechnicznych.
Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że poprzedni właściciel działki J. O. przeprowadził działania zmierzające do poprawy rolniczej przydatności swojej działki, co potwierdza przedłożona przez niego opinia i faktury zakupu nawozów itp. W ten sposób sformułowana przez J. O. i podtrzymywana przez skarżącą argumentacja nie podważa ustaleń faktycznych organów, które ujawniły, że na teren działki nawieziono masy ziemne kwalifikowane jako odpady, albowiem znajdowały się w nich elementy takie jak kamienie, gruz i beton z rozbiórek bądź remontów. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 roku przedstawiciel skarżącej J. O. wskazał, że ziemia nawieziona na teren działki pochodziła z wykopu na działce sąsiedniej. Nawiezienie takich mas ziemnych nie stanowiło dokonania zabiegu agrarnego, a twierdzenia J. O. zawarte w protokole oględzin, iż na teren nieruchomości nawiózł on niewielką ilość czarnoziemu nie są wiarygodne. Poczynienie zabiegów agrotechnicznych na uprzednio nawiezionych masach ziemnych nie wyłącza faktu nawiezienia odpadu w postaci mas ziemnych. Zabiegi agrotechniczne są działaniami niezależnymi od nawiezienia odpadów na działkę i nie mającymi wpływu na ocenę dokonaną przez organ w świetle dyspozycji art. 26 ustawy o odpadach.
Nawieziona na nieruchomość ziemia z kamieniami oraz beton i gruz zdaniem Sądu I instancji są odpadami. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów w dacie rozpoznawania sprawy regulowało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 roku o odpadach, którego moc została zachowana do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 roku (art. 4 ust. 3), nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 23 stycznia 2015 roku, co wynika z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach. O tym, co jest odpadem, w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie przesądzała ustawa i powołane wyżej rozporządzenie. Rozporządzenie to kwalifikowało zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04, a beton i gruz betonowy z rozbiórek lub remontów oznaczone zostały kodem 17 01 01, tak jak przyjęto w rozpatrywanym przypadku.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 2 pkt 2, 3 i 11 ustawy o odpadach z 2012 roku, które mogłyby stanowić podstawę odmowy stosowania tej ustawy.
Z uwagi na zmianę stanu prawnego w okresie między datą dokonania nawiezienia odpadu oraz datą orzekania przez organ II instancji, niezbędne było zdaniem Sądu przeanalizowanie, czy nawieziony na działkę materiał stanowił odpad w momencie dokonania tej czynności. Art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a i 2 ustawy z 2001 roku o odpadach stanowił, że:
1. Przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin.
2. Przepisów ustawy nie stosuje się do:
1) mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska;
1a) mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania;
2) mas ziemnych pochodzących z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek
Z przepisów tych wynika zdaniem Sądu I instancji, że zarówno w dacie nawiezienia, jak i w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji masy ziemne z kamieniami, beton i gruz betonowy znajdujące się na działce nr [...] stanowiły odpady.
Brak było także podstaw do uznania, że przyjęcie odpadu w niniejszej sprawie mogło nastąpić w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 roku stanowiącego, że posiadacz odpadów może przekazać określone rodzaje odpadów w celu ich wykorzystania osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej, niebędącym przedsiębiorcami, na ich własne potrzeby. Wydane na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) stanowi, że dopuszczalną metodą odzysku, innymi słowy zagospodarowania, odpadów w postaci gleby i ziemi, w tym kamieni, jest ich użycie do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (załącznik poz. nr 52). Podobna regulacja odnosi się do odpadów betonu i gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (załącznik poz. nr 42), która wskazuje na możliwość przekazania odpadu do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych.
Wszelkie inne niż wskazane w rozporządzeniu wykorzystanie odpadów jest sprzeczne z prawem i prowadzi do sytuacji, w której ich umieszczenie na działce wypełnia hipotezę przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.
W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, iż niniejszej sprawie masy ziemi z gliną, kamieniami i gruzem użyto do wykonania podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonane roboty naruszają także przepisy odrębne - ustawę z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 roku poz. 145 ze zm.). W ich wyniku doszło również do zniszczenia urządzeń wodnych – rowów melioracyjnych, a następnie wykonania urządzeń wodnych, co narusza normy art. 64 ust. 1 pkt 1 i art. 122 ust. 1 pkt 3 tego prawa. Sąd I instancji podniósł, że naruszeniu uległa także norma § 3 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 roku w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), zgodnie z którym na terenie Nadmorskiego Parku krajobrazowego m.in. zabrania się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; likwidowania, zasypywania lub przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnobłotnych.
Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przepisów postępowania w postaci braku wyjaśnienia kwestii ilości nawiezionych odpadów i braku weryfikacji wysokości dokonanego nawiezienia. Z protokołu oględzin i z decyzji wynika, że organy przyjęły, że dokonane nawiezienie odpadów spowodowało podniesienie poziomu gruntu do wysokości ulicy M. w R., tj. do 1,8 m, a cała działka została znacznie podwyższona nawiezionym materiałem ziemnym w stosunku do działki sąsiedniej. Sąd dostrzegł, że po pierwsze, treść tego protokołu nie umożliwiała dokonania ustalenia odnośnie wysokości nawiezionego odpadu na terenie całej działki, bowiem ustalona wysokość 1,8 m dotyczy jedynie strony od ulicy M., po drugie twierdzenia J. O. zawarte w protokole oględzin pozostają w sprzeczności z tym ustaleniem, wskazywał on bowiem na fakt, iż na nieruchomość została nawieziona niewielka ilość ziemi, a w złożonym w toku postępowania piśmie kwestionował on prawidłowość ustaleń zawartych w protokole. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna nie umożliwiła dokonania oceny w tym zakresie. Z informacji zawartych w odwołaniu wynikało, że w decyzji organu środowiskowego ustalono, że nawiezienie materiału ziemnego nastąpiło na części nieruchomości do warstwy gleby i rzędnych terenu nie większych niż 0,5-0,6 m nad poziomem morza. Organ odwoławczy dokonując ustaleń w tym zakresie naruszył przepisy prawa procesowego - art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a .Organ winien zatem przeanalizować tę kwestię, która ma istotny wpływ na zakres nałożonego obowiązku.
Sąd dodał, iż faktycznie w skardze wskazywano na usunięcie kamieni i gruzu i złożono dokumenty na potwierdzenie tej okoliczności. Okoliczność ta została podniesiona po raz pierwszy w treści skargi, organowi nie można zatem czynić zarzutu, że nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić posiadane przez skarżąca dowody i po ich ocenie, poczynić ewentualne ustalenia na ich podstawie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 77/15 E. W. O. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1811/15 ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że podstawą prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm. dalej ustawa o odpadach z 2012 r.), która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. Z dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r. przestała obowiązywać ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, z późn. zm.). Powyższe wynika z art. 252 ustawy o odpadach z 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o tym co było odpadem w dacie orzekania przez SKO przesądzała ustawa o odpadach z 2012 r. i wyżej wskazane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. Zasadnie zatem WSA przyjął, iż zarówno w dacie nawiezienia, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji materiał nawieziony na działkę strony stanowił odpady zakwalifikowane zgodnie z obowiązującym katalogiem odpadów: gleba, ziemia z kamieniami kod (...) oraz beton i gruz betonowy z rozbiórek lub remontów kod (...). Powyższy materiał jak wynika ze zgromadzonego materiału został przywieziony na działkę strony, a tym samym nie zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie ustawy o odpadach z 2012 r. wymienione w art. 2 pkt 2, 3 i 11. W chwili nawiezienia odpadów nie zachodziły również okoliczności wskazane w art. 2 ust. 1, la, 2 ustawy o odpadach z 2001 r. wyłączające stosowanie tej ustawy. Nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r. Przepis ten zawiera legalną definicję pojęcia "odpady". Pojęcie to ustawodawca zdefiniował jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Definicja ta jest praktycznie taka sama jak pod rządami ustawy o odpadach z 2011 r. Z definicji tej wynika, że odpadem są nie tylko substancje lub przedmioty, których posiadacz pozbywa się lub zamierza pozbyć się, ale także których pozbycia się jest obowiązany. Jak wskazał NSA, pod tym pojęciem mieszczą się m.in. sytuacje, gdy posiadacz mi.in. sprowadza na swój grunt substancje lub przedmioty zaliczone do określonej kategorii odpadów, które składuje lub wykorzystuje do określonego celu. Ustawa o odpadach z 2012 r. określa, gdzie mogą być składowane odpady oraz podmioty, które zajmują się gospodarką odpadami. NSA stwierdził, iż: "Nie budzi wątpliwości, że działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani też magazynowania odpadów. Tym samym strona skarżąca jest obowiązana niezwłocznie usunąć sprowadzone odpady. Ten obowiązek został nałożony na każdego posiadacza odpadów i jest niezależny od jego woli. Wskazać również należy, że strona wykorzystała sprowadzone odpady w sposób sprzeczny z prawem." Nie uznał NSA słuszności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, poprzez niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie tego przepisu do gleby i ziemi znajdującej się na działce skarżącej. W rozporządzeniu tym, którego przepisy jak wyżej wskazano mają zastosowanie w niniejszej sprawie określono poszczególne kategorie odpadów. Do odpadów zaliczono między innymi glebę, ziemię w tym z kamieniami kod (...) oraz odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów kod (...). "Takie odpady stwierdzono na działce strony skarżącej, które zostały wykorzystane do podniesienia poziomu działki. Wynika to z oględzin przeprowadzonych dwukrotnie oraz dokumentacji fotograficznej."
