II SA/GD 887/22

II SA/Gd 887/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 1 września 2022 r., nr SKO Gd/1436/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Puckiego z 11 lutego 2022 r., nr ROŚ.6123.1.47.2022.MM, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej P kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. sp. z o.o. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 1 września 2022 r. Utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Puckiego z 11 lutego 2022 r., znak ROŚ.6123.1.47.2022.MM, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W toku postępowania wszczętego na wniosek P. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb S., w gminie Krokowa, Wójt Gminy Krokowa zwrócił się do Starosty Puckiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Postanowieniem z 11 lutego 2022 r. Starosta Pucki odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr: [...] i części [...] w obrębie S. w gminie Krokowa, powiat pucki, województwo pomorskie.
W uzasadnieniu Starosta wskazał, że teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka, na której planowana jest inwestycja. Lokalizowanie inwestycji jedynie na części działki prowadzi do obejścia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.). Organ stwierdził, że teren inwestycji nie jest objęty postanowieniami planu miejscowego, w związku z powyższym zastosował przepisy szczegółowe określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W rezultacie tego stwierdził, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l. Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji oraz w oparciu o informacje z ewidencji gruntów, organ I instancji stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji narusza przepisy u.o.g.r.l. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Teren inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich wymaganych warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., a tym samym przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W związku z powyższym warunek wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – dalej u.p.z.p. - nie został spełniony.
Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu Kolegium uwzględniło, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...], położona w obrębie S., w gminie Krokowa, stanowi grunt rolny klasy RIVa, a działka nr [...] położona w obrębie S., w gminie Krokowa stanowi grunt rolny klasy Rlllb i RIVa. Działki stanowiące teren inwestycji posiadają łączną powierzchnię 2,0006 ha, z czego 0,0027 ha zajmują grunty objęte ustawową ochroną. W wyniku przeprowadzonej analizy organ uzgadniający ustalił w odniesieniu do działek [...] i [...], że warunki z art. 7 ust.2a u.o.g.r.l. nie zostały spełnione łącznie, gdyż:
grunty objęte ochroną, tj. grunty orne klasy IIIb znajdują się poza obszarem zawartej zabudowy;
grunty objęte ustawową ochroną znajdujące się na terenie inwestycji rozciągają się na odległość ok. 338 metrów od granicy najbliższej działki budowlanej (tj. działki nr [...] w obrębie S.), stąd dopuszczalna odległość 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej została przekroczona;
grunty objęte ustawową ochroną znajdujące się na terenie inwestycji nie mieszczą się w strefie o szerokości 50 m od krawędzi najbliższej drogi publicznej. Najbardziej oddalony punkt do którego rozciągają się grunty klasy III znajduje się w odległości ok. 171 m od krawędzi najbliższej drogi, tj. działki nr [...] w obrębie S.;
powierzchnia użytków rolnych klas I-III nie przekracza 0,5 ha. Łączna powierzchnia działki nr [...] i [...] wynosi 2,0006 ha, natomiast w tym łączna powierzchnia gruntów objętych ustawową ochroną wynosi 0,0027 ha, a wiec nie przekracza dopuszczalnej wartości 0,5 ha.
Zdaniem Kolegium, wobec braku spełnienia powyższych warunków organ I instancji zasadnie odmówił uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy projektu decyzji w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak bowiem podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, z uwagi na art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., który przewiduje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III i leśnych wyłącznie w planie miejscowym, po uzyskaniu zgody właściwego organu, z wyjątkami, o których mowa w art. 7 ust. 2a, a które nie dotyczą przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do kwestii możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy co do części działki, Kolegium stwierdziło, że z uwagi na treść załączonego wzoru do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, w którym znajduje się zapis pozwalający na określenie, jaką część działki ewidencyjnej zajmować będzie inwestycja, brak jest podstaw do przyjęcia, iż tym samym ustawodawca dopuścił możliwość lokalizacji inwestycji na części działki. Zauważono, że mimo wprowadzenia powyższego zapisu w rozporządzeniu, przepisy aktu wyższego rangą w stosunku do rozporządzenia, jakim jest u.p.z.p., nie zostały zmienione poprzez wprowadzenie stosownego modyfikacji o możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na części działki ewidencyjnej, jako wydzielonym z tej działki odrębnym terenie inwestycyjnym. Zmianie w tym zakresie nie uległy także u.o.g.r.l., której przepis art.7 ust. 1 i 2 nadal stanowi, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III i leśnych dokonuje się w planie miejscowym, po uzyskaniu zgody odpowiednich organów. Wyjątek stanowią okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., jednak zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego rozpoznania, jak już wyżej wskazano, nie spełnia wymogów w nim określonych.
