II SA/GD 887/04

II SA/Gd 887/04 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok
Jolanta Górska
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 1371/06 - Postanowienie NSA z 2009-01-30
II OSK 183/09 - Wyrok NSA z 2009-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2004 r., nr Sygn. akt 981/04 na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 42 § 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1998 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 października 2002 r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcji słodyczy z przydomową oczyszczalnią ścieków i zbiornikiem na gaz płynny o pojemności 2 700 dcm ³ .
W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 16 października 2002 r. została doręczona L. M. – poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] w dniu 23 października 2002 r. i wobec określenia w niej okresu jej ważności (12 miesięcy od daty doręczenia decyzji) wygasała w dniu 16 października 2003 r. wskutek upływu czasu. W dniu 8 marca 2004 r., czyli w dacie złożenia przez A z o.o. w M. wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie istniała ona już w obrocie prawnym, a zatem nie było możliwości rozpatrzenia zarzutów strony.
Na wniosek A Spółki z o.o. w M., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 października 2004 r., nr Sygn. akt 2108/04, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 25 maja 2004 r.
Organ ponownie rozpatrując sprawę, dokonał szczegółowej merytorycznej analizy zarzutów i stwierdził, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosło A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
Strona zarzuciła naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż ma ona charakter przyrzeczenia oraz błędne ustalenie, że Wójt Gminy nie wiedział i nie mógł wiedzieć wydając przedmiotową decyzję o braku możliwości realizacji inwestycji i uzyskania pozytywnej decyzji w zakresie pozwolenia na budowę.
Ponadto wskazano naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia 16 października 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 § 1 k.p.a.
Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdowali się Z. K. oraz K. K., którzy byli również członkami składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 k.p.a. stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.
Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 roku, sygn. akt II SA 699/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46260 oraz z 15 kwietnia 1999 roku, sygn. akt II SA 291/99, Baza Orzeczeń LEX nr 46798).
Obecnie przeważające jest stanowisko, które podziela także i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002 roku, sygn. akt V SA 2535/01, Baza Orzeczeń LEX nr 149513, z dnia 15 stycznia 2003 roku, sygn. akt V SA 1313/02, nie publ., z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt V SA 2701/02, nie publ., z dnia 11 grudnia 2003 roku, sygn. akt SA/Bd 2288/03, nie publ., z dnia 24 maja 1983 roku, sygn. akt I SA 1714/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 35, zob. także: M. Jaśkowska, A. Wróbel. "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 222).
Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2003 roku (sygn. akt SA/Bd 2288/03) przeciwko wcześniej przyjmowanemu stanowisku przemawia istota ponownego rozpoznania sprawy i przyczyna wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W literaturze przedmiotu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy traktuje się jako szczególny środek odwoławczy, surogat odwołania, równoważnik odwołania, nadzwyczajny środek prawny, sui generis odwołanie. Wniosek taki określa się także jako remonstrancję (przedstawienie). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Wynika to z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Z tego samego powodu strona zobowiązana jest złożyć ten wniosek w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998, nr 4, poz. 105, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1996 r., I SA 1296/95, Glosa 1996, nr 4, s. 134, zob. także komentarz do art. 127 k.p.a. A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2000).
Wyczerpanie tego swoistego środka odwoławczego jest również warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wyczerpanie tej drogi powoduje odrzucenie skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lutego 1997 roku, sygn. akt III SA 1/96 oraz uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 1996 roku, OPS 4/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 44). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością. Nie przenosi jedynie rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji.
Jak zaznaczył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym uzasadnieniu - należy w tym miejscu wskazać na przepis art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78. poz. 483), który wskazuje, że każdy ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dokonując zatem interpretacji przepisu art. 127 § 3 k.p.a. przy uwzględnieniu treści wskazanego przepisu konstytucyjnego należy dojść do wniosku, że punkt ciężkości spoczywa na prawnej możliwości ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 roku (OPS 4/96), że kwestią drugorzędną jest to, czy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy też ten sam organ, który rozstrzygnął sprawę w I instancji.
Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzję w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 roku, sygn. akt P 8/03, OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronom postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a.
Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. unormowanie, zgodnie z którym do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.
Przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. wprowadzają zakaz udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Chodzi bowiem o to, aby ta sama osoba nie orzekała ponownie w sprawie, w której już raz zajęła stanowisko.
Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brały udział osoby, które wydawały w tej sprawie pierwszą decyzję, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższego naruszenia przez organ prawa, rozstrzyganie o zasadności poszczególnych zarzutów skargi byłoby przedwczesne albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 25 maja 2004 r., musi najpierw ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 kpa niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń i przepisów prawa zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 października 2002 r.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.