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podkreśliło, że na mocy art. 153 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 77/15 oraz, że przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie nie uległy zmianie.
Z akt sprawy wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z 9 marca 2012 r. poinformował Wójta Gminy K. o uzyskanej od mieszkańca R. informacji o dewastacji środowiska naturalnego i zasypywaniu podmokłych terenów w granicach obszaru Natura 2000 PLH 220023 "Zatoka Pucka i Półwysep Helski" oraz Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Pracownicy Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska stwierdzili zasypywanie materiałem ziemnym lub ziemia zmieszaną z odpadami budowlanymi szeregu działek, w tym działki nr [...] obr. R. w gm. K. Z pisma wynika, iż miąższość nasypanego materiału wynosi od 0,5 do 1,5 m, zaś prace (zasypywanie) trwały od listopada 2011 r. do lutego 2012 r. RDOŚ wskazał, iż zasypane działki to użytki rolne - łąki, nieużytki, rola i pastwisko. Na zasypanych terenach występował szuwar z udziałem trzciny, situ i turzyc. Ww. pismem RDOŚ wystąpił do Wójta Gminy K. o podjęcie odpowiednich działań w trybie art. 34 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Wójt Gminy K. w dniu 22 kwietnia 2012r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie magazynowania lub składowania odpadów na działce [...] w R. - w miejscu na ten cel nie przeznaczonym.
Z materiału zgromadzonego w sprawie w toku postępowania przed organem I instancji, w szczególności oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 6 kwietnia 2012 r. w obecności J. O. -poprzedniego właściciela nieruchomości, a udokumentowanych protokołem oględzin ww. działki wynika, iż: "Całą powierzchnię działki nr [..] (ok. 0,8 ha) zajmują nawiezione masy ziemne (piasek gliniasty z elementami gruzu) do wysokości drogi - (ul. M. w R.) - 1,8 m masy ziemne (gleba i ziemia), w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 - kod odpadu 17 05 04 oraz beton oraz gruz (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek lub remontów kod odpadu 17 01 01. Na całej pow. działki posiano trawę i zasadzono drzewka."
W protokole podano też, że teren sąsiedniej działki pozostaje w niezmienionym stanie - porośnięty szuwarem. Działka nr [...] jest znacznie podwyższona nawiezionym materiałem w stosunku do działki sąsiedniej. Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu 6 listopada 2012 r., podczas których stwierdzono, iż na powierzchni całej działki posiano zboże. Stwierdzono również (powtórnie), że teren działki jest podwyższony, co potwierdziła dokumentacja fotograficzna. Zgromadzony w sprawie - już na etapie postępowania przed organem i instancji - materiał dowodowy potwierdził w ocenie sądów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie, iż dokonano nawiezienia na przedmiotową działkę mas ziemnych, prawidłowo zakwalifikowanych jako odpad, choć działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani też magazynowania odpadów. Tym samym strona skarżąca jest obowiązana niezwłocznie usunąć sprowadzone odpady. Ten obowiązek został nałożony na każdego posiadacza odpadów i jest niezależny od jego woli. Wskazać również należy, że strona wykorzystała sprowadzone odpady w sposób sprzeczny z prawem. " (tak NSA w ww. wyroku).
Zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu, Kolegium podjęło czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia ilości odpadów zgromadzonych na działce nr [...], której właścicielem jest skarżąca. W trybie art. 136 Kpa Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy K. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia ilości odpadów oraz na jakiej głębokości na działce nr [...], obręb R., gm. K. zalegają odpady o kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów. "Opinia geologiczna dotyczącą określenia miąższości i rozmieszczenia odpadów na działce nr [...] w R., gmina K., powiat pucki" sporządzona została w czerwcu 2021 r. przez mgr A. N. - nr upr. geolog. [...]. Przedmiotem opinii geologicznej było określenie ilości, głębokości zalegania i rozmieszczenia odpadów złożonych na działce nr [...] w R., gmina K. Z opinii geologicznej wynika, iż powierzchnia działki jest generalnie płaska z niewielkimi nierównościami powierzchni. Najniżej położona jest północno-zachodnia część działki, gdzie rzędna terenu nieco przekracza 1,7m, najwyżej położona jest centralna jej część, gdzie rzędna terenu przekracza 2,1m. Różnica pomiędzy skrajnymi punktami wynosi 0,4m. Powierzchnia działki wyraźnie jest wyniesiona nad poziom działek sąsiednich, gdzie rzędne terenu wahają się najczęściej od 0,5m do ok. 0,8m n.p.m. Biegły w dniu 14 maja 2021 r. przeprowadził 18 sondowań wiertnicą mechaniczną oraz zestawem sond ręcznych. Punkty sondowań wytyczono określając współrzędne w państwowym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych PL-2000/6 odbiornikiem GPS. W trakcie prowadzenia sondowań w szeregu przypadków konieczna była korekta ich lokalizacji, co było związane m.in. z występowaniem przy powierzchni przeszkód uniemożliwiających głębienie sondowania. Mapa z naniesionymi punktami sondowań stanowiła podstawę do dalszych analiz -przekrojów przez działkę nr [...], konstrukcji mapy miąższości odpadów oraz przeprowadzenia obliczeń ilości złożonych odpadów. - (opinia geologiczna - s. 5) W podsumowaniu i wnioskach opinii geologicznej wskazano:
1. Z analizy makroskopowej próbek pobranych z górnej części profilu sondowań wynika, że poniżej powierzchni terenu występują grunty antropogeniczne, głównie piaski z domieszką okruchów żwiru, fragmentów cegieł i odłamkami betonu (zał. 7, fot. 3 i 4 ) W szeregu przypadkach nagromadzenie odłamków cegieł lub betonu uniemożliwiało głębienie sondowania.
2. Nasyp tworzy mieszanina odpadów o kodach: 15 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórki i remontów. Określenie miejsc, w których dany odpad przeważa nie jest obecnie możliwe.
3. Odpady na działce są rozmieszczone stosunkowo równomiernie i tworzą wyrównaną bryłę o miąższości od 1 do 1,7 m (średnio ok. 1,4m).
4. Obliczenia ilości zdeponowanych odpadów przeprowadzono dwiema metodami. Wyniki są zbieżne -różnica pomiędzy wynikami nie przekracza 4%. Przeprowadzone obliczenia wskazują, że na działce złożono 10,17 do 10,54 tys. m3 odpadów (a więc średnio ok. 10,3 tys. m3 odpadów).
5. Brak jest informacji o ciężarze właściwym zdeponowanych odpadów. Przy założeniu, że ciężar właściwy 1m3 odpadu wynosi ok. 2,0 t/m3, to łączna masa odpadów zdeponowanych na działce przekracza 20 000 ton.
W ocenie Kolegium dowód z opinii biegłego jest rzetelny, wiarygodny i kompletny, zawiera wiadomości specjalne, przedstawia przebieg prac oraz przyjęte metody pomiarów, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu.