W skardze na tak wydane postanowienie Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego:
a. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, pomimo braku spornych interesów stron i osób trzecich oraz pomimo możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy;
b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia budowlanego ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innymi niż występujący na działce Rlllb;
c. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
d. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
W konsekwencji doprowadziło to, zdaniem skarżącej, do naruszenia prawa materialnego:
a. art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki ewidencyjnej, a nie do jej części określonej przez inwestora we wniosku;
b. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze w planie miejscowym, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
c. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.
W rezultacie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium z 1 września 2022 r. i poprzedzającego je postanowienia Starosty z 11 lutego 2022 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ winien był mieć na względzie prounijną wykładnię prawa krajowego. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z wskazaną w zarzutach skargi dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. Zgodnie z ww. dyrektywą organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych przepisów w prawie krajowym – do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. W tym kontekście organ winien zastosować art. 7a § 1 k.p.a., skoro powstały znaczące wątpliwości odnośnie pojęcia "teren" i "działka" w odniesieniu do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy farmy fotowoltaicznej.
Nadto Spółka podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie von Colson i Kamami przeciwko Nadrenii Północnej - Westfalii (sygn. akt C-14/83) i po myśli dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r., organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Nadto w ocenie skarżącej odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do wskazanej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP.
W skardze wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Co istotne w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w niniejszej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wbrew twierdzeniom Starosty wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym zakresie u.o.g.r.l. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również wskazany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. W związku z powyższym wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoisty odpowiednik planu miejscowego, wydaje się ją bowiem dla gruntu, który nie jest objęty planem miejscowym.
Skarżąca podkreśliła, że w obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka", co skarżąca uznała za zabieg celowy, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Nie można przy tym stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. W ocenie spółki brak jest zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę, kilka działek albo nawet część działki. W art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.
Skarżąca wskazała, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, oznaczoną na terenie wskazanym na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Zgodnie z załącznikiem graficznym i wyznaczonymi na nim granicami inwestycji, teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami oznaczonymi symbolem klasy I - III, a co za tym idzie nie jest dla niego wymagane uzyskanie zgody na jego przeznaczenie na cele nierolne.
Podsumowując uzasadnienie skargi, spółka wyjaśniła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Występowanie wzajemnie sprzecznych linii orzeczniczych sądów, których źródłem jest odmienna wykładnia omawianych norm prawnych, podważa jednak zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa. Nadto zdaniem spółki, możliwość wydania warunków zabudowy dla części działki przy uwzględnieniu prounijnej wykładni przepisów prawa nie powinna być uzależniona od szczególnych okoliczności, na jakie wskazuje Kolegium.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie co do samej zasady.
Przedmiotem postępowania sądowego są rozstrzygnięcia organów uzgadniających projektowaną przez wnioskodawcę inwestycję z punktu widzenia jej zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych. Organy obu instancji odmówiły uzgodnienia projektu decyzji dotyczącego inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w S., gm. Krokowa (grunt rolny klasy IVa) oraz na części działki nr [...] (cała działka obejmuje grunty rolne klasy IIIB i IVa) ze względu na fakt, że część działki nr [...] stanowi grunty rolne klasy III, wymagające zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Skarżąca kwestionuje postanowienia organów, przede wszystkim zarzucając wadliwą ocenę zakresu inwestycji. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca zaznaczyła granice lokalizacji inwestycji na części działki nr [...], stanowiącej grunty rolne klasy IVa, a więc na części co do której nie ma potrzeby występowania o wyrażenie zgody w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Zdaniem skarżącej, przepisy prawa umożliwiają realizację planowanej przez nią inwestycji na części działki, co oznacza, że organy dokonały oceny, wykraczającej ponad jej wniosek. W sporze powyższym, choć z pozoru chodzi o przesądzenie, czy dopuszczalna jest realizacja inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej na części działki w sposób określony przez inwestora (co ma szczególne znaczenie w sytuacji takiej jak analizowana, gdy inwestor wyłącza z zakresu inwestycji część działki rolnej stanowiącej grunty rolne najwyższych klas I-III, które podlegają szczególnej ochronie na gruncie przepisów o ochronie gruntów rolnych), w istocie jednak kluczowe jest zakreślenia właściwości organu uzgadniającego. W ocenie Sądu, wydane w sprawie postanowienia, w zakresie oceny dopuszczalności realizacji inwestycji na części działki, naruszają przepisy prawa dotyczące właściwości rzeczowej organów i ich działania w granicach nakreślonych wnioskiem strony.