W związku z uzupełnieniem materiału dowodowego Kolegium zawiadomiło stronę – E. W. O. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia. Poinformowano również stronę, iż materiał dowodowy został uzupełniony o wyżej opisaną opinię geologiczną. W związku z powyższym zawiadomieniem E. O. pismem z 7 sierpnia 2021 r. wniosła o "sporządzenie i doręczenie kompletu akt administracyjnych sprawy" oraz przedłużenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się w sprawie. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. odmówiło stronie sporządzenia kserokopii kompletu akt sprawy i wydania nieuwierzytelnionych odpisów akt sprawy. E. O. wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku o sporządzenie i doręczenie kompletu akt administracyjnych sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z 2 listopada 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Kolegium z dnia 25 sierpnia 2021 r.. Od tego postanowienia E. O. wniosła skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 700/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2021 r.. Zgodnie z zaleceniem WSA w Gdańsku, Kolegium wezwało E. O. do sprecyzowania wniosku z 7 sierpnia 2021 r. o sporządzenie i doręczenie kompletu akt administracyjnych sprawy. W dniu 17 maja 2022 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony precyzujące wniosek. W związku z powyższym Kolegium przesłało przy piśmie z 24 maja 2022 r. stronie kopie nieuwierzytelnione akt sprawy tj. I – kopie akt organu I instancji, II - kopie akt SKO do sprawy SKO Gd/2567/17 oraz III - kopie Opinii geologicznej).
Pismem z 1 czerwca 2022 r. E. O. wniosła o przedłużenie terminu na wypowiedzenie się w sprawie o miesiąc, licząc od otrzymania przez stronę kopii akt sprawy.
W dniu 24 czerwca 2022 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony, zawierające wypowiedzenie się E. O. w sprawie wraz z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego mgr ochrony środowiska M. P. wraz z - "Opinią dotyczącą działki nr [...] zlokalizowanej w R., gmina K., powiat pucki".
W piśmie z dnia 21 czerwca 2022 r. E. O. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżąca wskazała, że nie nawiozła ziemi, kamieni, ani gruzu na działkę nr [...] w R. Ponadto, ze złożonej do akt opinii z dnia 17 stycznia 2022 r. w sprawie stanu działki nr [...] w R., sporządzonej przez dr inż. I.S.-R. (biegłą w zakresie ochrony środowiska, gleboznawstwa i rolnictwa) oraz mgr inż. J. R. (biegłego w zakresie ochrony przyrody i dendrologii) wynika, że:
- masy ziemi użyte na działce nr [...] w R. nie były odpadem,
- zabiegi wykonane na działce poprawiły właściwości wykorzystania nieruchomości i podniosły klasę jej użyteczności;
- w masie gruntu na działce zapoczątkowały się procesy glebotwórcze i ustabilizowały się warunki wodno-powietrzne;
- nakaz usunięcia mas ziemnych tworzących ekosystem dla wielu gatunków roślin i zwierząt będzie działaniem na szkodę środowiska.
Z kolei z treści "Opinii dotyczącej działki nr [...] zlokalizowanej w R., gmina K., powiat pucki" sporządzonej przez mgr ochrony środowiska M. P. wynika, iż :
- w odkrywkach wykonanych na działce nr [...] w R. nie stwierdzono występowania odpadów,
- w glebie wytworzyła się warstwa próchnicza,
- obecnie darń charakteryzuje się właściwym zwarciem,
- na terenie działki stwierdzono żerowanie gatunków ptaków i płazów podlegających ścisłej ochronie gatunkowej (kwiczoł, sikora bogatka, żuraw zwyczajny) oraz obecność ropuchy szarej objętej częściową ochroną gatunkową,
- podniesienie rzędnej było korzystne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych przed stopniową degradacją, wytworzona równowaga między fazą ciekłą a gazową w glebie tworzy bardzo dobre warunki dla roślin,
- właściwe prowadzona uprawa łąki doprowadziła do wytworzenia zwartej roślinności darniowej będącej siedliskiem dla przedstawicieli fauny oraz ochronę gruntu przed erozją,
- na nieruchomości mają siedliska i/lub żerowiska gatunki podlegające ochronie, co wyklucza usunięcie powierzchniowej warstwy gruntu.
Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie postępowania w sprawie oraz przedłożonych przez stronę dowodów mających potwierdzać, iż na działce nr [...] w R. "nie stwierdzono występowania odpadów", stwierdził organ odwoławczy, że są one nieuzasadnione.
Podkreśliło Kolegium, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., w niniejszej sprawie jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 77/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt: IIOSK 1811/15. W ocenie obu sądów orzekających w niniejszej sprawie, bezsporna jest okoliczność, iż dokonano nawiezienia na przedmiotową działkę mas ziemnych, prawidłowo zakwalifikowanych jako odpad o kodach (..), choć działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani tez magazynowania odpadów. Nawiezienia odpadów dokonał J. O. - poprzedni właściciel nieruchomości, ojciec skarżącej. W konsekwencji jak wskazał NSA, cyt.: "Tym samym strona skarżąca jest obowiązana niezwłocznie usunąć sprowadzone odpady. Ten obowiązek został nałożony na każdego posiadacza odpadów i jest niezależny od jego woli. Wskazać również należy, że strona wykorzystała sprowadzone odpady w sposób sprzeczny z prawem. " (tak NSA w ww. wyroku). Jak z powyższego wynika, przedmiotem postępowania Kolegium w niniejszej sprawie na jej obecnym etapie było ustalenie ilości nawiezionych odpadów, do których usunięcia strona skarżąca jest zobowiązana, a nie kwestia, czy doszło do nawiezienia odpadów. Przeprowadzony dowód z opinii biegłego - Opinia geologiczna, potwierdza jednoznacznie, iż na przedmiotowej działce znajdują się odpady kodach: 15 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 17 01 01 - odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórki i remontów. Głównym celem Opinii geologicznej, zgodnie z zaleceniami Sądu, było określenie ilości odpadów, do których usunięcia strona jest zobowiązana. Opinia geologiczna stanowi w ocenie Kolegium rzetelny, wiarygodny i kompletny dowód w sprawie, przedstawia szczegółowo przebieg prac oraz przyjęte metody pomiarów, co pozwala na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu. Przedłożone przez skarżącą opinie, z których wynika, jakoby nawiezione masy ziemi nie stanowiły odpadu są sprzeczne z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ocenionym już przez Sądy, która to ocena jest w sprawie wiążąca. Nawiezienie na nieruchomość odpadów potwierdziła także, w sposób nie budzący wątpliwości ww. opinia geologiczna.
Przedłożone przez stronę, wykonane na jej zlecenie opinie stanowią jedynie "dokumenty prywatne". Dowód z opinii mgr ochrony środowiska M. P. nie jest wiarygodny, skoro autor nie zamieszczając żadnych szczegółowych danych co do sposobu badania, przyjętych metod oceny ilości i rodzaju odpadów stwierdza jedynie, iż "po wykonaniu pięciu odkrywek do głębokości 140/160 cm nie stwierdził jakichkolwiek odpadów". A w następnym zdaniu stwierdza, że "lokalnie można było zaobserwować niewielkie fragmenty gruzu ceramicznego i betonowego, ale tylko do głębokości nie więcej niż 60/70 cm." Twierdzenia te są wzajemnie sprzeczne, bowiem albo autor opinii nie stwierdził żadnych odpadów nawet do głębokości 160/170 cm, albo stwierdził ich występowanie. Dalej z opinii wynika, iż na działce "stwierdzono żerowanie ptaków i płazów gatunków podlegających prawnej ochronie". Ochrona polega więc w tym przypadku na zakazie umyślnego zabijania, chwytania, okaleczania, płoszenia itd. (art. 52 ustawy o ochronie przyrody). Zatem przy zachowaniu należytej staranności możliwe jest wykonanie nałożonego obowiązku bez szkody dla chronionych gatunków. Temu celowi służy też ustalony przez Kolegium długi okres na wykonanie nałożonego obowiązku. Podkreślono, że strona jest następcą prawnym J. O., który dokonał nawiezienia odpadów na nieruchomość niezgodnie z przepisami prawa (ustawy o odpadach), naruszając także szereg innych przepisów prawa (np. ustawy Prawo wodne) oraz uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 77/15. Przedmiotowy wyrok WSA zapadł już w odniesieniu do E. O. Zatem strona najpierw jako małoletnia, reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych (rodziców), a następnie jako pełnoletnia, wiedziała o toczącym się postępowaniu i jego możliwych skutkach. Nawiezienie odpadów na nieruchomość stanowiło także istotne naruszenie przepisów ochrony przyrody, wprowadzonych uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Usunięcie odpadów pozwoli (z czasem) na przywrócenie poprzedniego stanu przyrodniczego działki ni [...] w R., który działaniami poprzednika prawnego skarżącej został zniszczony.