Tryb postępowania uzgodnieniowego w sprawie regulują art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 2409 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l.) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2a u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków.
Zdaniem Sądu zasadnie podniesiono w skardze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III. W aktach administracyjnych dołączonych do złożonej skargi znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Wójta Gminy Krokowa do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy w sentencji mówi się o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na działce nr [...] i części działki nr [...] w obrębie S., gmina Krokowa. Jednocześnie w punkcie 2 sentencji projektu decyzji wskazuje się, że "Linie rozgraniczające teren inwestycji – granice obszaru obejmującego teren działki nr [...] i część działki nr [...] w obrębie S., tożsame z granicami zaznaczonymi na mapie w skali 1:1000, która stanowi załącznik graficzny do niniejszej decyzji". Analiza tego załącznika prowadzi do wniosku, że poza liniami rozgraniczającymi znajduje się część działki nr [...], obejmująca grunty rolne klasy RIII.
Przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy - po pierwsze nie obejmuje – wbrew stanowisku organów – całej powierzchni działki oznaczonej numerem [...], a jej część, a po drugie - co jest również istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - grunty rolne klasy III objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. znajdują się na części tej działki nie objętej wnioskiem o ustalenie dla wnioskowanego terenu warunków zabudowy. Złożony przez Wójta projekt decyzji determinuje zatem zakres oceny organów uzgadniających.
Powyższe oznacza, że organy procedujące w przedmiocie wniosku o uzgodnienie podjęły rozstrzygnięcia poza granicami tego wniosku, odnosząc się do możliwości uzgodnienia lokalizacji inwestycji poza liniami rozgraniczającymi uwidocznionymi na mapie załączonej do projektu decyzji, jaki i zakresu rozstrzygnięcia objętego projektem decyzji przedstawionym do uzgodnienia. Dotyczy to rozstrzygnięcia w części dotyczącej gruntów rolnych klasy III, znajdujących się na działce nr [...], lecz nie objętych zakresem wniosku.
Należy za stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2020 r. sygn. akr II OSK 1867/20 wskazać, że stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. W związku z powyższą regulacją obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Zaakcentować więc należy, że organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Oceniając kontrolowaną sprawę należało stwierdzić, że procedowanie organów uzgadniających nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Zarówno bowiem Starosta jak i orzekające SKO, uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora. Tymczasem kompetencje organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Nie jest bowiem rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Inaczej mówiąc, organ uzgadniający nie może zastępować organu wydającego decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Na gruncie zaś ocenianego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie, oceną tą winny zostać objęte kwestie wynikające z mającego zastosowanie w tym przypadku art. 6 u.o.g.r.l. Ocena obejmująca regulację art. 7 u.o.g.r.l. w okolicznościach analizowanej sprawy była bezprzedmiotowa, bowiem wykraczała poza granice sprawy, wyznaczone wnioskiem inwestycyjnym. W ocenianej sprawie, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do - niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia - dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy ocena prawna dotycząca możliwości bądź jej braku ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, nie mieści się w zakresie postępowania uzgodnieniowego, przynależąc wyłącznie do postępowania głównego, czyli postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy wyrażony już wyżej pogląd, że powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy, nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Prawna możliwość wydania decyzji dla części działki w zakresie gruntu nieobjętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych, jest kwestią, która musi być rozstrzygnięta wiążąco wyłącznie w postępowaniu głównym, a nie w postępowaniu uzgodnieniowym. Po pierwsze dlatego, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter szczególny w odniesieniu do postępowania głównego i kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Po drugie, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie przepisów u.o.g.r.l., mających zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę charakterystykę gruntów, objętych projektem przedłożonej do uzgodnienia decyzji (art. 6 u.o.g.r.l.). Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii.
W konsekwencji należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) - prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uzgadniający będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Mając na uwadze fakt, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).