We wniesionej skardze zarzuciła skarżąca naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające braku dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wszechstronnej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w aktach (w tym braku oceny dowodu z opinii dr. inż. I. S.-R. i mgr. inż. J. R.), braku ustalenia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych,
2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 699) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Kolegium, że ziemia nawieziona na działkę nr [...] w R. jest odpadem,
3. art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 699) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także art. 26 ust. 3c wymienionej ustawy przez niezastosowanie, polegające na zastosowaniu przez Kolegium prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz na wadliwym przyjęciu, że na działkę nr [...] w R. nawieziono odpady i ich ilości oraz że możliwe jest ich usunięcie bez szkody dla środowiska, chronionych gatunków.
W uzasadnieniu skargi kwestionując brak uznania za wiarygodne przedłożone przez skarżącą opinie wskazała ona, że nie podważa wiarygodności wspomnianych opinii sporządzenie jej na zlecenie strony postępowania. Zwłaszcza, że opinie zostały sporządzone przez osoby wpisane na listę biegłych sądowych, będące specjalistami w zakresie ochrony środowiska, gleboznawstwa i rolnictwa, ochrony przyrody i dendrologii. Treść opinii ma znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a także dla oceny innego dowodu - z opinii geologicznej mgr. A. N., w tym stwierdzenia, czy opinia geologiczna może być podstawą dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniosła skarżąca konkretne zarzuty co do treści opinii na której oparto zaskarżone rozstrzygnięcie i wywiodła, że wbrew ocenie Kolegium, opinia geologiczna mgr. A. N. nie jest rzetelna, wiarygodna, ani kompletna oraz nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Opinia geologiczna, z uwagi na wskazane wadliwości, nie powinna być podstawą do wydania decyzji.
Powołując się na opinie wykonane na własne zlecenie wskazała skarżąca na występowanie na działce szeregu roślin, w tym roślin chronionych, które zostaną zniszczone podczas wykonywania nakazu usunięcia odpadów. Podobnie sytuacja przedstawia się co do gatunków fauny, bowiem na działce osiedliły się także gatunki zwierząt chronionych.
Podniosła skarżąca, że masy ziemne użyte na działce [...] nie były odpadem, zabiegi wykonane na działce nr [...], poprawiły właściwości rolniczego wykorzystania i podniosły klasę jej użyteczności, czyli przyczyniły się do ochrony gruntów. Ponadto w przypadku możliwości działania na szkodę środowiska obowiązuje zasada wyrządzenia mniejszego zła, nakaz usunięcia mas ziemnych, tworzących ekosystem dla wielu gatunków roślin i zwierząt, w tym objętych ochroną, będzie działaniem na szkodę środowiska. Tymczasem Kolegium wadliwie pominęło powyższe okoliczności, chociaż mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Od momentu, kiedy w sprawie orzekały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w 2015 roku oraz Naczelny Sąd Administracyjny w 2017 roku, nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do okoliczności, na podstawie których wtedy orzekały sądy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] w R. nie stanowiły odpadów. W glebie, w warstwie nawiezionej ziemi, wytworzyła się warstwa próchnicza, doszło do trwałego związania nawiezionej ziemi z warstwą rodzimą oraz rozwoju na działce chronionych roślin i zwierząt. Kolegium nie musiało zatem stosować oceny prawnej sformułowanej w wyrokach sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a wniesiona skarga nie może odnieść zamierzonego skutku.
Ze względu na okoliczność, że niniejsza sprawa zawisła przed tutejszym sądem po raz drugi istotna jest treść przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1889/12 (LEX nr 1518953) uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (wyr. NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. I GSK 2395/05 Legalis). Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. (Komentarz do p.p.s.a. pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, str. 593).
Niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli przeprowadzanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do sygn. akt II OSK 1811/15 i II SA/Gd 77/15.
W wyrokach tych przesądzono o najistotniejszych kwestiach mających decydujące znaczenie dla ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym powtarzane zarzuty polemizujące z ustaleniami prawomocnych wyroków nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącej jakoby nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do okoliczności na podstawie których zostały wydane poprzednie wyroki WSA i NSA, co aktualnie winno skutkować odstąpieniem od wyrażonej w tych wyrokach oceny prawnej, to jest on całkowicie nietrafny. Zasadniczo sprawa niniejsza procedowana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699), która to regulacja znalazła w sprawie zastosowanie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że na działkę nr [...] w R. zostały nawiezione przez poprzednika prawnego skarżącej odpady oraz teren tej działki nie był i nie jest przeznaczony do składowania odpadów. Kwestie te zostały ocenione w uprzednio wydanych, a wyżej przywołanych wyrokach. To powoduje, że aktualnie zagadnienia te nie mogą stanowić przedmiotu oceny i skład orzekający w niniejszej sprawie zobowiązany jest przyjąć, że właściwe jest procedowanie w oparciu o ustawę o odpadach oraz niewątpliwie odpady zostały nawiezione na teren nieprzeznaczony do ich składowania. Właściwym zatem jest zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach i wobec niezrealizowania przez skarżącą obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na mocy przepisu z ust. 2 wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Taki nakaz został skierowany do strony skarżącej i obecnie Sąd – jako związany wykładnią wyrażoną w wyrokach sygn. akt II OSK 1811/15 i II SA/Gd 77/15 – musi uwzględnić, że na działkę nr [...] w R. zostały nawiezione odpady przez stronę skarżącą i podlegają one usunięciu. Jedyną kwestią jaka pozostała do ustalenia w toku ponownie przeprowadzanego postępowania odwoławczego była kwestia ilości nawiezionych odpadów. W tym celu została sporządzona opinia geologiczna przez biegłego, z której wynika, że po zbadaniu ilości, głębokości zalegania i rozmieszczenia odpadów złożonych na działce ustalono, że odpady na działce zostały rozmieszczone stosunkowo równomiernie i tworzą wyrównaną bryłę o miąższości od 1 do 1,7 m. Przeprowadzone obliczenia pozwoliły postawić biegłemu wniosek, że na działce złożono 10,17 do 10,54 tys. m3 odpadów. Natomiast zastrzeżenia co do opinii podnoszone przez skarżącą nie dyskredytują jej jako dowodu, na którym organ odwoławczy mógł oprzeć zaskarżone rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu wykonana ekspertyza geologiczna pozwoliła zrealizować zalecenie ustalenia ilości odpadów jakie zostały nawiezione i prawidłowo sformułować sentencje decyzji nakazowej. Powoduje to, że zarzutów skarżącej zmierzających do kwestionowania poprawności ustalenia ilości nawiezionych odpadów nie można uwzględnić, bowiem opinia jest spójna i logiczna, obliczenia poddają się weryfikacji.
Inna kwestią podnoszoną przez skarżącą jest twierdzenie, że usunięcie odpadów nie może się odbyć bez szkody dla środowiska. Tymczasem w ustawie o odpadach nie ma uzależnienia nałożenia obowiązku usunięcia odpadów składowanych na terenie do tego nieprzeznaczonym od oceny czy realizacja takiego obowiązku jest szkodliwa dla środowiska naturalnego czy też nie. Ten aspekt powoduje, że nie zasługują na uwzględnienie opinie geologiczne sporządzone na zlecenie skarżącej, bowiem one nie skupiają się na ocenie ilości nawiezionych odpadów, a na ustalaniu jakie gatunki flory i fauny bytują aktualnie na terenie działki nr [...] w R., na którą zostały przedmiotowe odpady nawiezione. Tymczasem te okoliczności są nieistotne z punktu widzenia przepisu art. 26 ustawy o odpadach.
Wbrew twierdzeniom skarżącej okoliczności pojawienia się na działce chronionych gatunków zwierząt i roślin nie mają w sprawie znaczenia, stąd też wnioski opinii przedłożonych przez nią w sprawie nie mają znaczenia prawnego. Podobnie nie mają znaczenia okoliczności nawiezienia odpadów, których niewyjaśnienie podnosi skarżąca w swojej skardze.
W ocenie Sądu sprawa została w wszechstronny sposób wyjaśniona przez organy orzekające, które w wystarczający sposób sprostały wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Także wszystkie wskazania i oceny zawarte w prawomocnych wyrokach zostały przez organ odwoławczy w prowadzonym ponownie postępowaniu zachowane. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 sierpnia 2022 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji są prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.